“放管服”背景下規劃環評與項目環評聯動機制的構建

張晏

北京理工大學法學院

黨的十八大以來，“簡政放權、放管結合、優化服務”（簡稱“放管服”）改革成為我國行政體制改革的核心[1]。作為生態環境領域“放管服”改革的先導，環境影響評價（簡稱環評）行政審批改革從精簡審批環節、下放審批權限、壓縮審批時限、創新審批方式等方面提高審批效率，優化管理方式。其中，規劃環評與建設項目環評（簡稱項目環評）的聯動與銜接實踐重在通過簡化規劃所包含項目的環評內容和程序為項目建設方提供更為優化和便捷的審批流程，被認為是貫徹“放”和“服”的重要舉措[2]。然而，簡化不等于優化，提速也未必增效，“放管服”不能只“放”不“管”，規劃環評與項目環評聯動機制不應僅止于簡化，而應以環評質量和效率統一為目標，以依法行政為依歸。筆者旨在剖析規劃環評與項目環評聯動機制的構建機理，考察現有實踐并分析其中可能存在的問題，以《中華人民共和國環境影響評價法》（簡稱《環評法》）修改為契機，提出規劃環評與項目環評聯動機制的法治化構建方案。

1 規劃環評與項目環評聯動機制的構建機理

環評是貫徹預防原則的最重要的手段，能夠預測和防范可能出現的不良環境影響，為環境行政決策提供科學依據[3]。環評可分為戰略環評和項目環評。項目環評自20 世紀70 年代由美國創立并迅速為各國所采納，戰略環評則是較晚出現的工具，被稱為“第二代環評”[4]。20 世紀80 年代中葉，人們認識到政策（strategy）、計劃（plan）和規劃（program）的實施可能會造成重大的環境后果，開始在有關戰略的意思決定層面進行環境評價[5]。其中，計劃和規劃的界限不清[3]，規劃環評是我國戰略環評的核心[6]。厘清規劃環評與項目環評的關系是構建二者聯動機制的前提。

1.1 規劃環評和項目環評的功能定位

規劃環評和項目環評均以源頭預防和可持續發展為核心目標，規劃環評是項目環評在更高決策層次的延伸。在我國，環評是規劃審批或項目建設的前置程序，未經環評不得審批規劃、建設項目不得開工建設。規劃環評結論及其審查意見是審批規劃的重要依據，項目環評則構成判斷項目合法性的獨立條件，環評結論及其審批意見提出的環保措施和管理要求構成運營期建設單位的法定環境保護義務[7]。可見，規劃環評屬于規劃和決策的一部分，是一種優化決策結構與過程的內在機制[8]，而項目環評則并非出自于決策者和建設項目本身的需求，是一種外在約束性機制[9]。二者在性質、內容、對象、程序、范圍、目的、方法、功能等方面均存在較大差異（表1[10]），具有各自獨立的制度價值和不同的功能定位，這決定了二者原則上應并行開展，不可相互替代。

表1 戰略（規劃）環評和項目環評的比較[10]Table 1 Comparison of strategic (planning) EIA and project EIA

1.2 規劃環評和項目環評的層級關系

規劃環評從宏觀角度關注規劃可能對環境產生的整體、長遠和累積性影響，項目環評從微觀層面關注項目可能對環境產生的直接影響，二者因評價目標和評價對象的一致性必然存在內在關聯，被認為處于一個分層（tiering）系統中（圖1）。在決策時間序列上，處于決策鏈末端的項目，前期需要大致遵循從政策到計劃再到規劃這一漸進過程，這一系列決策構成一個層級（hierarchy），為“下游”決策設置背景和框架[5]。

圖1 戰略環評和項目環評的層級關系Fig.1 Hierarchical relationship between strategic EIA and project EIA

例如，歐盟對于戰略環評和項目環評通過2 個指令分別予以規定，但戰略環評指令（European Directive 2001/42/EC）明確將二者置于不同層級，并在第3 條第2 款中規定應當對計劃和規劃進行環評，為項目環評中的項目未來取得開發許可提供框架。可見，項目環評嵌套在規劃環評中，規劃環評無需達到項目環評所需要的細致程度，但是以此為前提能夠為項目環評壓縮成本和時間[11]，這構成二者聯動的基礎。

