貴陽市食品生產加工小作坊監(jiān)管問題研究

◎ 顏巧姝

（貴陽市藥品不良反應監(jiān)測中心，貴州 貴陽 550001）

食品安全監(jiān)管致力于確保食品衛(wèi)生和食品安全，減少疾病危害，并防止食品加工、儲存和營銷過程中的食物中毒。從全球角度來看，現在的食品安全不僅是公共衛(wèi)生問題還是重大的社會問題，食品安全事件嚴重危害到人們的飲食健康，越來越受到各國政府的重視，已成為一個重大的全球戰(zhàn)略問題[1]。由此可見，中國的食品安全質量監(jiān)管需要客觀、全面地從各個角度去進行分析和研究，摸索與建立屬于自己的監(jiān)管模式和體制。《中華人民共和國食品安全法》的正式實施突出了我國關注民生和以人為本的立法理念，國務院還制定了國家食品安全監(jiān)管體系“十二五”規(guī)劃等相關法規(guī)和制度。目前，在我國食品質量安全保護領域做好食品生產加工監(jiān)督管理工作是一項艱巨的任務[2]。食品生產加工小作坊的監(jiān)管難度主要表現為數量大，基礎條件差，監(jiān)管力弱。2007年，質量監(jiān)督部門率先與農業(yè)、衛(wèi)生、工商、食品藥品監(jiān)督等食品質量安全部門聯合開展產品質量和食品安全專項整治，完成了對國家食品生產加工業(yè)的全面檢查。中國的食品質量安全狀況白皮書統計，中國44.8萬家食品生產加工企業(yè)中，規(guī)模以上的僅有2.6萬家；規(guī)模以下、10人以上企業(yè)有6.9萬家，其余的30多萬家都屬于食品生產加工小作坊。

數據資料顯示，2018年我國食品生產加工小作坊約有35萬家，貴陽市的小作坊保守估計也有近3 000家。這些大量存在的食品生產加工小作坊是很多問題食品的發(fā)源地，己成為食品質量安全鏈條上最脆弱的環(huán)節(jié)和需要重點加強監(jiān)督管控的關鍵部分。食品安全監(jiān)管的重點就是食品生產加工小作坊質量安全監(jiān)管，完善食品生產加工小作坊監(jiān)管機制，有效開展食品安全監(jiān)管工作，從而保障人們的食品質量安全，減少社會矛盾，更好地維護社會穩(wěn)定。

1 貴陽市食品生產加工小作坊現狀

1.1 小作坊數量多、情況復雜

貴陽市生產加工小作坊歷史悠久、具有濃郁的地方特色，主要以生產當地特色食品為主，大多分布在農村和城鄉(xiāng)接合部，主要生產酸粉、菜籽油、自釀米酒、脆哨、雞蛋面、釀酒、豆制品及面粉加工和小零食等產品。生產設施和設備簡陋，呈現多、小、散、亂和差的現象。多數以家庭為單位，從業(yè)人員少，且大部分小作坊生產環(huán)境衛(wèi)生狀況堪憂、生產加工區(qū)域不符合食品生產場地的相關規(guī)定和要求，周圍環(huán)境混亂。

由于區(qū)域特點和經濟水平的限制，食品生產加工小作坊具備的主要特征有以下4點。①數量多，分布廣。食品生產加工小作坊數量眾多，生產地點比較隱蔽分散，不易發(fā)現，分布區(qū)域廣泛。②生產經營規(guī)模小、基礎條件差。大部分小作坊的生產加工沒有規(guī)范的管理流程和制度、缺乏產品生產標準，設備簡陋、環(huán)境衛(wèi)生差，導致大部分產品屬于三無產品。③小作坊人員安全責任意識淡薄。小作坊工作人員多為外來務工人員，他們文化水平相對不高、食品安全意識淡薄，沒有主動保證所生產食品質量安全的意識和責任，缺乏正規(guī)的安全生產培訓。④產品質量差。

1.2 小作坊產品質量堪憂

很多食品加工小作坊由于缺乏正規(guī)的監(jiān)督培訓，導致生產加工的食品產品缺乏規(guī)范的加工流程、沒有明確的成分標識和嚴格的消毒儲存辦法，而消費者無法正確判斷該產品的優(yōu)劣好壞，僅憑外觀和經驗判斷購買，存在很大的食品安全隱患，很多消費者投訴是因為購買后發(fā)現該產品包裝破損導致食物污染、保存不當后易發(fā)霉變質、產品過期等因素。

