政社關系-服務關系協作視角下社工機構發展的路徑選擇

曲紹旭

內容提要 政社關系和服務關系對社工機構的發展具有一定推動作用。在政社關系和服務關系的共同影響下，社工機構可發展為制度依賴型、業務合作型、發展放任型、服務下沉型等類型。在政社關系視角下，社工機構發展類型的轉化不僅會影響政社關系建構，而且會模糊社工機構的發展目標。在服務關系視角下，社工機構發展類型的轉化會直接影響服務關系的發展，且會增加服務的難度。為解決社工機構發展的難題，社工機構需要在優化發展路徑、完善多重關系的基礎上改變自身的行為來適應政社關系。可以通過提高專業化水平，擴大品牌效應，拓展服務規模、增加網點數量，完善服務對接，提高專業化水平等方式完善服務關系。另外，還需要在服務下沉的同時優化信息溝通的方式，以此提高社工機構發展類型的轉化效果。

一、問題的提出

黨的二十大報告明確提出要健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能，而社會工作在社會治理過程中發揮著重要的作用。促進社工機構的發展，不僅是完善社區治理的現實所需，更是推動社會進步的重要力量。為此，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在2016年印發的《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》，以及民政部在2015年和2017年分別頒布的《民政部關于探索建立社會組織第三方評估機制的指導意見》《民政部關于大力培育發展社區社會組織的意見》等文件，從構建法律體系、完善綜合監管、加強培育力度等方面對社工機構的發展做了明確的規定。

以目前來看，雖然我國社工機構在開展專業化服務、維護弱勢群體利益、提高居民社會參與動力等方面取得了一定成效[1]李建偉、王偉進、黃金：《我國社區服務業的發展成效、問題與建議》，《經濟縱橫》2021年第5期。，但仍存在諸多發展瓶頸，表現在：①組織類型偏少。從服務對象看，現有社工機構的服務類別多集中于養老服務、未成年人保護等，其他如殘疾人服務、婦女保護等類別的機構較少。以助殘社會組織為例，“我國的殘疾人社會組織仍然面臨著數量少、規模小、服務質量參差不齊、作用發揮有待提高、發展動力不足、發展前景不明等困境”[2]陳成文、陳靜、王勇：《殘疾人社會組織活力：測量指標構建及其政策意義》，《江蘇社會科學》2021年第6期。，而以上困境勢必會影響殘疾人社會服務的整體效果。②服務質量不高。社工機構在發展過程中經常會受制于業務主管部門或服務管理部門的要求而開展多種服務內容，涉及服務對象的基本生活、醫療康復、教育就業、托養服務、扶貧濟困、法律救助、文化體育、社會融入等方面，以上內容不僅龐雜且對專業化的要求越來越高（如醫療康復、教育、居家等）。在這種情況下，處于初期發展階段的社工機構很難有效開展如此全面的服務，這必然影響服務質量的提升。③協調能力不夠。雖然我國相關管理部門對社工機構建立了各司其職、協調配合的工作機制，并且設立了專門的協會（如中國社會工作聯合會）加強業務指導與理論研究，但在實際運行中卻存在相關協會業務指導效果不甚明顯、相關管理部門協調力度不夠等問題，進一步阻礙了社工機構的發展。

社工機構的發展亦引起了學者的關注，并從不同維度進行了研究。一是發展資源的探究。社工機構發展的資源主要涉及政策、資金、信息網絡等內容[3]L.B.David,K.T.Rajesh,"Strengthening the Grassroots:Nature and Role of Support Organizations",IDR Reports,1990,18(7),pp.88-96.，有學者認為應在優化在數據服務平臺、均衡資源配置政策的基礎上提高社工機構的發展能力[4]馬志敏：《大數據驅動下政府公共服務：創新機制及發展路徑》，《經濟問題》2020年第12期。，以此解決環境多變對自身造成的不利影響等問題。同時，有學者認為在提高社工機構環境適應能力的同時，還應實現組織的“資源內生”，以此提高其發展的動力[5]葉托：《資源依賴、關系合同與組織能力——政府購買公共服務中的社會組織發展研究》，《行政論壇》2019年第6期。。二是內在能力的分析。社工機構的內在能力主要包括自身治理能力、資源獲取能力、公信力與專業服務能力等內容[6]王智、楊瑩瑩：《治理現代化進程中的新社會組織能力建設》，《社會主義研究》2017年第5期。。有學者認為若想發揮以上能力，就需要對社工機構進行有效的增權[7]周林剛、黃亮：《從無權到增權：社會服務組織成長問題探討——以深圳S助殘組織為個案》，《學習與實踐》2012年第5期。，并且將增強組織服務能力、拓展服務空間作為分析社工機構內在能力的重要因素[8]陶書毅：《當前我國助殘社會組織發展問題及其對策探析》，《社會福利（理論版）》2017年第1期。。三是模式優化的選擇。社工機構發展資源與內在能力研究的主要目標在于優化服務模式。社工機構的發展在我國起步較晚，且沒有經驗可遵循，因此發展模式呈現出多樣化的特點，相關研究也呈現出多視角、多元化的特色。其中，“他組織性”研究具有一定的代表性，有學者通過研究發現“他組織性”的特征及其產生的服務模式是制約社工機構發展的原因，需要在摒棄“他組織性”以及發揮“自組織性”的基礎上，完善服務的供給模式，以此形成完善的發展模式[9]代明、宋慧：《兼具自組織性與保障性的助殘服務供給模式探析——以深圳市為例》，《西北人口》2017年第2期。。