1.3 規劃環評和項目環評的重疊之處

規劃環評和項目環評的層級關系會導致評價內容的重疊，特別是當規劃和項目的時間與規模高度重合時。同時，我國項目環評起步早、實踐多、技術體系較為完善，在其基礎上發展起來的規劃環評過于依賴項目環評模式和技術方法[12]，這可能會導致更大程度的重疊。從技術層面考察，將HJ 130—2019《規劃環境影響評價技術導則 總綱》和HJ 2.1—2016《建設項目環境影響評價技術導則 總綱》進行對照，可以發現二者內容存在大量重疊之處（表2）。

表2 規劃環評和項目環評技術導則中主要重疊之處Table 2 Main overlaps between the technical guidelines for planning EIA and project EIA

當然，重疊并不必然意味著評價上的重復從而需要簡化項目環評，要在項目環評中根據具體情形對相應內容予以簡化、強化或者復核，這取決于規劃環評的內容、質量、時效性和論證深度，也取決于具體建設項目所屬行業特點、項目類型、環境影響特征和規劃環評的一致性等諸多因素[13]。對此，HJ 130—2019 規定了規劃所包含項目環評應重點關注和可以簡化的內容，并要求在評價結論中明確規劃包含的具體建設項目環評的重點內容和簡化建議，這為聯動機制的構建提供了一定技術支撐，但導則并未對“適當”簡化提供明確的判斷標準。如何在規劃環評的基礎上簡化或強化項目環評，應當以能否足以預防和應對環境風險為判斷標準，這一判斷在科學不確定性之下已經超出科學技術范疇而涉及價值判斷和政策考量，尤其簡化可能會削弱決策的科學性和正當性從而對公眾權益造成重大影響。因此，導則中所謂“適當”簡化，需要在法治框架內進行制度設計，實現依法簡化。

2 規劃環評與項目環評聯動機制的實踐探索

現行法律法規和國家層面政策文件中相關規定較為原則，各地在實踐探索中聯動條件、聯動范圍、簡化內容、審批方式等均存在較大差異，尚未形成規范統一的聯動機制。

2.1 國家層面相關規定演進

2002 年《環評法》第18 條對規劃環評和項目環評的關系作出了原則性規定，提出項目環評應當避免與規劃環評重復，已經進行規劃環評的規劃所包含具體項目的環評內容可以簡化。2009 年《規劃環境影響評價條例》第23 條對此作出進一步規定，強調將規劃環評結論作為項目環評的重要依據，應當根據規劃環評的分析論證情況簡化環評內容。此后，國家層面出臺了一系列政策文件，不斷重申和細化規劃環評與項目環評聯動的相關要求（表3）。

表3 國家層面相關政策文件Table 3 Relevant policy documents at the national level

以上政策文件的演進可大致分為3 個階段。第一階段是2009 年《規劃環境影響評價條例》出臺至2016 年《環評法》修正之前，該階段重在強調規劃環評對項目環評的指導約束作用以及規劃環評的落實。關于聯動機制的系統闡述集中體現在2015 年原環境保護部《關于加強規劃環境影響評價與建設項目環境影響評價聯動工作的意見》（環發〔2015〕178 號）（簡稱2015 年《意見》）當中。該意見對聯動的原則、前提、范圍、方式、保障等方面作出了較為全面的規定，不僅強調規劃環評的重要地位，將規劃環評審查意見作為項目環評簡化或深入論證的依據，也針對項目環評對規劃環評落實情況的反饋機制作出了規定，變單向指導為雙向互動。2016 年，《環評法》首次修正，修改后的第18 條強化了規劃環評的基礎性地位，明確以規劃環評審查意見作為項目環評內容簡化的依據，這一規定延續至今。

第二階段是2016—2019 年，這一階段在“放管服”改革背景下，生態環境部出臺了涉及環評行政審批改革的一系列文件，其中對于規劃環評與項目環評聯動機制的規定，結合環評文件降級、審批模式創新、審批時限壓縮等舉措，重在強調項目環評內容程序的簡化和效率的提升，對《環評法》僅針對內容簡化的規定有所突破。

