“第二輪土地承包到期后再延長三十年”的價值及配套政策思考

羅 婷 婷，陸 林

(西南大學 國家治理學院，重慶 400715)

一、引 言

“15億畝承包地確權給2億農戶”，“農村承包地頒證率已超過96%”，標志著土地承包經營權物權保護的確定，但潛藏的小農戶與現代農業銜接、無地人口可持續生計、撂荒治理、私權意識慣性等問題也日益彰顯。為助推《中共中央 國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》“第二輪土地承包到期后再延長30年整縣試點”順利開展，肯定“再延長三十年”的價值，通過揭示潛藏的問題，進一步聚焦配套政策已經提上議事日程。

自十九大以來，我國社會的主要矛盾發生了根本變化，進入了經濟社會發展的新階段，國家希望通過完善土地承包經營權[1]、建立穩定的地權關系結構，多措并舉地維護承包農戶的切身利益。因此，習近平總書記要求：堅持把依法維護農民權益作為出發點和落腳點，扎實推進第二輪土地承包到期后再延長30年工作，使農村基本經營制度始終充滿活力。“第二輪土地承包到期后再延長三十年”政策提出以來，學者們圍繞土地流轉價值[2]、農民權益保障[3]、征收制度改革[4]、承包經營權法權界定[5]、三權分置權屬特征[6]、承包經營權有償退出[7]等問題展開了深入的研究，取得了突破性進展，對“再延長三十年”形成廣泛支持的態勢；但對土地的經營周期、經營周期與承包戶、經營戶發展生計的關系等研究卻尚未涉獵，尚未回答在堅持土地村集體所有制不變的前提下，為什么要再延長三十年，其價值精髓何在，“再延長三十年”將會面臨哪些潛在的問題，如何實現“順利銜接”的配套政策等問題。“政策和策略是黨的生命”，“再延長三十年”涉及2億承包農戶的切身利益，還涉及新增農業人口的生存發展土地基礎；本文從揭示承包期再延長三十年的歷史、邏輯必然出發，系統闡釋第二輪土地承包到期后再延長三十年的價值精髓，深入剖析承包期再延長三十年潛藏的問題，提出相應的政策建議；以期推進“再延長三十年”與“構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系”有機契合，“保持農村土地承包關系穩定并長久不變”[8]，助推“鄉村振興戰略”落地見實效提供一定的參考。

二、“再延長三十年”的歷史、邏輯必然

我國頂層作出“第二輪土地承包到期后再延長三十年”的決策不是偶然的，是順應歷史潮流，遵照我國土地國策內在發展邏輯而提出的，是歷史和邏輯的必然。

(一)“再延長三十年”的歷史必然

農村家庭聯產承包責任制度是十一屆三中全會以來農村基本土地經營制度。四十余年來，我國農村已經歷了兩輪承包：

第一輪1983-1998年，承包期15年。承包初期，極大地調動了農民的積極性，解決了9億農民的溫飽問題；但也隨著城鎮化的進程，民工潮開始興起，打工收入大大超過種地收入——種地不僅要付出種子、農藥、化肥、水費、人工等成本，還要繳納15.5%的農業稅[9]，農民承包熱情逐漸降低，不愿承包、無價轉包、撂荒的現象越來越嚴重；據調查測算，全國僅撂荒的耕地面積就高達“3 600萬畝左右”[10]。這一階段由于收益原因，經歷了農民熱衷承包到部分農民不愿承包的歷程。

第二輪1998-2028年，承包期30年(第一次延長三十年)。2005年12月，十屆全國人大常委會第十九次會議通過決定，自2006年1月1日起廢止《農業稅條例》是一大關節點；免征農業稅的優惠政策提高了農民的承包積極性——不管是否耕種，都先把地承包下來——即使撂荒也是沒有成本的承包地。2007年《物權法》把土地承包經營權作為“用益物權”，賦予“土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利”，“土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉”。2008年《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》“允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營”，實現了農村土地政策又一次重大突破；這樣，農民的承包經營權就成為具有交換價值的獨立資本，流轉中的收益就成了農民財產性的收益，因此沒有一個農民愿意放棄承包經營權，且期待承包經營的土地被征用以達到承包經營權變現的目的。2013年《關于加快發展現代農業 進一步增強農村發展活力的若干意見》規定“健全農村土地承包經營權登記制度，強化對農村耕地、林地等各類土地承包經營權的物權保護”；這樣，農民的承包經營權進一步以頒證確權的形式被肯定，完成了承包地法定化、固定化、長期化、繼承化、市場化的變革。截至2020年底，“全國農墾土地確權登記發證率96.3%，確權登記信息入庫上圖率97.3%”[11]。

