基于CiteSpace 分析的國內外戰略環境影響評價研究進展

趙玉婷，詹麗雯，李小敏，李林子，姚懿函

中國環境科學研究院

戰略環境影響評價（strategic environmental assessment,SEA，簡稱戰略環評）是環境影響評價在政策、計劃和規劃(policy，plan，program，簡稱PPPs)層次上的應用[1-2]。戰略環評是相對于項目環評而言的，它是在進行某項宏觀戰略決策活動之前，事先對該活動及其替代方案可能給環境帶來的影響進行正式的、系統的和綜合的評價過程[3]。國際上戰略環評開展時間較早，20 世紀70 年代起，歐美國家自環境影響評價制度建立之初便將PPPs 的評價納入考慮。美國、加拿大、英國、荷蘭、丹麥、瑞典、日本、韓國等許多國家已建立了戰略環評制度[2]。我國環評制度建立之初僅將建設項目納入環評的范圍。20 世紀90 年代以來，隨著我國經濟發展階段的變化與環境問題特征的演變，處于決策鏈末端的建設項目環評已不足以解決區域性、累積性、復合性環境問題，需要更前端、更深層次的源頭預防手段。由此，戰略環評研究逐步受到關注[4]。2003 年我國頒布實施的《中華人民共和國環境影響評價法》（簡稱《環評法》）抓住了規劃在我國國家治理中的獨特性作用，將規劃環評納入法律體系，重點圍繞“一地三域十專項”等綜合性規劃和專項規劃，將開發活動對生態環境的影響的考慮納入到政府部門決策的早期制定過程。2014 年修訂的《中華人民共和國環境保護法》規定“國務院有關部門和省、自治區、直轄市人民政府組織制定經濟、技術政策，應當充分考慮對環境的影響，聽取有關方面和專家的意見”，明確了開展政策環評的要求。在中國，政策環評、規劃環評均屬于戰略環評范疇。

戰略環評的高層次性、綜合性與復雜性等特征也決定了其研究開展具有一定的難度。2003 年《環評法》中未對開展戰略環評和政策環評做出要求和規定，主要原因也是國內缺乏實踐經驗，同時缺乏系統性理論、技術研究成果支撐。近年來，我國針對戰略環評的學術研究日益深入，從指導理念[5-6]、方法框架[7-10]、指標體系[11-12]、實踐應用[13-15]等方面開展了多角度多層次研究，但依然缺乏對戰略環評長時間序列的系統性梳理與分析，與此同時，我國的戰略環評定位、功能、作用研究不十分清晰，存在制度交疊、功能嵌套等問題。戰略環評作為落實可持續發展、生態文明理念的重要宏觀環境管理工具，結合當前國家重大區域發展戰略需求和生態環境分區管控體系建設需要，需進一步審視戰略環境評價的角色與定位，進一步提升其管理能力，完善其技術體系建設，為國家宏觀決策做好參謀。

CiteSpace 是國內外廣泛使用的科技文本可視化工具，其分析結果能夠反映研究領域發展趨勢與熱點演進[16-18]。筆者運用CiteSpace 文獻分析工具，對近20 年國內外戰略環評文獻進行梳理，結合我國戰略環評的應用實踐、管理政策、專家觀點等，對國內外戰略環評發展特征進行分析、總結與對比，從共性總結角度探討戰略環評的定位功能，從差異對比角度分析國內研究與國外的差距，取其精華，以期為我國戰略環評領域研究方向提供參考。

1 數據來源與研究方法

1.1 數據來源

以2000—2020 年為統一檢索時間范圍，國際戰略環評研究成果以Web of Science（WoS）核心合集數據庫為檢索范圍，以strategic environmental assessment 為檢索詞，文獻類型以article 和review作為篩選條件，語言僅限英語，共檢索到英文文獻672 篇。國內戰略環評研究成果以中國知網(CNKI)核心期刊庫為檢索范圍，以“戰略環境影響評價”“規劃環境影響評價”“政策環境影響評價”及其相應縮寫詞如“戰略環評”等作為檢索詞，語言僅限中文，共檢索到中文文獻1 041 篇。為避免其他結果干擾，已手動剔除檢索過程中出現的會議、前言、資訊盤點等非研究成果文獻記錄。