第三階段是從2020 年至今，這一階段以深化環評審批改革，優化營商環境為主要目標。由于實踐中開展環評較多的規劃類型是產業園區（約占75%）[14]，生態環境部專門針對產業園區，結合園區企業發展需求，進一步明確入園項目環評簡化的內容和前提條件。由于相關文件規定較為原則且不統一，簡化內容和HJ 131—2021《規劃環境影響評價技術導則產業園區》的規定有一定出入，可操作性仍然不足。

2.2 地方層面相關實踐創新

隨著“放管服”改革的不斷深入和《國務院辦公廳關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》（國辦發〔2018〕33 號）的實施，各試點地區將聯動機制的構建作為環評審批改革的一項重要內容展開實踐探索。其中，如表4 所示，浙江、河南、廣東、上海和北京等地對聯動機制作出了較為具體的規定，并針對產業園區出臺了專門規定。

表4 地方關于聯動機制的代表性實踐Table 4 Representative local practices on linkage mechanism

現有地方層面的聯動實踐在“放管服”背景下，進一步放大和強調聯動機制在提升效率方面的效能，在簡政放權、優化營商環境等方面取得了積極成效。但是，現有聯動機制將正當性建立于效率這一單一價值基礎之上，以簡化和提速為核心目標，傾向于將聯動等同于簡化，忽略了對環評質量的關注，不利于環評制度風險預防功能的實現。由于如何簡化缺乏明確統一的標準，各地在實踐中對于聯動條件和聯動范圍的認定并不相同，項目環評簡化的具體內容也不一致。同時，各地有關聯動的實踐不僅止于內容的簡化，還結合環評審批改革多項舉措進一步簡化環評程序，拓展了國家層面的相關規定，部分創新性舉措由于缺乏法律依據存在合法性質疑。

3 規劃環評與項目環評聯動機制的構建方案

“放管服”不能重“放”輕“管”，為鞏固地方實踐在“放”方面的積極成效，同時對實踐中存在的上述問題予以回應，強化“管”方面的任務和要求，應當通過《環評法》相關條文的修改完善頂層設計，為建立規范統一的聯動機制提供法律支撐。

3.1 回歸環評制度預防性規制的本質

現行相關規定和實踐以“放”為核心，以效率最大化為價值取向，多傾向于大幅簡化規劃所包含項目的環評內容和程序，這雖然有助于提升審批效率，但對于用事中事后監管替代事前監管的風險預防功能過于樂觀[15]，偏離了環評制度預防性規制的本質。以規劃環評為前提直接簡化甚至豁免項目環評不僅是對項目環評獨立價值的否定，也是對于二者層級關系的一種誤解。規劃環評對于項目環評的嵌入式考慮不能替代項目環評。由于規劃環評和項目環評在評價對象、方法、程序等方面存在較大差異，即使評價內容有所重疊也未必重復，存在簡化內容或強化論證等不同可能。其中，簡化的正當性高度依賴于規劃環評本身的質量和深度，但是客觀上我國規劃環評技術體系不完善，規劃環評質量不高，很難發揮對建設項目的指導和約束作用[12]。這樣一來，過于簡化將難以預測和控制事后風險。

對此，聯動機制的構建應當首先回歸環評制度預防性規制的本質，將能否足以預防和應對環境風險為判斷標準重新審視二者的關系，項目環評不是規劃環評的簡單重復，不能一味強調簡化。建議對《環評法》第18 條第三款進行修改，明確項目環評內容應當根據規劃環評審查意見予以簡化或強化論證。同時，由于聯動必須以提高規劃環評的質量為前提，建議在《環評法》第10 條中增加規劃與生態環境分區管控方案、生態環境準入清單及相關政策、規劃的符合性分析，以提升規劃環評的質量。

