國家級產業園區規劃環評成效、存在問題及對策建議

仇昕昕，許明珠，張慧玲，吳麗娜*

1.生態環境部環境工程評估中心

2.浙江省環境科技有限公司

自1984 年國家設立首批國家級經濟技術開發區以來，依托強大的政策支持和我國經濟社會高速發展的需求，歷經近40 年的快速發展，各類產業園區產業結構和空間布局不斷優化，成為推動我國工業化、城鎮化快速發展和對外開放的重要平臺。尤其是國家級產業園區，充分踐行創新驅動發展戰略，在推進先進制造業集聚、發展高新技術和戰略性新興產業方面發揮了不可替代的作用[1]。作為我國環境管理的重要基本單元，產業園區是污染的高發地[2]和污染減排的主陣地[3]，其整體環境保護水平關系到我國環境保護發展大局。自我國2001 年建設第一個國家級生態工業示范園區以來，產業園區生態化建設成為主流[4]。“雙碳”背景下，產業園區綠色、低碳、循環發展成為關鍵[5-6]。規劃環評制度作為全過程環境管理制度體系中的重要一環，從決策鏈前端早期介入，推進環境保護前置，是源頭控制污染[7]和預防風險[8]的最優選擇方案。產業園區作為防治環境污染和防范環境風險的重點區域[2,9]，開展規劃環評勢在必行。

環境影響評價是最成功的環境政策工具之一，世界各國均有環境影響評價的理念[10-11]，并在戰略（規劃）和項目層面進行整合，在實踐中予以采納[12]。美國的《國家環境政策法》（1969 年）和《國家環境政策法實施條例》（1978 年）、歐盟的指令2014/52/EU（環境影響評價指令）和指令2001/42/EC（戰略環境評價指令）以法制保障環境影響評價工作開展。我國2002 年頒布的《中華人民共和國環境影響評價法》（簡稱環評法）將環境影響評價從項目拓展到規劃，隨后開展了一系列產業園區規劃環評實踐，如蕪湖經濟技術開發區（環審〔2003〕30 號）、廣州經濟技術開發區（環審〔2004〕387 號）、昆明高新技術產業開發區（環審〔2005〕897 號）等，為后續產業園區規劃環評提供了寶貴經驗。2006 年原國家環境保護總局發布的《關于進一步做好規劃環境影響評價工作的通知》（環辦〔2006〕109 號）首次明確產業園區開發規劃應當進行環境影響評價，此后陸續發布了《關于加強產業園區規劃環境影響評價有關工作的通知》（環發〔2011〕14 號）、《關于進一步加強產業園區規劃環境影響評價工作的意見》（環環評〔2020〕65 號）等文件，進一步強化產業園區規劃環評工作。

產業園區規劃環評是各類規劃環評中數量最多的[13-14]，已成為加強產業園區污染防控和環境管理的重要抓手，產業園區規劃環評的研究也越來越受到關注。姚懿函等[15]基于四川、湖北、江西、安徽、江蘇等多地實際調研情況，提出加強產業園區規劃環評全鏈條管理的對策建議。劉磊等通過調查長三角地區產業園區規劃環評，針對性提出了推進規劃環評落地、創新環境管理模式、完善環境保護基礎設施等方面的對策建議[16]；此外，還提出明確園區規劃環評的法律地位、審查主體和責任要求[17]，做實園區規劃和規劃環評工作、細化園區規劃環評相關要求、動態調整“三線一單”成果的建議[18]，以及加強產業園區規劃環評與排污許可銜接的建議[19]。黃麗華[20]認為，產業園區規劃工作應順應“十四五”環境保護新形勢，確立新目標，不斷完善、優化管理策略、工作機制、技術體系及工作內容。