1.2 研究方法

對文獻進行去重、格式轉換等預處理，在CiteSpace 中選取國家（地區）、作者合作情況等重要節點生成圖譜；使用聚類功能(find cluster)對關鍵詞進行聚類分析，選擇按關鍵詞顯示聚類名稱，得到多個具有代表性的關鍵詞聚類圖譜并開展可視化圖譜分析。

國際文獻參數設置：選取節點類型為country、author、keyword；時間段設置為2000—2020 年；閾值設置為top 30；選擇圖譜裁剪方式為pathfinder 和pruning sliced networks，其他采用默認設置。國內文獻選取節點類型為author、keyword；其余與國際文獻參數設置一致。

2 戰略環評研究的全球圖景

2.1 發文量特征

2000—2020 年國內外戰略環評研究文獻的整體產出量見圖1。國際上戰略環評文獻年度發文量穩定上升，近10 年呈現波動增長。我國戰略環評文獻年度發文量整體呈現波動上升后逐漸下降的趨勢：2003 年《環評法》施行，規劃環評入法后開展了系列實踐，發文量快速增長；2009 年《規劃環境影響評價條例》頒布前后，達到發文量峰值后相關討論熱度逐漸降低，2015—2020 年的年度發文量回落至較低水平。

圖1 2000—2020 年國際和國內戰略環評領域發文量Fig.1 Quantity of Foreign and domestic publications of SEA research in 2000-2020

2.2 主要研究力量

2.2.1 國家合作網絡圖譜

2000—2020 年國際上戰略環評領域發文的國家之間合作關系見圖2。其中，年輪厚度和對應發文量為正相關[19-20]，連線顏色冷暖對應代表合作發文時間的早晚[21-26]。可以看出，英國的發文量最多，占據主導位置，其次為中國，以及意大利、加拿大、葡萄牙等國家。從連接線網絡來看，處于圖譜中心的英國、葡萄牙、加拿大、瑞典等歐美國家間的連接線數量較多，具有較為密切的合作關系。中國的發文量雖然較多，但處于合作網絡圖譜中的邊緣地帶，節點周圍連接線數量相對較少，說明國際合作有待加強。

圖2 戰略環評領域發文的國家和地區之間合作網絡Fig.2 SEA research collaboration networks of countries and regions

2.2.2 作者合作網絡圖譜

2000—2020 年戰略環評領域國內外作者合作網絡見圖3。國際作者合作網絡代表性作者有LONE KORNOV、THOMAS B FISCHER、DAVIDE GENELETTI、PER CHRISTENSEN、MARCELO MONTANO，各自形成小型學術群；此外，中國的徐鶴教授(XU HE)也出現在國際合作網絡圖譜中，促進了國際合作。國內作者合作網絡顯示，近20 年大致形成4～5 個學術群體：朱坦、徐鶴、吳婧等團隊較早開展了戰略環評在中國發展設想、國內外戰略環評對比、戰略環評的管理程序等研究[27-28]，擴大了我國戰略環評研究在國際上的影響力；包存寬、尚金城、陸雍森等團隊開展了戰略環評方法體系、應用實踐等方面的研究[7-9,12-13]；賈克敬、蔡玉梅等團隊開展了土地利用規劃視角的戰略環評研究[29-30]；自2008 年五大區戰略環評起，戰略環評研究持續吸納了中國科學院、國家發展和改革委員會等下屬研究院所、大學等團隊共同開展戰略環評研究，形成了以李天威、任景明、李巍、耿海清、陳帆、劉磊等為代表的合作團隊，研究范圍涵蓋戰略環評技術體系與管理經驗、政策環評與規劃環評體系框架等[31-34]，切實推動了我國戰略環評實踐開展和制度支撐。此外，尚金城團隊也是戰略環評研究代表團隊之一。以上學術群在近20 年學術產出豐富，研究發表情況均較為活躍。