雖然以上研究對明確社工機構發展方向具有一定的參考意義，但多從社工機構本身之視角來探尋其發展路徑，缺乏從外部、宏觀及社會整體性的視角分析。社會服務機構發展是內外服務環境相互作用的結果[1]向靜林：《結構分化：當代中國社區治理中的社會組織》，《浙江社會科學》2018年第7期。，社工機構亦是如此，因此當前需從外部環境的視角來分析社工機構發展的相關問題。社工機構外部環境的形成是其自身與制度、文化、經濟等要素相互作用、相互關聯的結果[2]王臻榮、趙輝：《中國非政府組織外部環境缺失的成因分析》，《經濟社會體制比較》2008年第6期。，一方面，制度、文化、經濟等要素的互動所形成的關系影響社工機構的行為，如在農村社區，受鄰里互助文化以及經濟發展水平較低等因素的影響，社工機構更傾向于通過建立互助型自組織的方式來達到服務效果；另一方面，社工機構又會通過與管理主體建立關系來影響服務要素的發展，如在與相關部門建立購買服務關系的基礎上，社工機構通過開展精準化的服務來促進政策落地與制度優化。由以上分析可知，從外部環境的角度看，社工機構的發展離不開其自身建立的各種關系。基于此，本研究依托于社會服務機構發展的外部環境，從關系建構的視角出發，在分析其運行關系的基礎上，構建完善的分析框架，以此探究社工機構優化發展的方式與方法。

二、政社關系-服務關系對社工機構的多重影響

政社關系和服務關系對社工機構的運行具有重要的影響[3]彭少峰：《依附式合作：政府與社會組織關系轉型的新特征》，《社會主義研究》2017年第5期。。具體來說，主要包括以下幾方面：

第一，政社關系類型不同，社工機構運行相關主體的行為方式亦有所差別。顧名思義，政社關系是指政府與社工機構之間的關系。從現實來看，社工機構與政府之間在權力配置方面存在一定的差異，而這種差異性決定了政社關系多元化的發展方向。社工機構在發展過程中需要與民政部門、衛生部門、就業部門、教育部門、殘疾人聯合會、婦聯等多部門開展合作，不同部門對社工機構的要求及權利資源配置亦有所不同，因此會產生多樣化的政社關系。民政部門負責社工機構的登記與管理，兩者之間形成控制型或依附型的政社關系；相關協會負責社工機構的業務指導，與后者形成控制型或合作型的政社關系；衛生、就業、教育等部門負責服務資源供給，與社工機構之間容易形成合作型或獨立型的政社關系。在不同的政社關系類型下，社工機構相關主體的運行方式亦有所差別，在控制型或依附性的政社關系下，社工機構不易發揮主觀能動性，發展處于被動的狀態，而社工機構運行的相關主體具有一定的主動權。因此，相關主體會通過政策約束、資金支持等方式監管社工機構的運行；在合作型或獨立型的政社關系下，社工機構的自主性更強，發展的方式更加多元。在此情況下，相關主體會通過購買服務、委托運營等方式來加強與社工機構的合作。相關主體的行為關乎社工機構能否順利運行以及運行的效果。由此可見，政社關系是社工機構運行的重要影響因素。

第二，服務關系專業化程度不同，社工機構發展的方向亦有所差別。服務關系是指社工機構在服務過程中與服務對象之間建立的關系。服務關系的形成受政社關系的影響，在政社關系的推動下，社工機構與服務對象間的服務關系也逐漸完善，但這種服務關系并非固定不變的，而是受專業化程度的影響。例如，圍繞精神殘疾人開展的服務對專業性康復要求較高（如用藥），需要社工機構開展一些幫扶性工作（如資源鏈接、心理輔導、家庭幫扶），在這種情況下所建立的服務關系具有不穩定性、互動程度低等特征。同樣，矯正對象、失業人員等對就業服務的要求較高，需要社工機構通過專業化的方式主導服務的開展，在這種情況下所建立的服務關系具有穩定性高、互動性強的特點。同時，服務關系專業化的程度會進一步影響社工機構的發展方向。服務關系對醫學、護理、康復的要求越高，就越需要專業化的機構（如康復醫院）來開展相關服務，社工機構也多處于輔助性地位，其發展的方向也愈加不確定。服務關系對社會工作相關服務（如就業幫扶、心理慰藉、社區工作、家庭社會工作等）的要求越高，就越有助于社會服務（或社區服務）類組織的發展。發展方向是社工機構發展的重要指引，因此，服務關系是社工機構運行的另一重要影響因素。

