我國的政策分類和政策環評主要對象探討

耿海清，李南錕，李苗

生態環境部環境工程評估中心

所謂政策環評，是指對政策實施后可能造成的重大生態、環境和資源影響實施的預測性評估（評價），目的是從決策源頭預防環境風險，減少不良環境影響。盡管政策環評的內涵和功能基本沒有歧義，但相關政府文件和學術文獻中使用的稱謂卻并不統一，分別有政策環境影響評估、政策環境影響評價、政策環境評價、政策戰略環境評價、政策環境影響論證、政策生態環境影響分析等。由于用詞不統一，本文將其籠統稱為“政策環評”。

從國外實踐來看，政策環評已經成為西方國家和一些國際組織決策科學化、民主化的重要輔助工具[1-5]。由于不同國家的政治傳統、決策體系、決策模式等存在一定差異，政策環評所要解決的問題也各有側重，因而政策環評呈現出多樣化的特點。具體而言，大概有以下幾種：1）環境影響評價制度在政策層面的應用，例如美國、加拿大、荷蘭等國的環境影響評價事實上已經延伸到了政策層面[6-8]；2）將政策環評納入政策評估統一開展，最具代表性的是歐盟的影響評估和經濟合作與發展組織（OECD）國家的規制影響評估[9]；3）以制度為核心的政策環評，主要評估政策實施面臨的制度性問題，力求通過制度完善來保障政策實施不出現重大環境風險，目前主要是世界銀行在推動實施[10]。

我國已經提出要把生態文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，因此開展政策環評勢在必行。2014 年修訂的《中華人民共和國環境保護法》，以及2019 年國務院頒布的《重大行政決策程序暫行條例》都為實施政策環評提供了一定的法規依據。然而，我國的決策體系與西方國家明顯不同，開展政策環評必須建立適合我國國情的理論方法體系。其中，首當其沖的一個重大問題就是如何基于我國的政策分類來科學界定政策環評對象，從而為政策環評制度建設提供目標。

1 我國的主要政策類型

1.1 按照政策的層次分類

按照公共政策的層次和發生、發展的邏輯順序，在理論上可將政策自上而下分為元政策、總政策、基本政策和具體政策4 個層次或4 種類型[11-12]。其中，元政策是政策制定的價值觀和方法論，包括價值型元政策和程序型元政策；總政策是特定歷史階段的戰略任務和根本目標，對其他政策具有統率作用，可分為路線型總政策和戰略型總政策；基本政策是中央政府為了指導國家某一方面、某一領域工作而制定的行動準則，是連接總政策和具體政策的中間環節，具有承上啟下的作用；具體政策是行政機構對特定公共問題的回應，可以是總體思路、工作方案、行動計劃、對策措施等，一般具有管制、引導、分配、調節等功能。對于這4 種政策在我國的具體指向，國內學者提及較少。但大體來看，社會主義核心價值觀、新發展理念、民主集中制等可歸入元政策范疇；社會主義初級階段基本路線和科教興國戰略、區域協調發展戰略等國家戰略可歸入總政策范疇；節約資源、保護環境、計劃生育等基本國策可歸入基本政策范疇[13]。至于具體政策，則是我國政策體系中的主體。由于我國的具體政策種類繁多，內容涉及方方面面，很難進行科學分類。在實際管理工作中，各級政府和部門針對具體問題制定的政策，一般都屬于具體政策。我國的政策層次分類體系如圖1所示。

圖1 我國的政策層次分類體系Fig.1 China′s policy hierarchy classification system

1.2 按照政策的形式分類

政策的具體范式就是政策形式，它是通過特定的格式和程序來進行區分的。從廣義上講，所有決策均可歸入政策的范疇[11]，但在實際管理工作中，一般認為只有行政機構的決策才可以稱為政策，如此則我國的政策形式主要有行政法規、規章、規范性文件、規劃和標準5 大類。其中，行政法規是層次最高的政策，通過國務院令頒布，效力僅次于法律；規章按照制定主體可分為部門規章和地方政府規章，是對制定主體職權范圍內事項的具體規定；規劃是為實現某一目標或解決某一問題而做出的系統部署或工作安排,一般內容比較具體，篇幅也比較長；規范性文件是我國行政機關使用的非法定公文形式，俗稱“紅頭文件”，這類文件的名稱有公告、意見、通知、通告、決定、辦法、細則等，數量多，涉及面廣，往往對相關利益主體有直接影響；標準是對重復性事物和概念所做的統一規定，以特定的形式發布，作為共同遵守的準則和依據。以上5 類政策每一類都可以進一步細分，是我國各級政府和政府部門管理公共事務的主要工具。

