河南省農(nóng)村宅基地制度改革六問(wèn)六答

問(wèn)：2015 年以來(lái)，國(guó)家一直在推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作，引起了很大關(guān)注，國(guó)家為什么要改革完善農(nóng)村宅基地制度？

答：當(dāng)前在農(nóng)村，一方面，宅基地利用效率低下，空心村現(xiàn)象突出，與我國(guó)節(jié)約集約利用土地的政策相悖；另一方面，部分農(nóng)戶居住環(huán)境十分擁擠，而無(wú)論是農(nóng)民還是當(dāng)?shù)卣蚴苡玫刂笜?biāo)限制而無(wú)法改善農(nóng)戶生產(chǎn)、生活環(huán)境的剛性需求。因此，在農(nóng)村建設(shè)用地總量控制的前提下，閑置宅基地的增多必然會(huì)帶來(lái)新增宅基地的減少，難以保障新落戶農(nóng)民的居住需求，導(dǎo)致宅基地合理的剛性需求與宅基地低效利用的矛盾逐漸加深，農(nóng)民合法的宅基地資格權(quán)益得不到保障，極有可能引發(fā)農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定。

2014 年12 月2 日，習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上指出，農(nóng)村土地制度改革要堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，改革要在試點(diǎn)基礎(chǔ)上有序推進(jìn)。2017 年11 月20 日習(xí)近平總書(shū)記在十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議中強(qiáng)調(diào)，土地改革事關(guān)重大，是重中之重，要準(zhǔn)確把握土地制度作為國(guó)家的基礎(chǔ)性制度這一重要定位，對(duì)土地制度改革的重大意義要有充分的認(rèn)識(shí)。2020 年6 月30 日，習(xí)近平總書(shū)記在主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì)第十四次會(huì)議時(shí)再次強(qiáng)調(diào)，深化農(nóng)村宅基地制度改革，要積極探索落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的具體路徑和辦法。習(xí)近平總書(shū)記反復(fù)強(qiáng)調(diào)“江山就是人民，人民就是江山”“為了不斷滿足人民群眾對(duì)美好生活的需要”“讓人民群眾有更多獲得感”，因此改革勢(shì)在必行。改革會(huì)涉及資源的再利用、權(quán)力的再配置、利益的再調(diào)整。“改革有陣痛、不改革就是長(zhǎng)痛”，但是通過(guò)改革能夠解決許多長(zhǎng)期想解決而沒(méi)有解決的難題，可以辦成許多過(guò)去想辦而沒(méi)有辦成的大事。由于農(nóng)村宅基地和住房是農(nóng)民的基本生活資料和重要財(cái)產(chǎn)，也是農(nóng)村發(fā)展的重要資源，因此“人民有所呼、改革有所應(yīng)”。深化宅基地制度改革就是牽住了系統(tǒng)解決農(nóng)村問(wèn)題的“牛鼻子”，這就是我們宅基地制度改革的動(dòng)力。

問(wèn)：宅基地制度改革要改什么？

答：宅基地制度改革的核心目標(biāo)之一是還權(quán)于民，“還”字體現(xiàn)出要把本應(yīng)屬于農(nóng)民的利益歸還農(nóng)民，“還”的過(guò)程需要法律法規(guī)予以保障。《中華人民共和國(guó)憲法》明確規(guī)定，要尊重和保護(hù)人權(quán)，人權(quán)中最基本的權(quán)力是生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，生存權(quán)包含衣、食、住、行、醫(yī)等方面，而發(fā)展權(quán)是人們對(duì)美好生活的向往。如果居無(wú)定所，人民群眾的生存權(quán)就得不到保障。因此，宅基地制度改革就是要為廣大人民的生存權(quán)提供保障，這也是國(guó)家提出宅基地制度改革的一大初衷。

盤活閑置宅基地，提高宅基地利用效率是宅基地制度改革的另一個(gè)核心目標(biāo)。提高宅基地利用效率的關(guān)鍵是放活宅基地使用權(quán)，讓農(nóng)戶宅基地和房屋可以有序流轉(zhuǎn)，將宅基地流轉(zhuǎn)到可以使其實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化的利用者手中。因此，在宅基地制度改革中，宅基地流轉(zhuǎn)在提高宅基地利用效率中發(fā)揮了重要的作用。針對(duì)不同地區(qū)、不同類型的農(nóng)戶，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合地方的資源稟賦，采取不同的方式引導(dǎo)盤活利用閑置宅基地和房屋。