土地承包經營內在的矛盾也決定了承包周期相對較長，我國唐代的均田制規定了“受田人身死，世業田得由繼承人接受，口分田歸官，另行分配”[12]，一般情況，“口分田”的起止期是18歲至死亡，平均使用周期約50年，因而“口分田”的周期較長，這實際上已經考慮到土地變化可能引起的矛盾。

我國1950年頒布《中華人民共和國土地改革法》，在全國范圍內平分土地并頒發了土地證，農民第一次有了自己的土地，勞動熱情普遍高漲，農村生產力得到極大解放。1953年《關于發展農業生產合作社的決議》規定土地農戶所有不變，收益權、處置權為合作社和農戶共同所有；《1956年到1967年全國農業發展綱要》頒布，在對農業進行社會主義改造中，最艱難的是土地所有權變更，黨和政府花了大量功夫說服農民走合作化道路，但有相當部分農民，特別是中農不愿意將私有土地變更為集體所有，認為影響了私人的財產權益，因此，矛盾很大，所以社會主義改造是一場不流血的革命——革小農經濟的命。究其原因，土地確權后，實施周期不到五年又重新變更，在黨的堅強領導和廣大貧下中農的支持下，農村土地集體所有制在矛盾中建立起來；但周期短引起的諸多矛盾卻讓國人記憶猶新，也為責任承包提供了歷史的借鑒。

我國現行的責任承包第一輪規定為15年，實踐證明承包期太短；1993年第一次延長三十年，這三十年中承包制度發生了三大變化，一是物權法將其規定為“用益物權”，并肯定其繼承權；二是2008年中央一號文件又肯定和積極推進承包經營權的流轉；三是2013年開始確權登記。這一系列政策推進，讓承包經營權成為農民財產性收益的主要來源，承包經營權在農民的經濟生活中越來越重要，因而在2028年如果變更承包經營權，必然引起兩個方面的矛盾：一是土地確權登記2018年才完成，又變更承包經營主體，必然引起集體成員內部不必要的矛盾；同時，已經確權登記主體變更又得重新登記。二是承包主體已經確認承包經營權屬于自己的財產權，在流轉中可以變現，如果減少量或全部收回，原承包戶情感上不容易接受；不僅會造成新老承包戶的矛盾，還會引起原承包戶對政策的誤解，不利于農村社會穩定。頂層決策者必然堅持從實際出發，根據實踐面臨的矛盾作出“第二輪土地承包到期后再延長三十年”的決策。

我國兩輪責任承包的實踐折射了承包主體由承包熱情高漲到低落再到高漲的歷史過程，農民從自身利益角度必然希望承包經營權肯定并且周期更長，而國家則通過出臺免除農業稅、肯定用益物權、推進流轉、量化確權等法律政策，肯定承包經營權，以保證農民公平享受現代化的成果；中國共產黨全心全意為人民服務的宗旨、政策調整帶來的矛盾，決定“再延長三十年”是歷史的必然。

(二)“再延長三十年”的邏輯必然

承包作為一種土地經營方式，是遵照解放生產力，充分調動勞動者積極性的邏輯發展的；因而自身發展是一個逐步完善的過程，這是承包經營自身的發展邏輯；這個邏輯過程表現為承包經營形式演變邏輯和權能演變邏輯。

1.承包經營形式演變邏輯

責任承包遵循從“隊”到“組”再到“戶”的內在邏輯。1961年，為了解決人民公社“一大二公”引起土地經營責任主體不明而導致生產力低下的矛盾，黨中央在《農村人民公社工作條例(修正草案)》規定“生產大隊對生產隊必須認真實行包產、包工、包成本和超產獎勵的三包一獎制。可以一年一包，有條件的地方也可以兩年、三年一包”[13]，包產的依據是“固定給生產隊使用”的土地。這是承包責任制的最早萌芽，這種“包產”到“隊”堅持了“隊為基礎，三級核算”的農村土地經營體制，極大地調動了生產隊的積極性，實現了土地經營權由大集體向小集體的轉移；農民能直接在經營中受益，生產力得到一定程度的解放，但農民個體的積極性發揮也受到了一定程度的限制。