圖3 國際和國內戰略環評研究的作者合作網絡Fig.3 Foreign and domestic author collaboration networks of SEA research

3 從研究熱點看戰略環評的定位

國內外戰略環評研究的關鍵詞聚類圖譜見圖4。圍繞關鍵詞聚類圖譜可知，近年來隨著戰略環評理論與實踐的深入呈現出以下共性與差異。

圖4 國內和國際戰略環評研究的關鍵詞聚類圖譜Fig.4 Key words clusters of domestic and foreign SEA research

3.1 戰略環評是國內外落實可持續發展理念的公認工具

關鍵詞：可持續發展（sustainability）。 關鍵詞聚類圖譜中，國內外研究熱點中均將戰略環評與可持續發展關系作為研究重點（#1 可持續發展、#0 sustainability）。戰略環評聚焦探討如何從社會、經濟、環境系統的深層結構入手，充分考慮資源環境承載力，改善系統的運行機制及狀態，既滿足經濟發展需要，又滿足生態環境良性循環的需要；既滿足當代人的現實需求，又保證后代人的潛在需求，促進社會、經濟、環境協調發展，是落實可持續發展理念的公認工具。國際上，在研究過程中逐漸衍生了“可持續發展評價”（#12 sustainability assessment）、“綜合評價”（#9 integrated assessment）等方向。與傳統戰略環評不同，可持續發展評價目標更加多元、領域更加全面、技術更加集成，旨在建立起一套促進社會、經濟、資源、環境相協調的可持續發展能力評價模式，諸如3E (energy,economy &environment)評價、拓展影響評價等各種可持續發展評價方法不斷出現并得到關注。在我國，戰略環評從無到有不斷拓展。從規劃環評入法，到大區域戰略環評實踐，到政策環評試點，一步一步穩扎穩打，始終秉持從國家層面或區域整體思考問題，跳出地方發展慣性，打破部門地區界限，圍繞區域開發布局與生態安全格局、產業結構規模與資源環境承載兩大矛盾，提出在發展中解決發展問題的對策措施，其落實可持續發展理念視角與國外一致，但更加側重于以問題和目標為導向解決區域性、跨區域的實際問題，雖未拓展到可持續評價綜合體系，但整體建議具有更好的可操作性。

3.2 戰略環評是參與全球環境治理、落實國際公約的工具

關鍵詞：國際公約（international convention）。《生物多樣性公約》第14 條明確規定，環境影響評估是將開發對生物多樣性的不利影響降至最低的工具。《聯合國氣候變化框架公約》[35]第4 條（1）中規定：“在相關的社會、經濟和環境政策及行動中，在可行的范圍內將氣候變化考慮進去，并采用由本國擬訂和確定的適當辦法，例如進行影響評估，以期盡量減少為了減緩或適應氣候變化而進行的項目或采取的措施對經濟、公共健康和環境質量產生的不利影響”。歐盟《將氣候變化和生物多樣性納入戰略環境評價的指南》中也明確提及了從戰略角度評價政府決策、規劃等對生物多樣性和生態系統服務價值產生的時空影響。可以說，戰略環評是履行國際公約的重要工具之一。國際上，學者研究契合視角重點集中在自然保護地指令（#1 habitats directive）、能源政策（#13 energy policies）、可再生能源（#6 renewable energy）上，對“生物多樣性”“氣候變化”在環評中的融合關注度整體高于國內。研究顯示，氣候變化納入環評實踐效果，SEA 比EIA 更有效、更具有影響力。Dalfelt 等[36]認為，將碳排放討論重點放在廣泛的部門政策上，可能比具體項目的討論更有價值；Enríquez-de-Salamanca[37]認為，西班牙乃至歐盟越來越多地將氣候變化因素納入戰略環評中，因為許多碳減排行動是戰略性的，例如運輸模式的轉變。相較而言，隨著我國《減污降碳協同增效實施方案》等文件的出臺，近年來學者逐步開展環評與碳減排效益協同研究，與國際上的研究深度接軌，將降碳因素納入戰略環評考量。2021 年生態環境部發布《關于統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的指導意見》，從國家層面提出將氣候變化影響納入環境影響評價，降碳從“隱性”向“顯性”躍升，后續需進一步與國際研究主流相結合，重視戰略環評在履行公約方面能夠發揮的作用研究。

