減污降碳協同治理納入生態環境管理體系探討

王文燕，馮翰林，郭二民*

1.生態環境部環境工程評估中心

2.山東縱橫德智環境咨詢有限公司

“生態環境分區管控-規劃環評-項目環評-排污許可-監察執法-監督問責”的生態環境管理體系正成為新形勢下環境影響評價（簡稱環評）與排污許可工作的基礎管控框架，這一管理體系是落實“推進國家治理體系和治理能力現代化”的重要舉措[1-2]。中共中央、國務院于2020 年初發布了《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，提出要強化源頭防控，堅持黨政同責、加強執法監管，依法實行排污許可管理制度。黨的十八大以來，圍繞著生態環境治理體系建設，國家推出了系列管理改革措施，為推動生態環境管理體系的實施提供了制度和實踐基礎。為了實現源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的全鏈條閉環管理，2022年4 月生態環境部印發《“十四五”環境影響評價與排污許可工作實施方案》（簡稱實施方案），提出構建涵蓋生態環境分區管控、規劃環評、項目環評、排污許可及監察執法、督察問責等相關制度的閉環管理體系的要求[2]。通過構建源頭預防和過程管理的有效聯動閉環體系，強化與執法、督察等制度的相互支撐,制度之間合力逐漸顯現。生態環境管理體系框架如圖1 所示。

圖1 生態環境管理體系構成Fig.1 Composition of ecological environment management system

1995 年、2001 年政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第二次和第三次評估報告均提出“協同效應”（co-benefits）的概念。國內外研究[3-7]表明，二氧化硫、氮氧化物、顆粒物往往與二氧化碳的排放具有同根同源性，在控制溫室氣體排放的同時能有效減少其他環境污染物排放，環境管理政策的實施將獲得雙重效益并降低全社會總減排成本。美國《綜合環境戰略（IES）》《歐洲清潔空氣計劃（CAFE）》都曾推動過此類協同行動，日本、巴西、菲律賓、韓國、阿根廷、墨西哥均開展了相關實踐[8]。

我國研究表明，2005 年以來我國所實施的應對氣候變化政策和行動，等同于累計221×103萬t 標煤的節能，減少氮氧化物排放約1.13×103萬t、二氧化硫排放約1.192×103萬t[8]。2021 年1 月，生態環境部《關于統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的指導意見》的文件發布，標志著減污降碳從“弱相關”進入到“強聯合”的階段。2022 年《減污降碳協同增效實施方案》出臺，該方案提出了我國減污降碳協同治理工作邁入新階段的要求，明確了減污降碳協同治理、推進生產方式和生活方式綠色低碳轉型，是解決污染問題和氣候問題的根本路徑，是實現高質量發展的必由之路。

所謂減污降碳協同治理，實質是生態環境治理從“先污染后治理”向“源頭預防”和“源頭治理”的轉變，以經濟高質量發展為引領，運用各種措施推進減污與減碳的轉型發展，加快形成資源節約、環境友好的產業結構、能源結構、建筑結構和交通空間格局[9]。

“十四五”期間，我國的生態文明建設將通過推動減污降碳協同增效，實現生態環境質量改善由量變到質變的關鍵時期。實施方案也明確提出，通過開展減污降碳試點工作，堅持推進減污降碳協同增效，充分發揮環評與排污許可在源頭預防和過程監管中的效力。將減污降碳協同治理納入生態環境管理體系是生態文明體系建設的必然要求，是下一步生態環境保護工作改革的重要方向[10-11]。然而，減污降碳協同治理尚處于探索期，制度和技術體系均不完備，現階段的研究主要聚焦在單一生態環境管理手段下的技術探索或實踐分析，從閉環的生態環境管理體系邏輯入手的研究還較少。因此筆者重點探討了減污降碳協同治理面臨的主要管理和技術挑戰，提出了基于生態環境管理體系各環節中減污降碳協同治理的具體建議。

1 研究方法

1.1 技術路線

生態環境管理體系框架從制度和技術層面著手構建，通過現有減污降碳試點政策要求、實踐信息等資料整理分析，對減污降碳理論的研究進展、挑戰類文件進行梳理，結合生態環境管理制度要求和文獻數據，構建研究思路與方法，對研究內容形成全面科學的內涵解析，如圖2 所示。