宅基地制度改革是鄉(xiāng)村振興的引擎，也是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興的重要抓手。因此，在宅基地制度改革過(guò)程中，需要與“五大振興”緊密相連。由于各區(qū)域的村莊發(fā)展存在差異，應(yīng)當(dāng)按照不同村莊的類型與特點(diǎn)分類推進(jìn)，同時(shí)應(yīng)注意村莊與村莊之間的相互聯(lián)系與相互作用，明確區(qū)域發(fā)展的空間功能定位，從宅基地的功能出發(fā)，推動(dòng)全域的“生活—生產(chǎn)—生態(tài)”功能相協(xié)調(diào)。

問(wèn)：改革涉及方方面面，難度很大，究竟應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)推進(jìn)改革？

答：改革不是一個(gè)部門的事，是整個(gè)試點(diǎn)區(qū)的改革，改革領(lǐng)導(dǎo)小組的組長(zhǎng)是地方黨政一把手，要做到“五級(jí)書(shū)記抓宅改”，由地方黨政一把手牽頭，各個(gè)部門協(xié)調(diào)配合，上下齊心、干群同心、全民一心聚焦改革。胡銀根教授認(rèn)為，宅基地制度改革需要試點(diǎn)區(qū)的主要領(lǐng)導(dǎo)與牽頭部門先行編制“菜譜”（改革方案），再依據(jù)任務(wù)分解，各炒一盤菜，共辦一桌席。每個(gè)部門應(yīng)明確各自分工，履行好自身職責(zé)，共同完成改革目標(biāo)。另外，改革不是單項(xiàng)任務(wù)，而是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，只把一塊地改好了并不意味著順利完成任務(wù)；改革也不是上層的改革，而是全員的改革，需要吸納人民群眾廣泛參與；改革有成功，也會(huì)有失誤。在不觸碰三條底線的情況下，改革是有容錯(cuò)機(jī)制的，關(guān)鍵我們要善于從失誤中汲取教訓(xùn)。“允許改革有失誤、但不允許不改革”。因此，改革絕不是觀望不改，更不是等待他人改完自己再去抄襲模仿。不同的地方有不同的自然社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，改革者要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，找到辦法，形成模式，最終成為有效的制度設(shè)計(jì)。在改革實(shí)踐過(guò)程中，形成“經(jīng)典做法—典型模式—有效措施—規(guī)范制度—法律法規(guī)”的模式，這樣不論領(lǐng)導(dǎo)是否換任，都可以繼續(xù)將改革實(shí)施下去。

問(wèn)：國(guó)家在政策和資金上都對(duì)試點(diǎn)地區(qū)給予支持，試點(diǎn)地區(qū)政府也下了大力氣推動(dòng)改革，這樣的改革究竟是為了誰(shuí)？應(yīng)該依靠誰(shuí)？

答：改革是需要群眾參與的，所有改革的目的都是為了保障當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的合法利益，如果大家都不支持改革，那么改革注定是失敗的。所以，相關(guān)部門一定要做好政策宣傳，讓老百姓充分意識(shí)到改革是為了提升他們的住宅條件，是為了改善他們的人居環(huán)境，是讓閑置的資源變?yōu)橘Y產(chǎn)，然后再變?yōu)橘Y本或者資金。對(duì)于積極推進(jìn)改革的地方，相關(guān)部門應(yīng)優(yōu)化政策給予紅利激勵(lì)；對(duì)于改革推進(jìn)緩慢或者不改的地方，相關(guān)部門要減少經(jīng)費(fèi)支持。這樣能夠有效調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民參與宅基地制度改革的積極性。

當(dāng)然，我們一定要站在群眾的角度看問(wèn)題，所有干部要充分認(rèn)識(shí)到自己的服務(wù)對(duì)象是人民群眾，要充分發(fā)揮村支書(shū)、鄉(xiāng)賢理事會(huì)、黨員干部、退伍軍人等先進(jìn)模范的帶動(dòng)作用，堅(jiān)定不移地以黨建引領(lǐng)宅基地制度改革工作。

問(wèn)：新一輪改革試點(diǎn)工作已推進(jìn)兩年，試點(diǎn)工作逐漸走深、走實(shí)，那么宅基地制度改革究竟應(yīng)該怎么改？

答：土地問(wèn)題牽一發(fā)而動(dòng)全身，在現(xiàn)有人均資源有限的情況下，既要保障糧食安全，又要維護(hù)生態(tài)環(huán)境，更要保障住有所居。習(xí)近平總書(shū)記曾對(duì)宅基地制度改革作出明確指示，“耕地紅線不突破”，要妥善處理好吃飯和居住之間的用地關(guān)系。此外，宅基地制度改革要從歷史和現(xiàn)實(shí)兩個(gè)維度去看待，歷史的問(wèn)題要?dú)v史對(duì)待，現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題要實(shí)行現(xiàn)行的辦法解決，法律很少有前追性，但具有后溯力，所以對(duì)過(guò)去的問(wèn)題要用歷史的耐心去解決。但無(wú)論如何，改革最終要做到政府能承受、群眾能接受、工作可推動(dòng)、政策可持續(xù)。