開陽縣查處的一起發(fā)霉黃豆制作食品案件，涉案黃豆達到2 058 kg，事主被處以5萬元的罰款；清鎮(zhèn)市南江鄉(xiāng)雙塘村發(fā)現一家食品生產加工小作坊，在廢棄的生豬養(yǎng)殖場存放加工腌制泡菜，且并未取得營業(yè)執(zhí)照和食品生產加工許可證，同時還涉及非法添加大量的食品添加劑，查處的食品數量約3.5萬kg，貨值總金額31.3萬元，最終被處以有期徒刑2年，罰款3 000元，這些觸目驚心的案例不僅警醒著消費者，也反映出小作坊監(jiān)管的不足和問題。

1.3 小作坊獲證率低

2019年貴陽市獲得營業(yè)執(zhí)照及備案證的食品生產加工小作坊共計898家，僅占總數的27%。經過不定期的生產加工企業(yè)檢查發(fā)現，對有證食品生產企業(yè)進行監(jiān)督抽檢，其產品的抽檢合格率平均為95%左右，但食品加工小作坊的產品抽檢合格率均低于90%，遠遠低于有證食品生產企業(yè)，獲證率低表明大多數食品加工小作坊沒有嚴格的生產流程和規(guī)范，這將嚴重影響生產單位的產品質量，容易導致食品安全事故。

2 小作坊監(jiān)管存在的問題

2.1 監(jiān)管法規(guī)不完善

《中華人民共和國食品安全法》第三十六條規(guī)定，食品生產加工小作坊和食品攤販等從事食品生產經營活動，應當符合本法規(guī)定的與其生產經營規(guī)模、條件相適應的食品安全要求，保證所生產經營的食品衛(wèi)生、無毒、無害，食品藥品監(jiān)督管理部門應當對其加強監(jiān)督管理；食品生產加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。該法對食品生產加工小作坊和食品攤販采取的是權威性立法，具體的管理規(guī)定由地方人大進行制定。在多年來食品安全監(jiān)管的變化中，食品生產加工小作坊的監(jiān)管尚未納入制度化和法制化的強制管理范疇，在監(jiān)督管理過程中，時常會出現執(zhí)法人員發(fā)現小作坊違法違規(guī)行為，但是由于監(jiān)管法律的缺乏，查處依據不足，無法對其進行嚴肅查處。因此，需及時填補與監(jiān)管執(zhí)法工作相適應的法律條文的空缺。

2.2 監(jiān)管主體力量薄弱

根據部門統計，貴陽市2018年共有食品生產加工單位3 400多家，其中規(guī)模以上企業(yè)有481家，食品生產加工小作坊有2 900多家，食品生產加工小作坊占85%以上，有營業(yè)執(zhí)照及備案證的共計898家，占總數的30%。貴陽市食品生產加工小作坊主要分布在城郊結合部及偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，多數為家庭式作坊，這些小作坊設備簡陋、成本低、衛(wèi)生條件差，沒有規(guī)范的生產技術要求和流程，使得其根本無法保證生產的食品安全性，給購買者的食品安全帶來了極大的隱患。貴陽市食品生產加工小作坊最突出的問題是人員嚴重不足、監(jiān)管隊伍素質偏低、監(jiān)管保障不到位等方面，從而導致監(jiān)管工作開展困難，監(jiān)管效果不理想。食品安全監(jiān)管由于政府經費的限制和規(guī)定，基層監(jiān)管部門缺少執(zhí)法車輛、執(zhí)法裝備，基層食品檢驗檢測能力不足等監(jiān)管保障不到位，也長期制約著一線食品安全監(jiān)管水平的提升，無法對一些潛在的食品安全隱患做出準確的檢測。

2.3 監(jiān)管手段單一

貴陽市食品生產加工小作坊監(jiān)管主要參照《中華人民共和國食品安全法》中對食品生產企業(yè)的管理模式，手段單一，而食品安全監(jiān)管的治理能夠通過全社會的共同治理達到良好狀態(tài)。在小作坊安全監(jiān)管中，政府、小作坊和消費者是最主要的行動者，政府既是監(jiān)管主體又是責任主體，消費者既是受益者也是監(jiān)管主體，而小作坊不僅僅是責任主體同樣也是監(jiān)管客體，三者之間不是獨立發(fā)揮作用，而是互為條件、互為促進的，只有通過信息互動、行為約束互動、激勵懲罰互動等方式，才能實現整個監(jiān)管體系的有效性。