總體來看，已有學者在不同的研究視角下深入分析了產業園區規劃環評的執行成效、問題和相應對策建議，但研究的產業園區類型、研究的區域尚不全面。筆者在總結現有成果基礎上，基于對全國586 個國家級產業園區規劃環評成果的調研，全面梳理各地產業園區規劃環評開展和審查情況，深入分析規劃環評制度的執行成效、開展過程中面臨的實際問題，針對性提出進一步加強產業園區規劃環評制度效力的對策建議，有助于提升產業園區環境管理水平，對于新型冠狀病毒后疫情時代推動經濟“綠色復蘇”[21]具有重要意義。

1 國家級產業園區規劃環評執行情況

1.1 國家級產業園區基本情況

根據《中國開發區審核公告目錄（2018 年）》，我國共有國家級產業園區552 個。2018 年以后，國家級產業園區有新增和取消，截至2020 年，我國國家級產業園區共計586 個，其中經濟技術開發區（簡稱“經開區”）218 個、高新技術產業開發區（簡稱“高新區”）168 個、海關特殊監管區135 個、邊境/跨境經濟合作區19 個、其他類型產業園區46 個。

從地域來看，國家級產業園區分布與經濟發展水平關聯度較大。江蘇、浙江、山東和廣東等東部地區省份國家級產業園區數量最多，均超過30 個；北京、福建、廣東、湖北、江蘇、山東、浙江等中東部地區省（市）國家級產業園區面積較大，均超過200 km2；而西藏、青海、寧夏、貴州等西部地區省（區）國家級產業園區數量均不足10 個。

1.2 規劃環評執行情況

截至2020 年底，全國586 個國家級產業園區中，規劃環評已通過各級生態環境主管部門審查的共計360 余個，總體執行率為62%；通過國家生態環境主管部門審查的130 余個，部審率為22%。

從國家級產業園區類型來看，全國386 個經開區和高新區中，通過各級生態環境主管部門審查的共計305 個，總體執行率為79%；通過國家生態環境主管部門審查的共計102 個（部分為跟蹤評價），部審率為26%。此外，由于綜保區、出口加工區、邊境/跨境經濟合作區等其他類型國家產業園區面積小、產業類型單一、環境影響較小，各省基本均未開展規劃環評工作。

2 國家級產業園區規劃環評執行成效

通過調研典型產業園區規劃環評成果，規劃環評普遍從源頭優化了產業園區的總體布局、產業結構和發展規模，以改善環境質量為核心，提出了現有環境問題的整改要求，向上銜接“三線一單”生態環境分區管控方案，提出了細化的環境準入要求。在審批權下放的新時期，產業園區規劃環評充分發揮了“畫框子、定規則”的作用，對建設項目的約束和指導更加明確，促進了園區整體環境管理水平的提升和地方環境基礎設施的建設，助推產業園區綠色高質量發展。

2.1 健全了園區環境管理體系

隨著產業園區規劃環評工作的推進，地方不斷重視和加強對園區的環境管理。在國家一系列相關文件的指導下，印發園區規劃環評、跟蹤評價、環境準入、環境監管、環境監測與調查、環境信息平臺建設等環境管理文件，總體上形成了產業園區事前預防、事中事后監管的環境管理體系。園區遵循規劃環評和審查意見提出的環境管理建議，統籌考慮污染物排放、生態恢復與建設、環境風險防范、環境管理等事宜，健全環境風險防范體系，加強監測體系和能力建設，推進環境信訪投訴逐年下降、環保手續更加完善。經統計，通過開展規劃環評，園區建設項目環評和“三同時”執行率、入園企業排污許可證申領率均會進一步提高。

2.2 以項目準入為抓手推動了產業升級

2015 年原國家環境保護部發布了《關于加強規劃環境影響評價與建設項目環境影響評價聯動工作的意見》（環發〔2015〕178 號），要求加強規劃環境影響評價對建設項目環境影響評價工作的指導和約束，特別是對產業園區等重點領域，應以推進區域環境質量改善以及做好園區環境風險防控為目標，提出園區污染物排放總量上限要求、環境準入條件和負面清單，最終實現強化宏觀指導、簡化微觀管理的目標。