第三，政社關系與服務關系強弱不同，社工機構工作方式不盡一致。社工機構所面臨的政社關系和服務關系是不斷變化的。首先，社工機構政社關系具有可變性。社工機構在開展服務之初會與政府建立一定的關系，這種政社關系的強弱受組織獨立性、政府管控力度、服務規則完善程度、公益服務環境等諸多因素的影響，關系的成熟程度有所不同。隨著服務的開展，社工機構與政府之間的矛盾也會隨之產生，如因服務內容的安排而產生的摩擦、因服務效果的評判而產生的分歧等。此時，社工機構處理相關矛盾的方式與方法會間接影響政社關系，處理得當與否，會影響原有的政社關系。其次，社工機構服務關系具有復雜性。社工機構的服務關系一般有3種表現方式：①親密型服務關系。部分社工機構的服務年限較長且服務對象固定，因此能與服務對象之間建立起較為親密的服務關系。②中立型服務關系。部分社工機構按照項目的節點完成任務，在開展服務時多表現出“理性化”的特征，與服務對象間的關系也更為中立。③疏遠型服務關系。部分社工機構以完成任務為主要目標，較少考慮與服務對象增加情感的要素，服務結束之后服務關系也逐漸疏遠。

第四，政策與服務關系良性發展的同時，社工機構制度環境也會得到優化。一方面，良好的政社關系能營造優化社工機構的發展環境。良好的政社關系對基層的社會治理和社工機構的發展都有一定的促進作用。在良好的政社關系下，基層政府能更好地與社工機構合作，進而減少社會治理的成本，社工機構也有一定的發展空間，能提供更為專業化、精準化、全面化的服務。由此可見，政社關系的發展與制度環境的建設是相輔相成的。另一方面，完善的服務關系能促進社工機構管理制度的完善。良好的服務關系能進一步加深服務對象與社工機構間的相互理解程度，進而提高基層社區服務的質量，客觀上促進了制度的有效實施。此外，服務關系的良好建構也能增加服務對象對基層政府的認知，對促進政策有效落地、提高施政效率等具有重要的意義。綜上所述，服務關系的優化對制度的發展具有一定的促進作用。

三、政社關系-服務關系互動下社工機構發展類型解析

社工機構的政社關系與服務關系并非孤立的，而是相互影響的。首先，政社關系決定服務關系的發展方向。政社關系主導著社工機構。長期以來，我國社工機構缺乏人文倫理、現實關懷的社會人文發展環境，而是“在中央政府的倡導下……出于要處理好國家與社會良性關系的需要”[1]陳友華、詹國輝：《中國社會組織發展：現狀、問題與抉擇》，《新視野》2020年第5期。成長起來的。這種扶持方式雖然考慮到了本土視域的制度環境要素，但卻過多地強調外力推動而削弱了社工機構的自主性與內生性[2]馬良燦：《農村社區內生性組織及其“內卷化”問題探究》，《中國農村觀察》2012年第6期。，雖然部分社工機構扮演著“替代性治理主體”[3]杜平：《如何成為樞紐？一個社會組織探索內在性自主的個案研究》，《廣東社會科學》2019年第2期。的角色，但依然難以擺脫“附屬”“依賴”的工作定位，這在客觀上就進一步凸顯了政府在政社關系中的主導作用。在此政社關系下，政府在規范社工機構發展方向的同時，也會進一步影響社工機構與服務對象建立起來的服務關系，有學者認為正是由于受“公共服務資金籌集授權與服務實際提供”[4]張勁松：《政府關系》，廣東人民出版社2008年版，第36頁。的雙重影響，服務關系建構的掣肘會越來越多，靈活性也會越來越低[5]楊敏：《當代社會變革中的“國家-社會”新型關系——社會學中國化視野下的社會建設與社會管理》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2012年第5期。。其次，服務關系影響政社關系的完善程度。社工機構在開展服務過程中的角色經常處于較尷尬的境地：一方面，服務者的身份要求社工機構必須站在服務對象的立場上來解決實際問題；另一方面，購買服務承擔者的身份又要求社工機構必須盡可能滿足服務購買方（政府）的需求。當政府的服務要求與服務對象的服務需求產生矛盾時，社工機構就很有可能會失去獨立性[1]文軍：《中國社會組織發展的角色困境及其出路》，《江蘇行政學院學報》2012年第1期。，在搖擺中會因關系偏向一方而影響另一方的利益。由此可見，社工機構與服務對象建立服務關系的模式，以及該服務關系的完善程度，將直接影響政社關系的建構效果。