隨著農村經濟的發展，這種經營方式“吃大鍋飯”的局限性越來越明顯，特別是“十年動亂”只抓革命不促生產，提倡“絕對平均”，將這一局限演變到極限，農村經濟走向崩潰的邊緣；要恢復發展就必然要求突破包產到“隊”，包產到“組”就應運而生，只不過包產到“組”是十一屆三中全會以后一些地方的試點探索，四川廣漢金魚鎮涼水村首先“破繭”[14]，受到頂層的肯定；雖然沒有形成全國性的政策規定，但政策中也肯定了承包到戶、到組的做法。實行包產到“組”——將集體變得更小，人更少，則農民努力的收益更直接、更明顯；是符合解放生產力要求的。然而，這樣也還不能夠充分調動農民的積極性，因而也必然被進一步突破。

1979年3月，原國家農委黨組在《關于農村工作問題座談會紀要》中明確指出：“深山、偏僻地區的獨門獨戶，實行包產到戶，也應當許可。”這是“包產到戶”的最早文件，雖然只是小范圍試點，但已經突破了包產到“組”。1980年《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》明確“專業承包聯產計酬責任制，就是在生產隊統一經營的條件下，分工協作，擅長農業的勞動力，按能力大小分包耕地”，“根據方便生產、有利經營的原則，分別到組、到勞力、到戶”的聯產責任承包制度；包產到戶、到組是一種已經成型的責任制，是農村責任制內在發展的邏輯必然。因而這種制度的內在發展必然要求進一步將其完善；完善需要時間，就必然對承包周期提出要求：1984年頂層明確“土地承包期一般應在十五年以上”[15]，1993年又“在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變”[16]，2017年十九大再次決定“第二輪土地承包到期后再延長三十年”[17]；“三輪加在一起，農村土地承包關系將保持穩定長達七十五年，體現了政策的穩定性連續性”[18]。因此，再延長三十年是責任承包制內在的邏輯要求。

2.承包經營權能演變邏輯

承包經營具有我國特色的農村經營模式，其核心是權能夯實的邏輯必然，經歷了使用權和收益權-流轉權-用益物權-財產權的演變過程。

1979年開始，承包主體有權對土地行使“使用權”，而“使用”的結果是除了上交部分之外，收益歸承包者，這種權能限制性太強，農民除了承包、使用、收益，沒有任何其他權利；隨著制度的完善，承包主體必然對土地權能提出新的要求。1984年中共中央一號文件開始同意承包地可以流轉，但限制轉包給種田能手和同村的其他承包戶，不準買賣、出租，不準轉作宅基地和非農用地；這是對承包權的首次細微突破。1993年中共中央十一號文件允許農戶在承包期內轉讓土地使用權，但必須堅持集體所有，不改變用途，還要經過發包方同意；這是對承包地使用權流轉的肯定。1998年十五屆三中全會決定土地使用權合理流轉，但要求堅持自愿有償原則進行，不得以任何理由強制農戶流轉；使用權流轉提上了議事日程，賦予了承包戶更大的權利。2002年《中華人民共和國土地承包法》把允許推動農村土地承包經營權流轉的政策上升為法律，全面肯定了承包經營權流轉的合法性。2006年十七大按照依法、自愿、有償原則健全土地承包經營權流轉市場，有條件的地方可以發展多種形式的適度規模經營；明確了承包經營權流轉的原則，用市場機制予以保證，使流轉有了市場作為依托。2007年《物權法》將承包經營權規定為“用益物權”，且規定“土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地”……“享有占有、使用和收益的權利”，“有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉”；用益物權既是對承包經營權的豐富和完善，又拓展了承包主體的使用權、收益權。2008年十七屆三中全會明確建立承包經營權流轉市場，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營；這實際上是繼包產到戶以來，農村土地政策的又一重大突破。2013年中央一號文件全面推進農村土地確權登記頒證工作，“夯實土地權能最終落實在政策制度執行上”[19]；2014年中央一號文件“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”[20]；三權分置賦予了農民更多的財產權，特別是承包權和經營權分離，讓農民在土地使用和流轉中實現增值。2016年《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》“順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，將土地承包經營權分為承包權和經營權”[21]，實際上是通過將承包經營權分解為承包權和經營權，土地承包者有了合法的“老板”身份，并在流轉中實現價值，承包主體有了財產性收益——權力越大收益越高，必然不愿意放棄承包權，更加期待政府延長承包權，這是承包權能發展的內在邏輯必然。

