小餐飲食品安全監管問題與對策研究

◎ 李 朋

（棗莊市市場監管綜合服務中心，山東 棗莊 277000）

近年來，隨著社會經濟的快速發展和人們生活水平的不斷提高，我國餐飲業持續保持高速增長的態勢，政府對餐飲領域食品安全的重視程度也不斷提高。2013 年，國家組建了食品藥品監督管理總局，實現了食品生產、消費、流通環節的監管一體化。2015 年出臺《中華人民共和國食品安全法》，采取“高標準、嚴要求”的法制建設，來保障人們“舌尖上的安全”[1]。2018 年，國家整合工商、質檢、食品、藥品、物價、商標以及專利等領域執法職責成立市場監管總局，單設食品安全總監一職[2]。這種政策調整的方向既是借鑒了國外先進經驗和我國國情實際形成的偉大創新，也是食品安全監管新形勢的需要。

1 概念界定

1.1 小餐飲

目前，全國性層面沒有對“小餐飲”給出明確的概念界定，各省、直轄市、自治區根據自身實際情況，對“小餐飲”主體的定義描述有所區別，但大體意思相近[3]。例如，《吉林省食品小作坊小餐飲店小食雜店和食品攤販管理條例》中提到，小餐飲店是指有固定經營場所、經營面積小、經營規模小、從業人員少以及經營條件簡單，從事餐飲服務的個體經營者；《山東省食品小作坊小餐飲和食品攤點管理條例》提到，小餐飲是指經營場所面積不足50 m2，有固定門店，從業人員少，從事餐飲服務的小餐館、小吃店、小飲品店等經營者。

1.2 餐飲食品安全監管

餐飲食品安全監管的包含內容較多，《中華人民共和國食品安全法》有以下規定。①關于食品經營許可方面的登記管理。在發放《食品經營許可證》之前，需要審批人員根據申請人提供的內容進行現場審核，對于沒有獲得營業許可而進行經營的餐飲單位要依法進行取締。②做好餐飲安全制度方面的管理工作。要嚴格根據《中華人民共和國食品安全法》規定的內容對餐飲服務單位進行監督管理，并要求餐飲單位依法制定對應的食品安全機制，提高食品安全保障水平。嚴格落實各項餐飲制度，對于不法行為活動進行嚴厲查處。③做好許可登記方面的管理工作[4]。不定期對餐飲服務單位對應的許可證件進行管理，確保其符合最初的登記要求。④對于禁止行為要進行嚴格管理。對于餐飲服務單位生產、加工、制造的食品原料進行嚴格檢查，對于使用違規原料的單位要進行嚴厲懲處。⑤做好應急食品安全事件尤其是中毒事件的應對工作。嚴格檢查食物中毒單位，做好原因的探究，并根據原因確定責任，對違法人員進行嚴厲懲處。

2 小餐飲單位食品安全監管問題

2.1 實行登記或備案管理制度

由于“三小一攤”沒有前置審批的制約，也沒有經營條件的高門檻，大多地區實行登記或備案制度，不需要實地審查，經營戶們只要符合相關要求，通過辦證窗口簡單操作當場就能輕松拿下登記證。這樣的操作順序，加快了辦事速度，提高了服務水平，但是也帶來了諸多問題。①發證后不能常態化開展經營活動，監管人員多次上門卻次次“吃閉門羹”。②餐飲行業更新換代速度較快，一個小餐飲店，往往是在取得登記證后不久就已經轉讓易主。③“三小一攤”本身經營場所小，位置信息模糊，甚至沒有門牌號，不利于監管和抽樣。另外，許多地方對小餐飲的面積做出了明確規定，但是勘驗人員在現場也只能通過目測計算經營面積，導致許多業戶在辦理登記或備案時，虛報經營面積，鉆漏洞的情況時有發生[5]。

2.2 行政處罰額度過低

與新《中華人民共和國食品安全法》的罰款額度動輒5 萬以上的罰款額度相比，大多地區小餐飲地方性條例規定的罰款額度，對小餐飲單位來說微不足道，無法形成威懾力。而且，同樣的違規行為，對小餐飲主體的罰款額度，一般遠遠低于經營性餐飲單位，這就會導致一定體量的經營戶主動退步成小餐飲，降低了餐飲行業整體水平。

2.3 監管機構建設不科學

當前，各地市場監管系統都在花費大量的人力、物力、財力確保食品、藥品、特種設備三大安全工作有效開展，在政策上也給予一定程度傾斜。但是不可否認，由于小餐飲量大、面廣、較分散，監管難度大，進一步加強小餐飲食品安全監管力度必不可少。小餐飲監管工作不能僅停留在檢查有無證照、采購原材料是否過期、經營衛生條件等淺層面上，必須深入到經營者素質、功能區合理分布、原材料購進把關以及食品加工過程如何避免交叉污染等深層面上。