圖2 研究技術路線Fig.2 Technical route of this research

1.2 挑戰分析

減污降碳協同治理納入生態環境管理體系是新形勢下生態文明建設的新任務，然而從現階段減污降碳試點研究來看，主要的制度設計和方法手段還相對滯后，存在頂層設計不足、技術體系斷層等亟需統籌解決的難題，尚需開展問題識別和挑戰分析。通過資料收集與整理、實地勘察、咨詢走訪等多種形式，結合歸納分析法，從管理執行、落地應用和技術路徑中，分別梳理主要的問題挑戰。

1.3 對策分析

通過明確減污降碳協同治理的內涵，綜合分析主要存在的挑戰，強化問題導向，從明晰責任主體、評價邊界、功能定位角度對比分析不同制度環節下的減污降碳協同治理參與路徑，初步構建減污降碳協同治理納入生態環境管理體系的基本框架。結合生態環境管理體系框架的主要制度環節，分別從源頭防控的生態環境分區管控、規劃環評和建設項目環評減污降碳協同治理措施中逐項探討，同時綜合過程控制中的排污許可，以及監察執法、監察問責，逐一提出對策建議。

2 減污降碳協同治理納入生態環境管理體系的挑戰分析

面對新形勢下減污降碳協同增效的要求，亟需厘清面臨的制度和技術挑戰，推動生態環境管理體系中管理框架和技術方法的不斷完善。

2.1 協同治理制度保障亟待加強

當前與“降碳”相關的法律包括《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國節約能源法》《中華人民共和國可再生能源法》《中華人民共和國循環經濟法》《中華人民共和國森林法》和《中華人民共和國濕地保護法》等，但上述法律均基于生態環境保護和資源能源利用的角度提出，除2022 年頒布實施的《中華人民共和國濕地保護法》提出增強濕地碳匯功能外，其他法律對于溫室氣體的全過程控制并沒有涉及。法律的缺失，導致對于碳排放的監管主體、事權劃分、責任追究和考核評價等事項缺少執行的強制力。雖然2020年以來，國家陸續出臺《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《2030 年前碳達峰行動方案》等文件，但由于上位法律依據不足，地方在執行時缺少可操作性，也影響了對能源、工業等領域碳排放管理的效率和“雙碳”目標的具體落實[12]。

減污降碳協同治理的制度體系不是另起爐灶，而是在現有生態環境管理制度框架下，做到有機融合，形成協同合力[13-15]。根據黨的十九屆四中全會提出的“實行最嚴格的生態環境保護制度”要求，減污降碳需要與生態文明建設要求下的源頭防控、過程控制、責任追究等制度構成的生態環境管理制度體系相銜接。就如何實現減污降碳在制度上的銜接，達到協同治理的目的，上述制度還處于試點探索階段。在源頭防控制度上，生態環境分區管控、建設項目環評等試點工作持續開展，反饋至法律法規層面還未納入碳排放評價的要求。在過程控制制度上，污染排放和碳排放管控重點存在差異，排污許可是以產生污染物排放的生產場地相對固定的工礦企業為監管對象的一種過程管理制度，碳排放更強調通過結構減碳、工程降碳等的系統降碳方式[16]，在排污許可為核心的固定污染源監管體系中銜接減污降碳管控要求尚處于探索期。

在生態環境行政執法檢查中，還沒有建立碳排放執法監管制度體系，對于碳排放相關行政執法檢查缺少成熟的行政執法方法和手段，缺乏與公安、發改、工信等部門聯合執法等工作機制。在生態環保督察責任追究制度上，因為行政法律法規的缺失，導致黨委政府履行減碳責任和具體職責不清，難以量化問責。在實際工作中，多通過具體溫室氣體控制方案的制定和相關工作執行情況進行考核，尚不能從根本上促進地方黨委政府落實主體責任。