3.2 明確聯動機制的適用條件和范圍

規劃環評有不同的層次，有定目標、定方向的戰略性、政策性規劃，也有作為項目立項和管理執法依據的控制性詳細規劃[9]，并非所有規劃環評都需要聯動。一般來說，具有指導意義的綜合性規劃不屬于適用聯動機制的規劃范圍，而包含重大項目布局、結構、規模等的規劃環評才有可能和項目環評發生重疊從而需要聯動。

目前，各地對聯動條件的設置和聯動范圍的界定各不相同。對于聯動機制的適用條件，上海市的規定包括產業園區已完成區域規劃環評并通過審查、有效落實區域規劃環評結論與審查意見、未被生態環境主管部門列入區域限批范圍，同時要求項目符合相關規劃環評要求及生態環境準入條件。也有地方除此之外施加了更多具體的限制和要求。例如，北京市根據《關于進一步加強產業園區規劃環境影響評價工作的意見》（環環評〔2020〕65 號）進一步要求產業園區環境基礎設施完善、運行穩定，產業園區環境管理和風險防控體系健全且近5 年內未發生重大環境事件。對于聯動范圍，一般包括區域和行業專項規劃環評中包含具體建設項目的情形，實踐中以產業集聚區、工業園區、經濟開發區、自貿區等各類產業園區為主，但是產業園區規劃環評尚不具有明確的法律地位。上海市和北京市還增設了申報和認定程序，規定由市生態環境局制定規劃環評與項目環評聯動的認定規程，對符合認定規程有關要求的區域，按自愿申請原則進行申報，由市生態環境局組織開展認定工作，并且定期發布實施規劃環評與項目環評聯動的區域名單，但增設申報和認定程序缺乏上位法的依據。

聯動條件和聯動范圍的確定實際上發揮著分類管理的功用，是對產業園區和建設項目環境影響和環境風險的一種初步評價和篩選。將風險過高的情形排除在外，可以為“放”設置邊界，避免簡化項目環評可能帶來的不良后果，為后續聯動管理提供基礎。對此，建議在《環評法》第7 條中增加產業園區規劃，明確產業園區規劃的法律地位，完善規劃環評體系；同時，在第18 條中增加關于確定聯動機制適用條件和范圍的一般性原則。特別是在簡化的情況下，應當以環境影響不大、環境風險可控為前提，具體判斷可授權生態環境主管部門結合具體情形加以認定。

3.3 確定項目環評簡化或強化的內容

《環評法》明確規定項目環評的內容應當根據規劃環評審查意見予以簡化，該規定并未涉及具體的簡化內容。一般來說，簡化內容可以包括政策規劃符合性分析、環境現狀、污染源調查、監測數據等。而各地實踐中簡化的具體內容和國家層面的政策文件以及技術導則不同，彼此之間也不一致。例如，廣東省規定環境影響預測無需另行編寫或調查，但其他地方絕大多數并未將預測性內容納入簡化范圍。又如，對于信息公開和公眾參與，浙江省要求簡化公眾參與形式，可以在項目環評編制階段將2 次公示內容合并成1 次，不再開展公眾調查。上海市要求優化公眾參與。廣東省則區分不同階段的公眾參與，在環評編制階段，免予開展網絡平臺信息公開、免予張貼征求意見公告，將環評報告書征求意見稿公開和征求意見的期限縮減為5 個工作日；而在環評審批階段全程公開環評有關信息。之所以實踐中對于事前預測性評價和程序性裝置能否進行簡化做法不一，主要是因為這種簡化可能會直接影響環評的科學性和程序的正當性，存在突破環評制度預防性功能底線的危險。

環評審批內容要求具有一定的科學性和民主性，任意或過度簡化不利于環評功能的實現[16]。應當圍繞環評預防環境風險功能的實現為簡化設置底線并為強化明確論證重點。同時，因為“環評如果沒有咨詢和參與就不能稱之為環評”[17]，公眾參與等程序也不應予以簡化。為進一步確定項目環評簡化或強化的內容，建議在《環評法》第10 條規劃環評報告書應當包括的內容中增加規劃所包含項目環評的指導意見，明確下一階段建設項目環評應簡化或重點分析的內容；在第17 條關于建設項目環評報告書應當包括的內容中增加與規劃環評的符合性分析，有助于規劃環評的落實和后續的簡化。在此基礎上，審查意見應當對項目環評簡化或強化的具體內容予以明確。此外，在聯動機制的構建中，公眾參與雖不應予以簡化，但可以區分階段予以銜接。例如，《環評法》第11 條和第21 條規定了規劃環評和項目環評的公眾參與形式，為提升公眾參與的有效性，應當在規劃環評和項目環評中采取不同的參與方式，或者在采取相同參與方式時選取不同的公眾代表。