因此，無論是我國承包經營制度的發展實踐要求，還是承包經營形式的不斷完善、承包主體權能不斷夯實的過程，都要求第二輪土地承包到期后再延長三十年。國家順應這一歷史和邏輯的必然，作出再次“延長三十年”的決策是符合客觀規律的。

三、“再延長三十年”的價值精髓

“再延長三十年”既是中央對農民的莊重承諾，又是解決三農問題的正確決策，其價值精髓集中在破解“三農”難題，維護長治久安；牢筑耕地紅線、確保糧食安全；契合“百年構想”、預留調整空間。

(一)破解“三農”難題，維護長治久安

1.莊重承諾、農民放心

“第二輪土地承包到期后再延長三十年”，表明黨中央將長期堅持和穩定農村土地承包責任制，給約2.29億承包戶[22]和農業經營業主吃了定心丸。農業是萬歲產業，鐵打的產業流水的經營，隋唐的均田制將“永業田”作為農民可繼承的產權，而“口分田”則在身亡后收回重新分配，依據是“有恒產者有恒心，無恒產者無恒心”，目的是穩定社會。農民最擔心的是第一輪承包合同到期后承包經營權發生重大的變化，特別是承包經營權已經成為用益物權，并在經營和流轉中能產生較大經濟效益的今天，更擔心因調整而導致收益減少。因此，在第二輪承包即將到期之際，農民既未考慮在承包地上花大功夫，也沒有考慮怎樣在流轉中進一步增值，寧愿撂荒也不做大的投入和長遠思考。十九大作出莊嚴承諾，農民對土地還有約35年的承包權，即使家庭承包者去世，家庭其他成員也可繼承；35年承包權是鐵定的，正是再延長三十年，將“以保護農民集體經濟組織成員權利為核心，以明晰農村集體產權歸屬、賦予農民更多財產權利為重點”[23]落到了實處；億萬承包戶將煥發出持續高漲的生產熱情。

同時，農業經營業主也受承包周期的影響：種植大戶，特別是水果、煙草、中藥材等經濟作物的大戶需要更長的流轉期限，最擔心的是地面附著物方興未艾而流轉到期，損失巨大；糧食種植大戶雖然對流轉周期長短要求不是特別嚴格，但也涉及土地綜合利用，在化肥、農藥使用上必須考慮土地使用周期，竭澤而漁的掠奪性生產必然導致土地貧瘠，殘存農藥、化肥破壞土地結構。土地流轉周期是由承包周期決定的，“再延長三十年”也讓農業經營的業主吃了“定心丸”。

2.政策穩定，農業持續發展

“構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系”，“發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體”，“實現小農戶和現代農業發展有機銜接”是十九大提出的農業發展思路，現代農業產業體系、新型農業經營主體、小農戶與現代農業有機銜接都必須生根于土地，而土地的使用必然涉及承包經營權的穩定。我國是農業大國但不是農業強國，農業現代化的道路還很漫長，特別是要在小農經濟的汪洋大海中建成現代農業更是步履維艱。

“再延長三十年”從政策上為現代農業產業體系構建提供了穩定的土地資源。現代農業產業體系是用現代工業裝備、科學技術、實施現代管理方法的新型農業。農業的基礎就是土地，用現代工業裝備農業，用科學技術改造傳統農業，運用現代管理方法實施管理，建設周期需要一定的時間，更何況現代農業產業體系的形成也不是一蹴而就的，不能想象在承包主體不斷變更的動態中能夠建立起現代農業產業體系。