2 基于政策分類的政策環評對象基本特征分析

2.1 在類別上主要是具體政策中的經濟政策

根據政策的層次分類，只有具體政策才有實體形式和具體內容，能夠對社會經濟活動產生直接影響和實質性影響，才有必要開展政策環評。具體政策根據不同標準又可以分為多種類型，其中對實際管理工作最有意義的分類主要有2 個：一是按照政策涉及的主要方面來劃分，可稱之為方面政策，具體包括政治政策、經濟政策、社會政策、文化政策和環境政策5 類。這種分類正好與中國特色社會主義“五位一體”總布局相對應，因此具有較大的實用價值。二是按照政策制定部門來劃分，可稱之為部門政策，例如將財政管理部門制定的政策稱為財政政策，將教育部門制定的政策稱為教育政策等。根據以上分類，我國需要開展政策環評的主要是經濟政策。此外，國務院網站為了查詢方便將政策按主題進行了分類，具體分為城鄉建設政策、旅游政策、環境保護政策等，對于管理工作也有一定的參考價值。以上3 種分類之間的對應關系見表1。盡管環境保護法將技術政策與經濟政策并列，但在我國的方面政策分類中技術政策一般歸入經濟政策范疇。

表1 我國的方面政策Table 1 Policies classification in main fileds in China

2.2 在層級上是國務院有關部門和縣級以上人民政府制定的政策

2014 年修訂的《中華人民共和國環境保護法》第十四條規定，政策環評對象僅為國務院有關部門和省級人民政府制定的重大經濟、技術政策。隨后，2019 年國務院頒布了《重大行政決策程序暫行條例》，其中第十二條規定：決策承辦單位根據需要對決策事項涉及的人財物投入、資源消耗、環境影響等成本和經濟、社會、環境效益進行分析預測。該條規定不僅包含了政策環評的工作內容，而且為開展政策環評提供了更加明確和直接的法規依據。由于《重大行政決策程序暫行條例》的適用范圍是縣級以上地方人民政府，因此與環境保護法相比進一步拓寬了政策環評的對象范圍。綜合這2 部法律法規及其他相關文件要求，我國的政策環評對象在行政層級上主要是國務院有關部門和縣級以上人民政府制定的政策。

2.3 在性質上是對環境有重大影響的重大政策

從環境管理的角度出發，只有那些對環境有重大影響的政策才需要開展政策環評。對于什么樣的政策容易產生重大環境影響，《國務院關于環境保護若干問題的決定》（國發〔1996〕31 號）提出：國務院有關部門在制訂區域和資源開發、城市發展和行業發展規劃，調整產業結構和生產力布局等經濟建設和社會發展重大決策時，必須綜合考慮經濟、社會和環境效益，進行環境影響論證。《國務院關于加強法治政府建設的意見》（國發〔2010〕33 號）提出，凡是有關經濟社會發展和人民群眾切身利益的重大政策都要進行事前評估，重點是社會穩定、環境、經濟等方面的風險評估。綜合考慮，可將我國當前需要開展政策環評的對象界定為國務院有關部門和縣級以上人民政府制定的涉及產業結構調整、生產力布局、城鎮和基礎設施建設、自然資源開發等活動，以及有關人民群眾切身利益的重大經濟政策。