3.4 回應環評審批改革的合法性質疑

地方層面的聯動實踐在簡化環評程序方面主要表現為對規劃所包含項目針對特定類型采取環評審批權限下放、環評文件降級、豁免辦理環評、告知承諾審批制、打捆審批、縮短環評時限等措施，這些措施已經超越了《環評法》和《中華人民共和國行政許可法》（簡稱《行政許可法》）的法釋義學范疇，存在合法性質疑。

其中，現行《環評法》第23 條僅規定了環評行政審批權限，但是并未對環評審批權限下放予以規定。第16 條在有關建設項目環評分類管理的規定中并未對環評文件降級予以規定，也未將豁免環評的情形納入。告知承諾審批制即“事前告知承諾+事中事后監管”，名義上為審批，實際上生態環境主管部門可以不通過實質性審查環評文件就直接作出審批決定，通過事后審查進行復核、撤銷直至相關責任追究，在一定程度上改變了《行政許可法》的程序設計，并與《環評法》第25 條的事前審查要求存在沖突，變事前控制為末端治理，弱化了環評審批的預防功能，也容易忽視對審批過程中利害關系人利益的維護[18]。至于打捆審批，是指針對具有同質性、關聯性的多個項目，既可以將同一類建設項目編制一個環評文件，一并報批，也可以由審批部門將同一類建設項目環評文件統一組織評估、審查，單個項目不再開展環評[19]。但是何謂“同類項目”，各地認定標準不同，《行政許可法》和《環評法》也未規定此種審批方式。對于縮短環評時限，“審批提速”的政策要求可能會與法律法規的剛性要求產生沖突[20]。《環評法》第22 條規定了環評審批法定時限，實踐中往往要求將項目審批法定時限壓縮一半，也就是要求自收到環境影響報告書之日起30 日內，收到環境影響報告表之日起15 日完成審批。如果對照《環境影響評價公眾參與辦法》的相關規定，僅計算報送環評報告前信息公開和征求意見、生態環境主管部門受理環評報告書后的信息公開、審批結果公告等公眾參與環節的時間就已經超過上述時限。

針對上述合法性質疑，可以在《環評法》修改中予以回應。例如，可以在《環評法》第23 條中增加有關環評審批權限下放的規則；在第16 條中對環評文件的降級予以原則性規定。基于行政許可條件法定，審批部門通過清單設定環評豁免或者免于實質性審查的條件缺乏法律依據，其后果可能弱化環評行政審批行政許可的法律性質[16]。因此，對于豁免辦理環評，可以借鑒美國《國家環境政策法》規定絕對豁免（categorical exclusion）的經驗[21]，由《環評法》授權相關部門制定項目環評豁免清單，或者可以適用《行政許可法》第13 條不設行政許可的規定并且啟動該法第21 條的程序來確定。對于告知承諾審批制，可以通過修改建設項目分類管理名錄，將一些原本屬于編制環境影響報告表的建設項目修改為填報環境影響登記表類的項目從而納入《環評法》第16 條實行備案制[18]。至于打捆審批和縮短環評時限的合法化，可以在《環評法》第22 條中作出相應規定。