從國家到地方設立的產業園區看，產業定位以招商引資導向為主，較少顧及地方資源環境條件，各園區化工、裝備制造、汽車制造、電子信息和新材料等產業占比較高，而傳統印染、紡織、電鍍、制革等污染較大產業依然保留。規劃環評的一大成果是提出產業園區建設項目環境準入清單，結合“三線一單”生態環境分區管控要求，明確了園區下一步入園的各主導產業禁止、限制發展的產業類型和工藝類型及能耗、水耗要求和污染排放等控制要求，產業園區規劃環評對園區內建設項目指導和約束的作用越來越顯著。例如，寧夏石嘴山經濟技術開發區規劃環評取消其紡織產業定位，緩解水資源承載力不足問題；福建元洪投資區規劃環評提出盡快制定現有化工、電鍍、印染、建材等產業退出方案并落實。

2.3 優化了園區發展規模和布局

產業園區普遍存在的問題是規劃面積無序擴大，必然會對區域環境質量改善造成壓力。例如，因布局、選址、規劃范圍等原因，有些產業園區會占用基本農田、居住用地，有些產業園區開展圍填海，必將對海域水質、灘涂及海洋生態造成不良影響。規劃環評對產業園區開發邊界提出優化調整建議，控制園區發展規模。例如，元洪投資區國家批復面積為10 km2，但當地通過圍填海將園區面積拓展至61.35 km2，規劃環評提出取消對生態環境影響較大的15 km2圍填海面積。此外，部分產業園區與周邊生態環境保護目標、水源保護目標等沖突明顯，或工業、居住交錯布局問題突出。規劃環評按照“優先保障生態空間，合理安排生活空間，集約利用生產空間”的原則，對規劃用地布局進行優化調整。例如，寧夏石嘴山高新技術開發區規劃環評，將賀蘭山國家級自然保護區核心區、緩沖區、實驗區，石嘴山第一、第二、第三水源地一級保護區和二級保護區，以及星海湖湖體范圍劃定為禁止開發區；將上述敏感目標外圍一定區域劃定為限制開發區，明確了禁止開發區和限制開發區內建設用地的環境管控要求，確保區域生態安全和生態系統穩定。

2.4 進一步完善環保基礎設施

園區規劃環評中，特別關注園區環保基礎設施建設，以污水處理為例，要求管網覆蓋率和污水收集率需達到100%，對污水處理標準要求較高，基本要求須滿足GB 18918—2002《城鎮污水處理廠污染物排放標準》一級A 標準，有的綜合性污水處理廠甚至提出要達到GB 3838—2002《地表水環境質量標準》Ⅳ類水體標準。通過識別區域現狀存在的問題以及規劃環評提出的整改要求，積極推進園區污水集中處理設施、污水收集管網等建設和提標改造，設置規范的排放口及在線監測裝置，進一步提升園區污水收集處理能力。產業園區規劃環評實施后，園區環保基礎設施更加完善，固體廢物、危險廢物得到合理處置利用，園區所在地區環境質量改善取得顯著成效。

2.5 深化“放管服”改革

近年來，應深化“放管服”和“最多跑一次”改革要求，多地實行了產業園區“規劃環評+項目環評”改革，通過免、優、減等舉措，優化環評審批服務，提升環評審批效能，促進地方經濟協調有序可持續發展。通過豁免環評審批、網上在線備案、精簡環評內容、調整審批方式、全程高效管理、同步驗收備案等措施，壓縮了審批時間，節省了項目環評費用，提升了環評審批管理效能，“放管服”成效較為顯著。

3 國家級產業園區規劃環評工作存在的問題

3.1 規劃環評執行率低，審查主體混亂

截至2020 年底，全國586 個國家級產業園區中，規劃環評通過國家生態環境主管部門審查的僅130 余個，占比約22%，其中經開區和高新區部審率稍高，也僅為26%（圖1）。近30%的國家級產業園區規劃環評為省級生態環境主管部門審查，另有10%為地市生態環境主管部門審查。根據調研結果，部分省份國家級產業園區從未開展過規劃環評工作，部分省份國家級產業園區規劃環評從未按要求上報生態環境部審查。