3.3 戰略環評是優化國土開發格局保障生態安全的工具

關鍵詞：空間規劃（spatial planning）。 關鍵詞聚類圖譜中，國內外研究均將土地利用規劃、空間規劃（#7 國土空間規劃、#11 土地利用規劃、#14 spatial planning）作為研究重點。國際戰略環評研究相關案例研究對象多為歐洲城市空間規劃。我國相關規劃環評研究涉及區域范圍較廣，包括土地利用規劃、國土空間規劃、區域發展規劃等；隨著研究的深入，由生態環境部門主導開展連續10 年的大區域戰略環評實踐，研究的“戰略”主要是以國家在該大區域實施的區域經濟發展戰略為主體，結合區域內其他重要的經濟社會發展規劃，集成為國家和省級在該區域推進經濟發展的“戰略合集”。在大區域戰略環評實踐的基礎上，近5 年開展的生態環境分區管控體系研究更加深入，在生態分區管控體系制定過程中，充分銜接主體功能區戰略、全國生態功能區劃等規劃，體現了區域發展與保護格局，是從空間角度提升環境治理能力的環評宏觀管理研究實踐，二者都是近年來我國在環境影響評價領域最重要的創新成就，在宏觀層次上逐步推進環境保護參與經濟發展決策過程的重要探索。戰略環評研究是我國資源與環境約束日益趨緊的大背景下的環境決策工具選擇，對于處在完全不同發展階段與特點的區域面臨的不同生態環境制約，結合區域發展階段與需求、生態保護格局與要求，抓住國土范圍內資源環境與社會經濟發展長期存在的矛盾問題，因地制宜地提出實現發展目標與保護目標的協調方式和實現路徑。

3.4 戰略環評是適用于復雜動態環境系統的預測分析工具

關鍵詞：預測工具（prediction tools）。環境影響評價的核心在于預測。戰略環評涉及的環境系統往往是廣義的環境系統，除自然環境系統（即狹義的環境系統）外，還包括社會經濟環境、政策環境、輿論環境等人文環境，與自然環境相互作用。戰略環評涉及的評價空間范圍廣、評價時間跨度大、評價對象復雜，使得原本復雜的研究變得更為困難。國際戰略環評研究中，學者們開展了大量適用于綜合評價的方法學研究，對于呼應不確定性（#2 uncertainty）[38-39]特征的技術方法、與多種替代方案相關的情景分析（#8 scenarios）[40]、應用于生產活動全鏈條情景的生命周期評價（#5 LCA）[41-42]等方法研究的熱度較高。與國際上的研究類似，我國在戰略環評研究中也應用了系統理論，把應用區域內社會、經濟、資源、環境看作一個個子系統，摸清系統內部各子系統的自身演變規律和與其他子系統的互動規律，為認識和了解多因素耦合的復雜動態系統，解決不確定的問題創造了條件[43]。技術方法研究涉及“模糊綜合評價”“適宜性評價”等。對標《規劃環境影響評價條例》的要求，我國當前規劃環評開展得還不充分，結合當前國家規劃體系的改革，在新的規劃體系下，如何實現對區域、流域的整體性、長遠性環境影響的源頭預防，還需要新的實踐和理論方法研究支撐。