3.5 建立自下而上的反饋和監督機制

根據“放管服”的要求，各地實踐均在放松事前監管的同時強調加強事中事后監管，主要強調規劃環評對項目環評自上而下的指導約束作用以及項目環評對規劃環評的落實和運用。例如，河南省要求各級生態環境主管部門按照“三線一單”管控要求，落實產業園區規劃環評提出的各項措施，督促指導環保基礎設施建設，嚴格建設項目環境準入。上海市要求積極落實規劃環評結論和審查意見，定期開展“三線一單”和規劃環評落實情況的跟蹤自查，要求定期對區域規劃環評落實情況進行專項檢查，對未落實“三線一單”和規劃環評要求的予以督促整改。對項目后續的監管，主要按照“雙隨機、一公開”的要求加大項目環評抽查比例和力度，并且對存在違法行為和環境管理問題的情形予以處罰和追責。上海市和北京市還要求強化信息公開和公眾監督等方式，提出構建政府、企業、公眾三方參與的綜合監管體系。

但是，規劃環評與項目環評的聯動是相互的。2015 年《意見》規定，如果規劃環評不能為項目環評提供指導和約束，規劃實施中產生重大不良影響，或是規劃環評未能有效落實的，不能隨意簡化項目環評內容甚至降低評價類別，并且規定生態環境主管部門可以向規劃審批機關提出改進措施或建議。《關于印發〈“十三五”環境影響評價改革實施方案〉》的通知（環環評〔2016〕95 號）也提出在項目環評中發現規劃實施造成重大不良環境影響時應及時反饋規劃編制機關。因此，聯動機制還應當包括反饋機制，通過項目環評對規劃環評不盡合理完善的內容予以優化調整，反饋到跟蹤評價或下一輪規劃環評中，以便及時調整和優化規劃內容[13]。

首先，應當進一步在項目環評中加強事中事后監管和追責，特別是將實行告知承諾制的建設項目作為環境監督執法的檢查重點，監督建設單位嚴格落實環保措施和承諾事項。環評制度中的追蹤考核手段可以確保環境保護目的的實現，預防環境破壞措施的執行[22]。建議在《環評法》第27 條中強化建設單位后評價義務，要求生態環境主管部門對環保措施的落實情況進行監督檢查。同時，建議對《環評法》第15 條予以細化，要求編制機關及時組織跟蹤評價，并將評價結果報告審批機關，同時通報生態環境主管部門。

其次，應當在《環評法》中納入反饋機制的內容。建議在《環評法》第15 條中吸收2015 年《意見》的相關規定，增加生態環境主管部門在項目環評審查中發現問題后向規劃審批機關提出采取改進措施或者修訂規劃的建議的規定，并且要求規劃審批機關及時組織論證后采取相應措施或對規劃進行相應修改。

此外，應當為落實反饋監督機制提供制度性保障。由承擔項目環評審批任務的生態環境主管部門來審查規劃環評，可以更好地實現規劃環評與項目環評的聯動[23]。但是，由于規劃環評屬于決策者優化決策的內在機制，生態環境主管部門往往難以介入。建議《環評法》第13 條明確由生態環境主管部門召集有關部門代表和專家組成審查小組。同時，在第14 條中增加書面告知召集審查的生態環境主管部門的要求，這也有助于解決規劃和建設項目審批之間存在的“宏微倒掛”現象[12]，便于生態環境主管部門對后續項目環評的管理。為提升規劃環評審查的透明度，《環評法》還可以吸收2015 年《意見》關于建立規劃環評及其審查意見數據庫及管理應用平臺的規定，推動規劃環評開展、審查和落實情況的公開，以及規劃環評和項目環評信息共享，加強規劃編制機關、審批機關、生態環境主管部門和公眾之間的協作和互動。

4 結語

在“放管服”改革背景下，規劃環評與項目環評聯動機制的構建應當將效率作為重要目標，但卻不能作為唯一的目標，不能為了簡化和提速突破環評制度風險預防的底線和現行法制框架，變依法聯動為任意或過度簡化。規劃環評與項目環評聯動機制的構建應當回歸環評制度源頭預防的本質，在厘清二者關系的基礎上，通過法治化路徑進行制度設計，為明確聯動條件和聯動范圍、確定簡化或強化的內容、規范環評審批程序、建立反饋和監督機制提供法律依據，以符合合法性和正當性要求。“放管服”是一個整體，唯有“放”“管”結合，避免事中事后監管與事前監管之間比例的失調，兼顧質量和效率，方能真正優化環評管理方式，協同推進生態環境高水平保護和經濟高質量發展。