2.2 關鍵技術環節亟待研究和完善

在技術體系方面，存在評價范圍尚不清晰、核算方法多樣、目標指標難以銜接等問題，需要厘清并逐一破解。

2.2.1 評價范圍與邊界亟需清晰

從空間邊界來看，“三線一單”生態環境分區管控評價邊界主要依托行政區劃邊界范圍[17-18]，產能轉移、跨區電力輸送等大尺度區域變化，都具有碳排放的空間溢出效應[19]。園區面積范圍口徑多樣[20]，企業注冊地與經營地分離現象多見，產業園區“飛地經濟”模式發展迅速，導致碳核算邊界范圍不統一。建設項目中基礎設施建設跨區域共用，以及涉及產能替代、區域削減等項目，需要綜合統一評定核算邊界，否則易導致重復交叉或漏算錯算。

2.2.2 核算方法亟需理順

對碳排放量的計算，至今仍沒有形成統一的標準。國際碳排放核算體系主要由自上而下的宏觀層面核算方法，如IPCC 方法學，以及自下而上的核算方法，如排放系數法、物料衡算法、實測法等。由于區域、園區在國家統計體系中不是獨立的統計單元，實際工作中統計口徑多樣，缺乏邊界清晰、標準統一、可靠透明的數據基礎，導致碳排放核算方法不統一，碳排放底數不清。在區域、園區、具體項目層面的核算方法體系需要逐級理順、相互支撐。

碳排放計量分析監測的相關標準體系尚未建立，碳排放統計核算能力建設亟需加強，需通過深化核算方法研究，加快建立統一規范的碳排放統計核算體系。符合行業、企業自身特點的碳排放核算方法學研究還不深入，健全的碳排放計量體系仍未形成。

2.2.3 目標指標亟需有效連接

從宏觀來看，“三線一單”碳排放管控主要目標原則上銜接地區正在開展的碳達峰行動方案確定的時間表和路線圖。園區規劃環評匯總碳排放目標參考依據規劃實施情況、規劃內容及園區產業發展趨勢確定，如何與國家、地區的減污降碳目標銜接考量不足。到微觀層面的建設項目碳評，理想狀態是銜接落實有關區域和行業碳達峰行動方案、清潔能源替代、清潔運輸、煤炭消費總量控制等政策要求，如何將目標自上而下落地到具體項目層面存著不確定性，技術上明確減污降碳協同治理的綜合目標具有難度。關于溫室氣體排放管理的目標缺少了從宏觀到微觀落地的傳導機制，與國家、地方碳排放相關要求銜接還不清晰，目標設定難以上下連接。

2.2.4 管控措施亟需各有側重、協同發力

“三線一單”減污降碳試點工作中，準入清單包含了空間布局約束、污染物和碳排放控制、環境風險防控、資源利用效率4 個維度。規劃環評碳排放銜接的管控措施，側重從優化園區產業結構、能源結構、低碳交通運輸等方面，提出減污降碳協同治理等具體要求。建設項目評價重點，根據碳排放水平測算結果，分別從能源利用、原料使用、工藝優化、節能降碳技術、運輸方式等方面提出碳減排措施，提出能源消費替代要求、碳排放量削減方案。“三線一單”、規劃環評、建設項目環評中納入碳減排要求，突出宏觀中觀微觀尺度下碳排放管控的指導和落地關系，亟需簡化要求、規避交叉重復。

3 減污降碳協同治理納入生態環境管理體系的總體框架

在新形勢、新挑戰下，減污降碳協同治理是推進環境管理制度完善的重要窗口期，將有助于實現環境污染物和溫室氣體全過程同步削減，全面提升生態環境治理能力現代化水平。面對協同治理制度保障亟待加強等問題，減污降碳協同治理納入生態環境體系的邏輯框架，應保留現有制度邏輯框架，不再另起爐灶。遵循立足新發展階段，持續推進減污降碳協同增效，堅持“放管服”改革的總體思路，厘清各制度環節中的責任主體、邊界范圍、職能定位，探索互相支撐的參與路徑，梳理形成的對比邏輯框架如表1 所示。

表1 基于“六位一體”生態環境管理體系的減污降碳協同治理框架Table 1 The framework of collaborative governance on the reducing pollution and carbon emissions based on the system of "Six-in-One" ecological environment management