“再延長三十年”從政策上為發展多種形式的適度規模經營提供了土地支持。適度規模經營必然要求土地使用相對集中，如果承包經營權行使主體不穩定，則土地使用權很難集中；所有權雖然比較集中，但又與承包經營權分置的，只有通過承包權利主體將經營權流轉，才能在一定時期內實現使用權相對集中，發展適度規模經營。“再延長三十年”從時間上保證了土地使用權相對集中有較長的周期。適度規模經營的主體也能在較長時間內，在使用權相對集中的土地上有所作為。

“再延長三十年”從政策上為培育新型農業經營主體提供了土地平臺。新型農業經營主體是農業持續發展最積極的因素，而新型農業經營主體中，承包主體的比重卻很小，由于外出打工能帶來最直接最明顯的經濟收入，因而2.29億的承包戶中，外出務工人員達2973萬人，留下的386199部隊無法成為經營主體，土地資源依靠承包者，肯定不能有效開發利用，只有通過流轉，給新型農業經營主體，才能充分發揮土地的經濟、社會、生態效益。承包主體發生變更，必然給新型農業經營者的培育帶來難題。“再延長三十年”既為承包者提供了較長的經營權流轉周期，也為新型農業經營主體提供了相對穩定的租用周期；這樣，一個充滿活力的農業發展舞臺在承包經營權再延長三十年的土地上搭建起來了。

“再延長三十年”從政策上為小農戶與現代農業有機銜接提供了土地直通車。現代農業首先是大農業，必然形成支撐國家可持續發展的一大產業體系，而小農經濟則是傳統農業的典型特征；發展農業必然要求從傳統的小農業走向現代大農業。再延長三十年則為承包權穩定、經營權放活提供了政策依據。正是三十年的周期，為經營權流轉提供了契機，而經營權流轉的結果是使用權相對集中，進而為現代農業的發展提供土地基礎。因此，“再延長三十年”為我國由小農經濟發展為大農業開辟了通道。

3.夯實基礎，農村經營制度完善

“鞏固和完善農村基本經營制度”，“完善承包地‘三權’分置制度”是深化農村土地制度改革的近期目標。新時代我國農村土地經營制度在保證集體所有制不變的基本前提下，經歷了聯產責任承包、承包經營權、三權分置的過程，目的是在承包權穩定的基礎上，通過經營權流轉促進土地相對集中，形成新的經營主體，有利于形成現代農業體系。在一家一戶的承包經營制度基礎上，建立現代化大農業必然需要較長的周期，從1984年的“不準流轉”到1998年的“合理流轉”，再到2008年的“建立流轉市場”，經歷了24年；到2014年提出“三權分置”的經營制度，又是6年；預計進一步完善還需要10年。“三權分置”既是一種產權制度，更是一種經營制度；明確了農村集體所有的土地性質永遠不變，承包經營權分置為“承包權”和“經營權”，權利的分置維護了農民的用益物權，增加了承包地在流轉中農民的收益；增值部分將經營權放活，為土地適度集中、規模化生產提供了先決條件。這種經營制度是目前農村行之有效，農民歡迎的制度；但承包經營制度不斷鞏固完善需要時間，實施效果也需要時間來證明；因此，“再延長三十年”制度安排的價值就在于此。

(二)牢筑耕地紅線，確保糧食安全

“再延長三十年”對于牢筑耕地紅線、確保糧食安全具有重要的意義。糧食安全的基礎是耕地的質和量，近年來，頂層反復強調“嚴格保護耕地”，18億畝紅線不能突破，“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。雖然國家通過用途管制、確定“永久基本農田”、土地整治、占補平衡等強有力的措施，耕地保護效果顯著，但由于利益驅動，特別是土地財政杠桿，耕地保護落實起來舉步維艱。“未來到2030年，我國城鎮化率達到70%”[24]，“至少需要266.67萬hm2土地”[25]，很顯然，守住耕地紅線任重道遠。“再延長三十年”政策和法律賦予農民土地“承包權”，農民則有了維護自己權利的“尚方寶劍”；因此，在征地活動中，可以作為集體組織的成員，運用“承包權”的相關政策法規與征地主體博弈——如果承包主體提出的理由充足、政策法律依據充分，征地主體還不能強制征地，國家因公共事業必須“征收”的除外。這種維護的動因是法律賦予農民的“承包權”，而最終是“承包權”衍生的財產性收益——承包主體不再是征地的局外人，只是最大限度地爭取征地補償。“再延長三十年”實際上是承包主體維權的三十年，承包主體依法維權必然限制以“公共事業需要必須”為借口的征地，這樣，基本農田乃至一般耕地就得到了強有力的法權保護，耕地紅線守住了，中國人的飯碗才能牢牢端在自己手中。