2.4 監管隊伍建設不完善

小餐飲監管工作所涉及的法律法規及相關工作操作規范眾多，如小餐飲的監督抽樣檢驗和風險性抽樣檢驗就是一個具有高專業要求的工作，涉及如何有目的性選擇樣品，如何操作才能不污染樣品，如何使用檢測設備等。雖然現有培訓渠道和培訓方式比較多，培訓內容也比較豐富，但是基層監管人員沒有精力和時間來吸收和掌握新的業務知識，導致現在餐飲監管隊伍里存在很多“半路出家”的工作人員[6]。小餐飲監管工作的技術性、專業性要求，與現有工作人員技術能力和專業知識不足的現實矛盾，導致了目前小餐飲監管領域的許多技術性工作任務，不得不依靠體制內或者社會第三方檢驗檢測機構開展。

3 小餐飲單位食品安全監管問題對策

3.1 落實餐飲食品安全監管問責制

食品質量安全關系重大，建立食品安全監管行政問責制能為從農田到餐桌的安全食物鏈提供保障。但行政問責制在食品安全領域的運用時間較短，制度尚不完善。因此，應在完善食品安全政府監管體系與信息公開制度的基礎上，強化異體問責，規范問責程序和問責后的官員復出程序，以更好地發揮行政問責制在食品安全監管領域的促進作用。

3.2 打破小餐飲行業的從業人員“零門檻”

餐飲行業剛起步時，從業人員一般是健康即可的“零門檻”。隨著餐飲行業的蓬勃發展和食品安全監管水平的提高，各地逐漸意識到“從業人員”專業素質對餐飲行業發揮著舉足輕重的作用。近幾年，各地按照自身的實際情況，加強了對餐飲單位從業人員的把關力度。例如，寧波市要求事業單位食堂、大型餐飲單位的食品安全管理員在線培訓并考試合格后方可上崗。但是，對于小餐飲從業人員，大多地區仍舊延續健康即可從業的“零門檻”做法。

3.3 開展小餐飲行業從業人員全方位培訓

在小餐飲服務環節，食品安全很大程度上取決于操作人員的安全意識、操作規范程度以及相關食品安全知識的掌握情況。通過宣傳培訓能夠增強小餐飲企業的安全管理意識和經營理念，并推動小餐飲企業人員操作工藝的有效提升，同時能夠提高監管對象對國家制度法規的理解，以樹立行政部門形象[7]。因此，相關部門要加強對小餐飲單位各層面從業人員的培訓，建立多層次、多渠道的宣傳培訓格局。小餐飲服務從業人員文化程度普遍偏低，需要創新培訓方式，編制通俗易懂、圖文并茂的培訓教材、知識手冊、畫報等，可以將培訓內容制作成視頻材料，結合現場實物進行講解，做到簡單易學，操作性強。在宣傳推廣過程中，講師團是一種行之有效的方法，監管部門可以充分利用這種方式進行食品安全方面的宣傳，以提高安全知識的普及，增強小餐飲管理人員的安全 意識。

3.4 加強監管隊伍專業能力建設

隨著大市場體制改革逐步深入，受各種因素影響，一部分原承擔餐飲監管工作的專業人員并沒有繼續負責餐飲服務食品安全監管職責，導致原本人手不足，缺少專業人員的監管隊伍“雪上加霜”。因此，需要通過招錄餐飲相關專業畢業的公務員，增加編制，培養新進入監管人員，來壯大餐飲食品安全監管力量。同時，要在法律法規知識和餐飲服務食品安全操作規范專業知識方面加大培訓力度。①開展業務能力培訓，與相關部門配合，制定餐飲服務食品安全監管干部培訓教材，大力開展餐飲服務食品安全監管隊伍培訓，提高監管隊伍的綜合素質，提高餐飲服務食品安全監管水平，并把培訓工作提升到制度化、常規化。②推行“師徒結對”模式，讓理論知識扎實、實操經驗豐富、職業素質過硬的老同事和餐飲監管新人結對成師徒，通過傳幫帶的方式提高餐飲監管新人的業務能力。

4 結語

食品安全作為國計民生之根本，關系著人們的身體健康，是社會公眾最關注、最有切身關系的社會民生問題。餐飲服務處在食品食物鏈的最終環節，是食品安全問題的匯總點和爆發點，同時也是食品安全監管的重心，做好食品安全管理監督工作，才能保證食品質量安全，保障人們身體健康。