圖1 全國經開區和高新區規劃環評部審情況Fig.1 Planning EIA reviewed by the Ministry of Ecology and Environment for national economic development zones and high-tech zones in each province

根據《規劃環境影響評價條例》第十七條，產業園區規劃環評的審查權限由負責審批產業園區規劃的同級環境保護部門組織審查，由于產業園區規劃的編制及審查至今沒有明確法律要求[15]，且實際工作中通常不進行審查，因此《關于加強產業園區規劃環境影響評價有關工作的通知》（環發〔2011〕14 號）和《關于進一步加強產業園區規劃環境影響評價工作的意見》（環評〔2020〕65 號）均提出，產業園區規劃環境影響報告書原則上由批準設立該產業園區的人民政府所屬生態環境主管部門負責召集審查。實際工作中，由于條例與通知不一致，產業園區規劃環評審查主體較為混亂。因此，《規劃環境影響評價條例》對于規劃環評審查權限的相關要求不適用于產業園區規劃環評，是國家級產業園區規劃環評推進不順、管理混亂的根本原因。另外，部審國家級園區普遍把關較嚴，規劃環評從空間布局、發展規模、項目準入、總量管控、基礎設施建設等方面均提出了嚴格限制，建設項目落地看似更加困難，也是審查率低的原因之一。

3.2 缺乏對園區規劃環評的動態有效管理

在360 余個已完成規劃環評審查的國家級產業園區中，多數產業園區僅開展了一次規劃環評（表1），跟蹤評價執行率很低。根據調研，共計144 個產業園區規劃環評審查已超過10 年。隨著產業園區的快速發展和環境管理要求的持續提升，亟須進一步規范和加強產業園區規劃環評管理。一方面，受社會經濟條件和招商引資的不確定性影響，不少園區現狀入區企業存在行業混雜且不符合規劃產業定位、產業功能分區不明確、產業之間存在潛在環境沖突等問題，部分產業園區現狀管轄范圍甚至與國家批復范圍完全無關；另一方面，產業園區原規劃環評提出的環境管理要求，已經不能滿足最新環境管理要求，尤其是當下“三線一單”生態環境分區管控制度的落實、“雙碳”目標的提出，原規劃環評報告書和審查意見已經不能指導園區持續發展。例如，長三角地區產業園區因開發時間長、強度大，但規劃環評執行不力，環境管理滯后，結構性、累積性和復合性環境問題突出，布局性、結構性環境風險凸顯[16]。天津經濟技術開發區西區跟蹤評價表明，大氣污染仍制約西區發展，環境風險依然存在[22]。

表1 國家級產業園區規劃環評審查具體情況（部分）Table 1 Planning EIA approval of national industrial parks

然而，各級生態環境主管部門監管滯后，導致產業園區規劃環評難以發揮效力。究其原因主要是規劃環評實施過程管理機制缺失、責任追究制度不健全，責任主體不落實或選擇性落實。對于園區發展過程缺乏監督與考評，規劃實施后由于未采納規劃環評意見而導致的生態環境損害沒有相應的追責機制，導致規劃環評無法有效發揮剛性約束作用。