(三)契合“百年”構想，預留調整空間

“再延長三十年”政策既立足于解決當前“三農”發展面臨的實際問題，又與我國第二個百年奮斗目標的實現時間高度契合——“第二輪土地承包到期后再延長三十年”將在2053年前后陸續到期，第二個百年奮斗目標的第二階段是“21世紀中葉把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國”。在實現第二個百年奮斗目標的趕考之路上，“再延長三十年”政策為鞏固、完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，保持土地承包關系穩定，滿足承包農戶對美好生活的向往注入了強心針。同時，在第二個百年奮斗目標實現的時候，我國的經濟結構、城鄉格局、人地關系、農業發展狀況等都會發生重大變化，也將面臨新的挑戰，“再延長三十年”也為屆時進一步調整政策預留了空間。

四、承包期再延長三十年的潛在問題

“再延長三十年”意義重大無可非議；但事物都是一分為二的，也潛藏著小農戶與現代農業銜接、無地人口可持續生計、撂荒治理、私權意識慣性等問題。

(一)小農戶與現代農業銜接

《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》“既要把準發展適度規模經營是農業現代化必由之路的前進方向，發揮其在現代農業建設中的引領作用，也要認清小農戶家庭經營很長一段時間內是我國農業基本經營形態的國情農情”。這種農業發展體系必然面臨“再延長三十年”承包經營權完善問題。責任承包與現代農業銜接——“結構性矛盾”亟待克服。

雖然黨中央和國務院出臺系列政策推進土地承包經營權流轉，發展適度規模經營，走農業現代化的道路，“農村流轉土地面積已超過35%，流轉出土地的農戶已占30.8%，促進了土地規模經營的發展”；但“經營50畝以上的新型主體只有350萬個，經營總面積為3.5億畝，平均每個新主體經營100畝”，“與新大陸國家那些動輒兩三萬畝耕地的家庭農場仍難以競爭”[26]。現代農業的發展必然要求土地經營權適度集中，雖然經營權流轉已經在一定程度上解決了這一問題，但承包制或多或少抑制了經營權的相對集中——承包主體多、流轉樣式多、流轉爭議多、流轉程序雜、流轉合同簽署慢等問題需要進一步克服。

同時，小農戶與現代農業銜接存在承包經營權的制度瓶頸。責任承包把大塊農田細分到一家一戶，平均每戶承包約7.5畝。國家積極“啟動家庭農場培育計劃”“實施小農戶能力提升工程”“加強小農戶科技裝備應用”“改善小農戶生產基礎設施”等與現代農業銜接的措施，但很難與“7.5畝”承包地掛鉤；“引導小農戶開展合作與聯合”“創新合作社組織小農戶機制”“發揮龍頭企業對小農戶帶動作用”“支持小農戶發展特色優質農產品”“帶動小農戶發展新產業新業態”“鼓勵小農戶創業就業”等措施雖然與現代農業銜接有價值，但不是現代農業本身。因此，思考小農戶與現代農業銜接必須考慮“再延長三十年”的承包經營權流轉配套政策，形成基本能夠承載農業現代化的土地規模。