2.4 小作坊違法成本低

《中華人民共和國食品安全法》中明確，食品安全監(jiān)管由政府、食藥監(jiān)部門、質監(jiān)部門、工商部門共同監(jiān)管，協同處理。但是實際證明，集中整治不能代替日常監(jiān)管，僅靠政府機構的監(jiān)督管理是遠遠不能達到良好效果，食品安全無法得到有效的保證。由于市場的食品生產加工小作坊監(jiān)管薄弱、生產成本低廉，很多無證無照的食品加工小作坊違法行為屢禁不止[3]。《中華人民共和國食品安全法》要求生產者嚴格按照生產流程進行操作，還規(guī)定了生產經營者的義務，強化了對食品安全違法行為的法律責任。由于監(jiān)管力量有限，且食品生產加工小作坊自身設備簡陋、準入門檻低、生產經營成本低廉，生產小作坊違法生產加工的成本低，部分非法食品加工小作坊在被監(jiān)管部門依法查處和取締之后，改頭換面繼續(xù)違規(guī)作業(yè)，嚴重干擾了基層執(zhí)法部門監(jiān)管工作的正常開展，導致監(jiān)管工作困難重重。

3 加強食品生產加工小作坊監(jiān)管的對策

3.1 完善監(jiān)管法律法規(guī)體系

3.1.1 嚴格執(zhí)行食品生產許可證制度

嚴禁為不符合標準的食品生產加工小作坊頒發(fā)生產許可證或者備案登記證，要建立更詳細的食品安全體系。①注重標準建設，統一生產標準，制定《貴陽市小作坊監(jiān)管試點工作手冊》，根據全市實際，探索制定白酒生產加工、菜籽油加工、豆腐加工、面條加工和米粉加工等生產加工規(guī)范，從證照許可、生產原材料購入、原輔料管理和生產加工場所等方面制定統一的食品生產加工小作坊生產流程和標準。②完善監(jiān)管制度。制定一系列小作坊的日常監(jiān)督檢查制度、誠信約束制度，根據生產類別和種類，確定不同小作坊的監(jiān)管內容、檢查頻率，完善基層監(jiān)督執(zhí)法人員的績效考核管理。借鑒建立食品違法違規(guī)累積制度，對食品生產企業(yè)和加工小作坊開展不定期的食品抽查檢驗，對于多次抽檢不合格的企業(yè)吊銷其營業(yè)執(zhí)照或拉入食品安全違規(guī)黑名單并及時公布并進入清退程序。③將小作坊食品安全監(jiān)管納入“大安全”考核體系，構建安全監(jiān)管部門綜合治理機制，形成“主管部門進行重點監(jiān)管、地方政府區(qū)域監(jiān)管”的安全監(jiān)管責任體系，形成部門協同、各盡其責的大安全工作格局。④制定出臺統一的小作坊日常管理制度，如衛(wèi)生管理制度、從業(yè)人員健康管理制度、原輔材料進貨查驗制度、食品添加劑使用制度等規(guī)范要求。

3.1.2 完善食品生產加工小作坊登記備案管理制度

備案分為立法備案、司法備案與行政備案3類，分類依據是根據備案主體的不同進行劃分[4]。按照研究分析，行政備案的概念應當為公民、法人或其他組織依照有關程序與要求，向特定行政主體報送材料，行政主體在法定期限內對其進行認可、公示及歸檔以備事后監(jiān)管的行為[5]。目前，食品生產加工小作坊的登記備案就屬于第三類行政備案，并且多數地方已開展試行登記備案管理制度，本文結合備案管理對貴陽市的小作坊登記管理制度建議有以下幾方面。

（1）規(guī)范登記管理制度，建立食品生產加工小作坊信用檔案。按照“一戶一檔”原則，建立小作坊監(jiān)管信用檔案，檔案內容應包括小作坊登記、監(jiān)督檢查存在問題以及整改落實、違法行為的立案查處、產品檢驗、責任約談情況以及其他必要的內容。同時抓規(guī)范提升，指導食品生產加工小作坊提升改造，給符合條件的小作坊發(fā)放登記證，給證照不齊的小作坊予以指導并協助整頓達標，對于生產條件差、整改不力或多次達不到要求的予以堅決取締。

（2）開展日常監(jiān)督檢查和抽樣檢驗。制定《年度食品生產加工小作坊監(jiān)督檢查計劃》，對食品生產加工小作坊開展日常監(jiān)督檢查和抽檢工作，日常監(jiān)督檢查要實現全覆蓋；全年抽檢要求食品生產加工小作坊全覆蓋、生產品種全覆蓋；對本地區(qū)消費量大、投訴舉報較多、監(jiān)督抽檢不合格或者發(fā)現存在違法違規(guī)行為的食品生產加工小作坊，增加對其監(jiān)督檢查和抽檢頻次。

（3）開展規(guī)范改造。按照“提升一批、規(guī)范一批、取締一批”的原則，對全市食品生產加工小作坊進行逐步規(guī)范改造。對食品生產加工小作坊的功能布局、生產工藝和產品質量水平進行評估，評估結果分為3類。①高于小作坊創(chuàng)建標準的，可以納入“提升一批”的范圍，后期幫扶該小作坊向正規(guī)企業(yè)化轉變，把企業(yè)做大做強，實現規(guī)模化生產經營。②評估結果不達標的食品生產小作坊，按照要求進行整改，達到標準后將其納入規(guī)范一批”的范圍。③評估結果極差，生產經營條件惡劣，又不愿接受規(guī)范整改意見的，納入取締范疇，依法進行取締或者動員其轉行。