3.5 戰略環評是多利益相關方對話、協商與決策的平臺

關鍵詞：決策（decision-making）。適應不同決策的形式、需求，為決策過程提供信息支持，為公眾訴求提供反映渠道，為部門博弈提供協商平臺等，均已成為戰略環評的重要工作[44]。例如，Larsen 等[45]開展了丹麥的戰略環評制度分析，提出綜合評價應包含多視角的評價方式、多領域政策要求及政策協同；Bucci 等[46]開展了加拿大安大略的多個環評案例研究，認為在多學科融合的評價體系上，戰略環評能夠促進體現多方利益的綜合評價，并進一步簡化管理程序。相較而言，我國戰略環評當前對于多方利益主體協商、納入宏觀決策的相關研究還不足。朱坦等[47-48]認為，目前我國戰略環評缺乏政府機構之間有效協調的機制，缺少一套將戰略環評成果納入戰略決策的有效體系和制度；包存寬等[13，49]建議利用法制保證使戰略環評結論充分體現于決策，并全面推進戰略環評早期介入。為實現綜合決策功能，進一步加強決策源頭控制能力，學者們紛紛提出應加強各部門、機構、多領域專家溝通協作。如朱坦等[47]提出應重視部門和專家的作用；李志林等[50]參考德國空間規劃體系戰略環評經驗，建議加強部門互動溝通機制；涂江波[51]同樣提出應加強跨部門協作，并建議建立多領域專家庫，從宏觀經濟技術研究及規劃部門吸收一批城鎮規劃、國土資源、宏觀經濟等相關領域專家，與環境保護領域專家共同從事戰略環評工作。

4 結論與建議

（1）國際經驗和國內實踐證明，戰略環評作為國際公認的推動可持續發展的決策輔助工具，作為優化產業和區域發展布局、結構和規模的手段，是促進環境與發展綜合決策，實現科學發展的最有力保障之一。戰略環評在國際上已逐漸成為參與、落實全球治理的工具，發展成為多方利益主體的協商平臺，與之相匹配的宏觀管理、綜合評價技術體系不斷完善。國際學術界研究關注度和熱度較高，且重視戰略環評在履行公約方面發揮的作用研究；而我國戰略環評研究熱度近年處于持續下降趨勢。整體研究基數尚可，但在國際合作網絡中處于邊緣地帶，國際影響力不夠，應對氣候變化、生物多樣性的研究在戰略環評中的考慮尚處于起步階段，大區域戰略環評實踐與生態環境分區管控研究實踐依然有待進一步總結提煉并加強推廣。

（2）戰略環評的研究價值高、難度大，有望成為協調我國區域或跨區域發展環境問題的重要決策工具。但我國戰略環評的開展仍面臨立法、技術、程序、管理等諸多挑戰。對于戰略環評整體上需要積極融入生態文明建設，系統總結戰略環評實踐成果，按照實踐—理論—再實踐的思維模式，不斷完善適合我國國情的戰略環評宏觀理論和方法；對于政策環評，先明確“怎么做”的問題，在實踐基礎上，逐步推動經濟與環境協同決策程序，并建立與其適應的機制與體制；對于規劃環評，先明確“怎么優”的問題，做好自省與適應，從實踐經驗中總結自省已配套的法律法規失效的部分，響應我國規劃體系改革和管理需求，及時應對、適應規劃體系的變化，系統提升環評宏觀管理能力，提高國家政策、戰略、規劃的“綠色含量”，建設具有中國特色的環評宏觀管理制度體系。

（3）戰略環評屬于多學科集成成果，其公益效果和科學價值無可取代。為保障我國的環評宏觀管理真正發揮前置效應，應加快構建具有科學視角、戰略眼光的涵蓋多學科、多領域的專家庫，持續注入研究活力，突破學科、領域、單位等界限，集成各類技術資源，聯合各方技術力量，加強與國際學術群合作，建立并完善適合我國國情的環境影響評價宏觀理論和方法，推廣我國豐富的研究成果走向國際，提升我國戰略環評在國際學術界的話語權。