(二)無地戶可持續生計問題

“再延長三十年”使絕大多數農戶有地可種，即使外出打工失業也可回家種田，優秀者還可回鄉創業。有承包土地的農戶，在今后40年中，可持續生計基本得到解決——種地和流轉均可帶來穩定的收益，盡管種地收益較低，但畢竟能保證基本生活。無地戶——整戶沒有承包地，如2016年1月1日前超計劃出生的二胎分家自立門戶后，承包經營的土地就無份，必然成為無地戶(“黑戶”無承包地繼承權)或少地戶(可少量繼承父輩的承包地)。二孩、三孩政策實施之前，全國超生人口是一支龐大的隊伍，其中大部分是農村人口，在今后三十年中都將自立門戶，而無承包地。三峽庫區曾因“超生二胎”未分得承包地，哥哥總說他“打巴壁”，最后跳堰自殺[27]；這種現象在全國時有發生。在土地流轉增值明顯，國家扶持政策較強，給承包主體帶來較大效益的時候，這支隊伍的不滿情緒將越來越嚴重。雖然他們是“具有本集體經濟組織成員資格的人”，在“征地補償安置方案確定時”應享受的份額如果被剝奪，通過訴訟“請求支付相應份額的”，人民法院應予以支持；但畢竟沒有承包地，而這一周期從第二輪承包開始算，整整六十年，生存、利益的原因使這支隊伍成為再延長三十年的消極因素。

(三)撂荒治理

農村開始實施責任承包，確實調動了億萬農民從事農業生產的積極性，很快解決了九億農民的溫飽問題。1984年《中國中央關于經濟體制改革的決定》拉開了改革開放的帷幕，城鎮化進程迅速加快；城市開發需要大量的勞動力、責任承包后出現大量的富余勞動力成為必然，勞動力供需接軌在全國掀起了巨大的民工潮；打工收入高于種地的收益，吸引了大量農村壯勞動力進城務工；“人不出門身不貴，火不燒山地不肥”的民諺也激勵了大量的青壯年“脫農皮”，鯉魚躍“農”門成了時髦。這樣的結果就是承包地主要由留下的老弱婦孺耕種，更有甚者直接撂荒土地。承包權作為用益物權，本來屬于私權范圍，承包主體有權依法行使耕種、流轉等處分權，因而承包主體認為：無論耕種還是流轉、撂荒都是自己的事。政府頒證確權進一步明確了承包期的權益，“再延長三十年”從時間上作了限定。承包主體經營土地的目的就是獲得收益，但“農戶種一畝地一季300元的收入，打工3天就有了”[28]，務工收益遠遠超過種地收益，他們就會選擇外出務工而撂荒土地。“再延長三十年”給承包主體吃了顆“定心丸”，農副產品價格低、耕種“不劃算”，但流轉或征收可帶來較好的收益，如果流轉不動、或未被征收，則寧肯撂荒，也不愿意耕種，更不愿意退包。

(四)私權意識慣性

承包經營權本身是一種特殊的私權，承包主體享有使用、出讓、租賃、收益等權益，《物權法》也賦予了承包主體私人權利，農民通過第一輪承包，習慣將其稱為“我的承包地”；“第二輪承包”期中則有相當多的承包主體將承包地稱為“我的地”；“再延長三十年”將在不知不覺中強化“我的地”的意識，這是思維慣性的作用。這種意識一旦形成，再要調整必然引起不小的波動；若有更重大的產權制度改革則震動更大。以史為鑒蘇聯十月革命勝利后頒布的《土地法令》“永遠廢除私有權”，但“土地平均使用，按勞動定額和消費定額把土地分配給勞動者”，這種制度實施了十年，農民形成了土地使用權的私權意識，1929年開始推行集體化運動卻遭到農民的極大反抗。“有數百萬農民被處死或驅趕出家園、其財產則被沒收”，而我國1950年土地改革明確土地為“農民所有”，并在1952年頒發了土地證，但1953年就開始了農業合作化運動，1955年完成了對農業的社會主義改造，公有制建立起來，雖然這一時期有矛盾，但并不像蘇聯那樣尖銳。究其原因，受時間影響而形成的思維慣性是其認識根源。當然，我國承包經營制度首先是以集體所有制為前提的，也不可能采取蘇聯那樣的措施——對農民土地承包權進行強制征收——不會重蹈蘇聯的覆轍；但思維慣性引起農民“我的土地”意識的負面影響不可低估。

五、研究結論與政策建議

(一)研究結論

“第二輪土地承包到期后再延長三十年”責任承包政策，讓承包戶吃上了“定心丸”，維護農村土地政策的穩定，有效解決三農問題價值顯著；但面臨小農戶與現代農業銜接、無地人口可持續生計、撂荒治理、私權意識慣性等問題是客觀的、不可回避的，因而在“再延長三十年”政策實施中，必須研究緩解或徹底解決問題的相關配套政策，才能依法維護農民權益，推進“土地承包再延長三十年”，使農村基本經營制度始終充滿活力。