4 發揮規劃環評效力的對策建議

4.1 加強頂層設計，明確產業園區規劃環評審查主體

國家級產業園區是地方經濟技術、產業發展的主要載體，也是污染物排放的主要區域。做好產業園區發展規模、產業定位和污染物排放管理，能夠有效控制當地環境質量發展趨勢。為從根本上解決產業園區規劃環評管理層級問題，必須加強頂層設計。一方面，產業園區作為各地重要經濟發展空間和環境管理空間，可以將國家級產業園區范圍作為重要空間單元納入國土空間規劃體系，并單獨編制產業園區發展專項規劃[15,18]，作為支撐國土空間規劃“五級三類”中的重要一類專項規劃，明確產業園區規劃環評的對象。另一方面，在環評法修訂的同時，適時考慮《規劃環境影響評價條例》的修訂[15]，在條例中明確產業園區規劃環評報告書原則上由批準設立該產業園區的人民政府所屬生態環境主管部門負責召集審查，明確產業園區規劃環評審查主體。

4.2 分類推進落實，強化規劃環評制度源頭管控作用

產業園區種類繁多、產業類型各異，環境影響和環境風險不同，必須分類推進國家級產業園區落實規劃環評制度。一是對于從未開展過規劃環評工作的國家級產業園區，規定限期完成，未取得規劃環評審查文件前，不得新引入除配套基礎設施建設項目外新增污染物排放的建設項目；對于部分省份所含國家級產業園區均未開展過規劃環評工作的，可移交中央生態環境保護督察。二是對于規劃環評編制時間較長、園區發展情況變化較大，原規劃環評要求已不能進一步指導園區發展和建設項目落地，可結合最新環境管理要求以及“三線一單”生態環境分區管控要求，將現有環境問題以及改善目標、污染物排放總量管控、環境準入清單等作為重點[23-24]，重新開展規劃環評。三是定期抽查由地方審查的國家級產業園區規劃環評文件。對于編制質量較高、審查意見規范、可切實發揮規劃環評指導作用的，在地方申請審查權下放的前提下，可考慮未來其國家級產業園區規劃環評由地方審查；對于編制質量不高、審查要求不符合相關要求的，采取必要處罰措施，并責令重新開展規劃環評工作，同時暫不考慮該省國家級產業園區規劃環評審查權限下放事宜。四是進一步梳理海關特殊監管區、邊境/跨境經濟合作區等特殊園區，視其環境影響逐一分析開展規劃環評的必要性。

4.3 利用數控平臺，創新產業園區規劃環評管理方式

在數字化改革的背景下，智慧環保體系已成為推動環境治理能力和治理體系現代化的重要支撐[25]。產業園區數字化轉型能夠助推園區綠色升級[26]，同時也能夠利用大數據、人工智能等信息技術提升生態環境智能監管能力[27]，創新產業園區規劃環評管理方式勢在必行。一是以國家級產業園區為試點，整合園區智慧環保一體化管理平臺。建立產業園區管理平臺并銜接建設項目環評、竣工環保驗收、排污許可、碳排放、固體廢物管理、環境質量和污染物在線監測、環境風險防控等現行信息管理平臺，所有入園項目統一納入智慧平臺管理，實現國家、地方、園區三級聯網，對于與規劃環評要求不符的運行數據，自動報警，及時處理。二是以智慧環保一體化管理平臺數據為基礎，實時跟進國家級產業園區規劃環評實施情況。對于智慧平臺提示園區實施總體符合規劃環評各項要求，區域環境質量呈改善趨勢的園區，可試點探索與排污許可制度相銜接[19]，園區內項目環評簡化或減免等各項措施；對于智慧平臺提示園區未能嚴格落實規劃環評各項要求或園區環境質量存在波動或者惡化的，嚴格園區內項目環評的審查和污染物排放管理等要求。

5 結語

產業園區規劃環評制度執行以來，充分發揮了空間管制、總量管控和環境準入的作用，健全了園區環境管理體系、推動了園區產業升級、優化了園區發展規模和布局、進一步完善園區環保基礎設施，在深化“放管服”改革方面也具有重要作用，但同時也因審查主體混亂以及缺乏動態有效管理等問題導致規劃環評執行率低，建議在《規劃環境影響評價條例》修訂的過程中明確產業園區規劃環評審查主體、分類推進產業園區規劃環評落實、推動園區數字化轉型，多措并舉加強園區規劃環評管理。