3.2 加強監(jiān)管力量

食品生產加工小作坊監(jiān)管效率的高低主要體現在監(jiān)管人員的能力和對小作坊產品質量的日常檢驗檢測水平兩方面，檢驗檢測能力是提高食品安全監(jiān)管水平的重要措施，能為監(jiān)管機構有效地開展食品管理工作提供強大的技術支撐和執(zhí)法依據，要從加大政府投入、提升小作坊檢驗檢測水平兩方面進行提升。

目前，貴陽市基層監(jiān)管人員不足、能力不高、檢驗監(jiān)測水平弱，這些都需要政府及食藥監(jiān)部門加大投入、重視監(jiān)管人員的技能培訓。應當根據各地的實際情況，擴大食品生產加工小作坊的監(jiān)管人員，從提高學歷層次、加強專業(yè)技術素養(yǎng)、積累食品安全監(jiān)管經驗入手，吸引更多具備良好知識背景的人才加入食品安全監(jiān)管隊伍，并通過整合全社會的資源，合理利用多元化監(jiān)管主體的發(fā)展趨勢，不斷提高監(jiān)管隊伍的專業(yè)水平和執(zhí)法能力，有效提升監(jiān)管人員的綜合素質，加強人才隊伍建設，強化監(jiān)管力量。不斷更新知識，使之與新時期的食品監(jiān)管工作相適應，盡快提高基層業(yè)務技能水平[6]。

3.3 依托大數據實現智能化管理

3.3.1 全面實行數據化管理

把握身份數據、行為數據、數據關聯3個關鍵點，構建智能化監(jiān)管平臺，實現小作坊數字化監(jiān)管全覆蓋。主要通過身份數據化、行為數據化、數據關聯化。身份、行為納入數據后，將食品生產小作坊的各項資料予以識別，如材料購進、生產控制、經營銷售，有利于消除食品安全風險點。通過相關數據的關聯分析，實現第一時間掌握食品生產加工單位、消費者等監(jiān)管參與對象的真實狀況。

3.3.2 搭建“食品安全云服務平臺”

通過食品安全云服務平臺可以實現從食品生產加工的最起始階段到消費投訴全過程的有效動態(tài)監(jiān)管；同時，運用數據化的方法適時監(jiān)控食品生產加工小作坊的生產全過程，對每一批次產品進行追溯，為消費者提供一個便捷、參與食品安全監(jiān)督的有效方式，迫使生產經營者不敢摻假、做假。依托智能化監(jiān)管系統，實現智能監(jiān)管執(zhí)法[7]。

3.3.3 數字化移動執(zhí)法監(jiān)管的創(chuàng)新

積極探索“互聯網+市場監(jiān)管”的小作坊智能化社會共治體系，針對小作坊分布廣、風險高、監(jiān)管難等問題，運用大數據手段，嚴把原材料關，嚴控生產過程，嚴格銷售和消費投訴環(huán)節(jié)，讓小作坊業(yè)主不敢做假和摻假。

3.3.4 建立食品安全風險交流平臺

通過這一交流平臺，相關政府監(jiān)管部門可以及時有效地與公眾溝通，以應對與食品安全相關的風險事件，爭取公眾的理解、支持與合作[7]。運用平臺的快速優(yōu)勢使各部門統一協調，快速掌握和共享各種資源和信息。

3.4 提高小作坊違法處罰力度

要加大食品生產加工小作坊違法行為懲治力度，增強監(jiān)督執(zhí)法的權威性和有效性，確保執(zhí)法必嚴、違法必究。實現社會參與和多元共治，不斷強化食品安全交流等機制；要強化聯動執(zhí)法機制。嚴厲打擊食品安全違法犯罪行為，一旦發(fā)現違法行為絕不姑息；不定期開展食品生產加工小作坊的快檢抽查，及時發(fā)現各類風險點；嘗試建立食品安全協管員、信息員隊伍，作為基層食品安全監(jiān)管工作的有力補充，還要動員全社會參與。①設立“食品安全曝光臺”。以民生為導向，以消費維權為主線，以小作坊監(jiān)管工作為重點，在電視臺開辦相關欄目，對食品安全違法行為隨機曝光，定期開展正面宣傳引導和反面警示曝光，得到廣大市民的高度認可和積極互動。②暢通食品安全舉報渠道。通過電視、LED顯示屏等渠道，將“12331”食品安全熱線、市局投訴舉報電話、電視臺熱線等向廣大市民公布。