(二)政策建議

促進小農戶與現代農業銜接政策建議：農業農村部在《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》(2014)、《國務院辦公廳關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》(2014)指導下，以《農村土地經營權流轉交易市場運行規范(試行)》(2016)為基礎，出臺促進土地經營適度集中的政策：通過流轉，加速經營權向現代大農業集中，形成與新大陸國家競爭實力對等的家庭農場或農業經營企業。出臺“向種糧大戶、家庭農場、農民合作社和農業社會化服務組織等新型經營主體”，特別是向規模以上的農業經營主體傾斜的補貼政策；通過市場和補貼兩大杠桿，促進一家一戶的傳統農業迅速向大農業發展；形成“再延長三十年”承包期，既維護承包權，放活經營權，又建立起現代大農業的政策系統；以降低承包權對大農業發展速度的制約。同時，隨著城鎮化、工業化發展，生產要素(包括資源、勞動力)互流等，農戶可以通過務工、經商等多種方式生存和發展，承包土地不再是農戶家庭收入的唯一渠道，因此農戶與承包地的關系需要進行調整，可構思“承包經營權有償退出”或“承包經營權有償有期限退出”的配套政策，以助推現代農業形成適度規模。

解決無地人口可持續生計政策建議：農業農村部針對這一矛盾出臺相應的政策，具體可考慮“大穩定、小調整”策略——在保持三十年不變的總前提下，實行小范圍內調整的政策——堅持承包主體健在或過世后，有繼承人者“再延長三十年”，無地或少地的農戶則可考慮用集體組織內部控制的機動地、占補平衡的復墾地、土地整治新增地、自愿退回的承包地、依法收回的承包地等給予調整，調整的標準不得超過集體組織內部已經承包者人均三十年不變的面積，超過可能引起新矛盾。這樣既給無地或少地的農村人口提供維持可持續生計的承包地，降低了“再延長三十年”的消極影響，又盤活了農村集體土地存量。

撂荒治理政策建議：農業農村部出臺五個方面的規定：一是撂荒一年以上的取消“地力保護補貼”。將“補貼依據可以是二輪承包耕地面積、計稅耕地面積、確權耕地面積或糧食種植面積等”明確規定為糧食播種面積，“長年拋荒地”明確為拋荒一年以上(含一年)，“不再給予補貼”[29]。二是承包地撂荒1季至1年，則由縣級農業和國土部門聯合發文通報，并責成鎮、村社限期整改——耕種。三是承包地撂荒1-2年，則由縣級農業和國土部門聯合認定，要求承包主體“按退耕還林還草標準繳納土地撂荒閑置”[30]補償費。四是承包地撂荒3年以上——通過通報、補償兩道程序仍然繼續撂荒者，縣級農業和國土部門則成發包方向承包方提出勸其退回承包地的建議。五是因舉家進城仍然簽訂承包合同者，土地又長期處于撂荒狀態，則由縣級農業和國土部門責成發包方善意收回。

預防私權意識慣性政策建議：農業農村部首先制定強化“集體土地意識”的宣傳提綱，每年開展一次以上集體土地權能夯實宣傳教育活動，強化承包主體的集體所有權意識，讓“只有承包權”的意識深入承包主體內心；讓經營主體明白“所有權”是村集體的，承包權是承包者的，經營主體只享有“經營權”，這樣，“三權分置”的意識才能深入各方面，不至于強化“我的土地”這種私權意識。其次，農業農村部加強對農村集體土地產權的監督，通過檢查、巡視、稽查等手段，監督集體土地所有權維護情況，并通過責成發包方通報、收回撂荒地，勸其退回、善意收回承包地等手段，彰顯承包土地的集體所有權。再次，到“再延長三十年”的中期(2040年左右)，頂層若決定繼續實行承包制，則從政策上思考調整可能引起的矛盾及其應對方案，頂層若決定采取重大的產權制度改革，則在調查研究的基礎上緩解政策變動的沖擊波，實現承包制向新的產權制度平穩過渡。