4 減污降碳納入生態環境管理體系的對策建議

4.1 完善減污降碳的頂層設計

逐步完善協同減污降碳的頂層設計。修訂《中華人民共和國環境保護法》，明確應對氣候變化以及碳達峰、碳中和有關工作的責任劃分，推進多部門協同開展減污降碳重點工作。圍繞生態環境管理體系建設，在源頭防控上，補充完善《中華人民共和國環境影響評價法》《規劃環境影響評價條例》有關碳排放評價的項目類型、評價內容、評價邊界和結果應用等，從法律層面推進“三線一單”、規劃環評和建設項目碳評價工作。在過程控制上，將協同減污降碳要求納入《中華人民共和國清潔生產法》《中華人民共和國循環經濟促進法》，促進生產企業將低碳設計、低碳產品和低碳供應鏈要求納入生產經營，同步減少污染物排放。在執法督察方面，一是完善地方生態環境執法檢查有關法律法規，將減污降碳要求作為地方生態環境管理部門執法檢查的重要內容；二是及時修訂中央和地方生態環境保護督察法規和配套政策，完善基于協同減污降碳的督察工作方法；三是推進協同減污降碳有關監測技術標準和方法體系的建設，在區域、城市、園區和企業4 個層面提高減污降碳的成效監測和評估能力。

4.2 優化生態環境保護空間格局

充分考慮“三線一單”減污降碳協同治理中面臨的分析方法不一致、銜接路徑不清晰等重點難點問題，建議如下：一是結合“三線一單”減污降碳協同治理試點工作，補充考慮區域的碳排放核算方法，重點對跨區域產生碳排放溢出效應的地區，探索碳排放的驅動因素和貢獻效果，明確減污降碳協同增效重點領域。二是要重點關注工業園區等作為重點管控單元的準入要求，聚焦產業結構與能源結構調整等，強化對重點行業減污降碳協同治理，探索減污降碳工作在“三線一單”與園區規劃環評的聯動方式，分區分類優化生態環境準入清單。三是探索“三線一單”生態環境分區管控在“兩高”行業產業布局和結構調整、重大項目選址中的應用，將“兩高”行業落實區域空間布局、污染物和碳排放管理、環境風險防控、資源利用效率等管控要求的情況，作為“三線一單”生態環境分區管控年度跟蹤評估的重點。

4.3 完善園區規劃環評評價路徑

在園區規劃環評中面臨的主要挑戰中，針對評估邊界存在差異、分析重點模糊、協同措施不清晰等問題，建議如下：一是明確園區規劃環評碳評邊界。部分行業揮發性有機物等污染物治理與碳排放控制的協同性相對較低，工藝過程碳排放與污染末端治理協同難度大，重點行業和園區的碳評，既要分析行業本身和園區的碳排放水平，也可以基于全生命周期分析的角度，分析因為行業發展和園區運行對能源結構和能源消費的影響，以及對相關行業碳排放的影響。二是在規劃現狀評價時，同步開展污染物排放和碳排放清單的編制，掌握重點行業和園區的碳排放水平，最大程度發揮協同效應。三是在污染物和碳排放協同減排預測分析時，可以探索環境質量—溫室氣體排放—經濟和技術的耦合分析，統籌分析不同場景下實現減污降碳協同治理目標的可行性，特別是要考慮減碳技術應用的技術和經濟可行性，提出具備可操作性的對策建議，并提出與建設項目環評銜接的具體準入要求。

4.4 明確重點行業項目環評碳評重點

在項目環評中，碳評排放總量、目標、措施落地難等亟須解決的問題，建議通過科學測算項目建設的二氧化碳排放量，給出減污降碳協同的具體方案措施，以等量或減量替代作為審批的前置條件[11]。一是在項目環評中通過增加碳評，核算建設項目建成后的碳排放量，提出減污降碳具體措施，并開展技術經濟論證。二是按照相關環境保護法律法規、標準、技術規范等要求審批試點建設項目環評文件，明確減污降碳措施、自行監測、管理臺賬要求，落實地方政府煤炭總量控制、碳排放量削減替代等要求。三是摸清重點行業的碳排放標準和績效水平，與能源管理評價開展比對分析，明確建設項目碳評的目標和意義，突出碳評的關注重點，避免交叉評價。四是探索重點行業的建設項目環評應開展與排污許可的銜接分析，厘清二者的責任、邊界和關系，簡化評價內容。