事實(shí)證明，宅基地制度改革是鄉(xiāng)村治理的一把金鑰匙。從法治、德治和自治“三治統(tǒng)一”的角度來(lái)看，自治是基礎(chǔ)，法治是根本，德治是先導(dǎo)。目前，法治較為完善，關(guān)鍵問(wèn)題可以交由執(zhí)法部門通過(guò)法治的手段解決。德治應(yīng)交由集體成員治理，自治應(yīng)交由村民理事會(huì)實(shí)施治理。我們要充分發(fā)揮“三治”的作用，尤其是自治的作用，只有村民內(nèi)部達(dá)成一致，宅基地制度改革工作才能更好地推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)以“治”促“改”。同時(shí)，宅基地制度改革要做到外力和內(nèi)力相結(jié)合，有外力的推動(dòng)，更要有內(nèi)力的驅(qū)動(dòng)，變“要我改”為“我要改”，讓農(nóng)民群眾將自發(fā)行動(dòng)變成自覺(jué)行動(dòng)，改革才會(huì)持續(xù)，經(jīng)濟(jì)才會(huì)發(fā)展。猶如一枚雞蛋，如果從內(nèi)向外破殼，那就是新的生命，就會(huì)形成雞生蛋、蛋生雞的良性循環(huán)；如果從外向內(nèi)敲破，那最多只能成為一盤菜。因此，只有處理好改革被動(dòng)和主動(dòng)的關(guān)系，才能更好地推進(jìn)宅基地制度改革。

此外，隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，各地應(yīng)該建立宅基地信息管理數(shù)據(jù)庫(kù)，將各個(gè)村莊的基本數(shù)據(jù)、耕地信息、農(nóng)戶宅基地和房屋利用信息入庫(kù)，逐步實(shí)現(xiàn)宅基地監(jiān)督治理的數(shù)字化，讓群眾少跑路，讓數(shù)字多跑腿。一方面，這樣可以便于農(nóng)民或其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員、市民快速了解鄉(xiāng)村的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間基本狀況，杜絕違規(guī)占地建房；另一方面，這樣可以促使農(nóng)民真正地成為自治的主體，發(fā)揮其在宅基地制度改革中的主觀能動(dòng)性。

問(wèn)：改革過(guò)程中需要防范什么？

答：宅基地制度改革要嚴(yán)守“三條底線”，即土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破以及農(nóng)民利益不受損。目前，《中華人民共和國(guó)憲法》中明確規(guī)定農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，均屬于集體所有；2022 年中央一號(hào)文件指出，要落實(shí)“長(zhǎng)牙齒”的耕地保護(hù)硬措施。由此可見(jiàn)，國(guó)家針對(duì)土地公有制與耕地保護(hù)已經(jīng)有了較為完備的法律法規(guī)及監(jiān)督管理機(jī)制。但在宅基地制度改革中，如何保證農(nóng)民利益不受損，既是宅基地制度改革的底線，也是改革的目標(biāo)。維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，核心在于保障權(quán)利與分配權(quán)益。根據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)等原則，權(quán)利的界定與調(diào)整，既要保障農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有的合法權(quán)益，又要強(qiáng)調(diào)農(nóng)民應(yīng)當(dāng)履行的本職義務(wù)和擔(dān)負(fù)的法律責(zé)任，需要按照“資格到人、不重不漏、按戶實(shí)現(xiàn)、戶有所居”的原則，以集體成員戶（成員權(quán)）為基礎(chǔ)，根據(jù)個(gè)人貢獻(xiàn)原則保障農(nóng)戶相應(yīng)的宅基地和房屋權(quán)益。同時(shí)，宅基地制度改革必須堅(jiān)守“兩條紅線”，一是嚴(yán)格禁止城里人下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館；二是不能以各種名義強(qiáng)制農(nóng)民退出宅基地和強(qiáng)迫農(nóng)民“上樓”。這樣既保證了農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定，又保障了鄉(xiāng)村各類相關(guān)主體的合法權(quán)益。