3 各類政策在制定過程中的環境考量情況

3.1 綜合性評估要求

我國的各類政策在制定程序中一般通過調查研究、評估論證和公眾參與3 類手段保障決策的科學化和民主化，具體見表2。根據政策制定程序中對評估性工作要求的差異，可以將其分為3 類。第1 類是行政法規和規章。該類政策在制定階段并不開展評估，在審議或審查階段可以開展相關評估工作，但并非強制行為。第2 類是規劃和規范性文件。對于規劃，在編制過程中一般都會開展社會、經濟和環境影響預測。同時，根據環境影響評價法的要求，部分規劃還需要專門開展正式的環境影響評價。對于行政規范性文件，《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》（國辦發〔2018〕37 號）要求：要對有關行政措施的預期效果和可能產生的影響進行評估。第3 類是標準。現有法規僅要求標準在編制說明中包含試驗驗證的分析、綜述報告，技術經濟論證，預期的經濟效果，并不包含社會和環境影響評估內容。

表2 各類政策制定過程中的評估論證工作Table 2 Assessment work in the formulation process of different policy forms

3.2 環境影響評估(評價)要求

通過以上分析可以看出，目前規劃在制定過程中對環境問題的考慮最為充分，特別是寫入環境影響評價法的“一地三域十專項”規劃，需要專門開展正式的環境影響評價。對于其他4 種政策形式，制定過程中對環境問題的正式考量都不充分。但是從現有法規和政策要求來看，對于行政規范性文件，國務院已經明確提出對有關行政措施的預期效果和可能產生的影響進行評估，顯然包括環境影響評估，因此開展政策環評的依據最為充足。其次是行政法規和規章，這類政策在審議或審查階段如果存在較大爭議時可以由法治機構委托第三方開展影響評估，這為環境管理部門介入實施政策環評提供了一定機會。第三是標準，盡管與資源環境的關系比較密切，但我國現有法規并沒有要求標準在編制過程中開展正式、規范的環境影響評估。

4 關于我國政策環評對象的建議

4.1 將經濟政策中的規范性文件作為政策環評的重點對象

綜上所述，經濟政策應是我國政策環評的主要對象，而其中的規范性文件則是重點。原因如下：一是盡管經濟政策包含多種政策形式，但《重大行政決策程序暫行條例》規定政府立法決策不適用本條例。行政法規是典型的政府立法，規章有時也會歸入政府立法的范疇，因此現階段不宜將這2 種政策形式作為重點。二是盡管規劃和標準在廣義上也可以歸入政策范疇，但大部分對環境有影響的規劃已經被環評法所覆蓋。標準則比較特殊，技術性較強，最好單獨考慮。三是《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》（國辦發〔2018〕37 號）已經明確要求，重要的行政規范性文件要嚴格執行評估論證，要對有關行政措施的預期效果和可能產生的影響進行評估。

4.2 將技術標準作為技術政策的主要類型納入政策環評

我國的標準根據標準化對象可以分為技術標準、工作標準和管理標準，其中技術標準包含大量技術指標，很多都與資源環境關系密切[14-15]。然而，根據《國家標準管理辦法》（國家技術監督局令第10 號），標準編制過程中的主要論證工作僅限于試驗或驗證分析、技術經濟論證和預期的經濟效果，并不正式考慮環境問題。例如，GB 41022—2021《煤礦瓦斯抽采基本指標》根據煤礦工作面和礦井絕對瓦斯涌出量規定了相應的瓦斯抽采率指標和測定方法。從其編制說明可以看出，該強制性標準的制定主要是從安全生產角度出發，并未考慮瓦斯綜合利用和溫室氣體控制問題。從國外實踐來看，技術標準早已納入政策評估或政策環評，例如歐盟的影響評估和美國的規制影響評估均將技術標準作為重要的評估對象[16]。此外，我國環境保護法明確要求技術政策在制定過程中要考慮資源環境問題，但技術政策在正式分類中一般歸入經濟政策。因此將技術標準作為技術政策的主要類型，還可以為落實環境保護法相關要求提供具體對象。

5 結語

盡管從理論上可以界定政策環評對象的特點和屬性，但在實際工作中既不可能通過制定名錄的方式進行篩選，也不可能通過某一簡單標準識別，唯一可行的方式是在明確政策環評對象類別的基礎上進行逐案判別。對于判別主體，既可考慮由具有廣泛代表性和權威性的超部門專家委員會進行，也可以考慮在政策制定部門就政策內容征求生態環境管理部門意見時提出開展政策環評的要求，還可以考慮在早期信息公開階段由社會公眾判斷是否需要開展政策環評。