4.5 構建排污許可一體化管理

排污許可與減污降碳工作銜接可循序漸進，逐步破解碳排放的主要挑戰與應用難題。一是選取電力、石化、化工、建材、鋼鐵、有色等重點行業，率先在重點地區開展二氧化碳納入許可證實施同步管理的試點工作，逐步擴展非二氧化碳溫室氣體指標。填報許可證申請表和提交執行報告時增加、細化能源消耗、能源使用效率、碳排放及相關指標等信息。二是探索實現固定源排放數據一體化管理。建設固定源環境信息平臺，實現全國環境影響評價管理信息系統、全國排污許可證管理信息平臺、固定源溫室氣體排放數據報送系統的集成統一，動態更新和跟蹤掌握固定源污染物與溫室氣體排放、交易狀況，實現固定源污染物和溫室氣體排放數據的統一采集、相互補充、交叉校核，為固定源污染物與碳排放的監測、核查、執法提供數據支撐和管理工具[15]。三是完善《排污許可分類管理名錄》。協同考慮溫室氣體與污染物排放強度，完善排放許可管理行業范圍及管理類別。對于溫室氣體排放量大、單位產品排放強度高的行業，實施重點管理；結合行業排放特征確定各行業的溫室氣體管控因子、管控設施、分級管理要求。

4.6 提升監察執法運行效力

面對頂層設計不足、執法效力缺乏等挑戰，結合碳排放法律法規的不斷完善，建議及時完善《生態環境保護綜合行政執法事項指導目錄》，地方生態環境行政執法過程中應及時完善碳排放管理有關內容。一是在行政執法過程中，圍繞碳排放交易核心制度，行政執法加強對碳交易全過程的監督檢查，做好重點碳排放管理單位碳排放報告、排放核查、配額清繳和交易執行情況的監督管理。二是國家和省級生態環境主管部門，應逐步完善碳排放監測技術標準，提升地方碳排放合規性執法檢查的能力建設。三是基于生態環境管理體系運行要求，行政執法過程中要重點檢查企事業單位是否落實環境影響評價和排污許可管理有關要求，優化用能結構，提高用能效率，提供資源和能源循環利用水平，減污降碳相關環境基礎設施有效運行。四是做好與生態環境保護督察制度的銜接，推動涉及減污降碳相關整改措施的及時有效落實。五是探索建立全國的碳監測網絡，并與污染物監測組網運行，提升監察執法效力。

4.7 探索強化督察問責工作機制

面對督察職責不清、問責內容不明等問題，協同制度發力修訂完善中央和地方生態環境保護督察工作制度，結合碳達峰、碳中和工作要求，完善督察對象和督察內容。督察主要內容之一是地方政府有關法律法規執行情況。因為有關溫室氣體應對的法律法規體系還不健全，當前階段應以地方黨委政府碳達峰、碳中和決策部署情況，法規、規劃政策制定和實施情況，以及溫室氣體排放考核機制的建設和執行情況進行督察。一是結合“六位一體”生態環境管理體系要求，對地方政府區域環評制定、動態更新和調整情況，以及規劃環評執行情況納入督察內容。將碳排放要求落實情況納入生態環境保護督察的范圍和問責機制，結合減污降碳重點領域，加強對能源、工信、交通、城鄉建設等行政部門，以及電力、石化、鋼鐵、建材等大型國有企業的系統督察，督促地方黨委政府落實碳達峰、碳中和考核問責要求。二是用好生態環境保護督察“橫到邊、縱到底”的制度良好基礎，促進政府做好碳減排技術開發應用，強化財政、科技支持[8,15]，保護生態空間，加強生態碳匯功能，并適時開展專項督察，推動將減污降碳協同治理納入“六位一體”生態環境管理體系，并完善地方配套管理制度。