政社關系與服務關系的相互作用對社工機構也產生一定的影響，主要表現在：其一，影響社工機構的服務選擇。社工機構所開展的服務是以項目化運作、政府資助、業務管理等為前提條件的，并通過以上條件與相關管理部門構建完善的政社關系[2]田毅鵬、苗延義：《“吸納”與“生產”：基層多元共治的實踐邏輯》，《南通大學學報（社會科學版）》2020年第1期。。在服務開展之初，購買服務項目管理方或給予資助的政府部門會對服務對象的安排、服務過程等做出明確要求，這在客觀上會影響社工機構與服務對象間的關系。在這種情況下，社工機構的發展多處于被動狀態，既要顧及與政府的關系，又要完善與服務對象間的關系。如若處理不當，則容易偏向于政府一方而形成依附型、控制型的發展模式，或者偏向于服務對象一方而形成合作型、獨立型的發展模式，服務選擇難以保持平衡。其二，影響社工機構的服務效果。在服務關系形成后，社工機構還要對政社關系的要求進行反饋。例如，對于開展服務項目的社工機構來說，它們還要接受來自政府或者政府委托的第三方機構對其服務內容進行評估，而這種評估可能會使得服務關系的建立更加趨于“功利化”，即為了迎合評估的需求而建立服務關系。當社工機構結束服務項目時，這種服務關系也會隨之淡化。這種多變的服務關系也會推動社工機構朝兩種趨勢發展，一種趨勢是轉向維系政社關系忽視服務關系，另一種趨勢是為了維系服務關系而忽略政社關系，但大多數社工機構都會在兩種關系的推拉作用下維持自身的平衡，服務效果不能得到有效的保證。其三，影響社工機構的服務角色定位。社工機構在開展服務中的角色定位不僅會影響自身的發展，而且會提高服務對象對其的認知水平，但是在政社關系和服務關系的共同作用下，社工機構在服務角色的定位上經常處于較為尷尬的境地。例如，社工機構若扮演服務者的角色，服務對象就會關注于其服務的內容、方式、方法等方面，若扮演協調者的角色，服務對象就會關注于利益的配置等方面，若扮演政策倡導者的角色，服務對象就會關注于政策的落實情況等方面。誠然，社工機構可能是多種角色的協調者，服務對象也會根據自身的需求對社工機構產生不同的角色期待。在不同的角色期待下，服務關系的緊密程度亦會有所不同，因此就會產生成熟與不成熟的服務關系。

由以上分析可知，社工機構的政社關系和服務關系處于一種不確定狀態，加之政社關系和服務關系的相互影響，社工機構的發展也會出現多種復雜的局面。因此，本文從政社關系和服務關系的成熟程度以及相互影響程度的角度，對社工機構的發展類型進行了劃分，如圖1所示。

圖1 政社關系和服務關系作用下社工機構發展類型

第Ⅰ種類型：業務合作型。該類型的政社關系成熟，服務關系也較為成熟。這一組織發展類型的形成需要具備兩個條件：一是社工機構與政府各取所需，并在此基礎上形成長期互動且平等的合作關系；二是社工機構開展服務具有較高的精準性，并能與服務對象建立穩固且專業的服務關系。在業務合作的類型下，社工機構能得到基層政府較高的信任，并能獲得相關部門的政府購買服務項目或者委托服務項目，同時又能有效地開展相關服務[1]田毅鵬、苗延義：《“吸納”與“生產”：基層多元共治的實踐邏輯》，《南通大學學報（社會科學版）》2020年第1期。。在這種情況下，社工機構通常會采取擴大服務規模、拓展服務區域等方式來獲得更多的發展資源。但也應注意到，該類型下的社工機構要不斷地平衡政社關系和服務關系的利益，以此才能長期有效地發展下去，這需要付出較多的管理運營成本，如果處理不當，則易轉化成其他類型。

第Ⅱ種類型：制度依賴型。該類型的政社關系成熟，但服務關系處于不成熟狀態。這一組織發展類型的形成主要是因為社工機構對政府過度依賴。依賴關系的形成一方面說明社工機構獲取發展資源的方式較為單一，另一方面也說明政府對組織的管控力度較大。在制度依賴的類型下，社工機構為了維護與政府間的關系，通常會在服務過程中更加傾向于政府的政策規劃取向，與服務對象間的關系也會愈加生疏。在此類型下，社工機構的發展方式受政府的影響較大，發展方向取決于政府的資源分配和政策規劃。有的社工機構在完善政社關系的同時，也會不斷完善與鞏固服務關系，進而發展成業務合作型，而有的社工機構的政社關系會不斷弱化，進而轉化成第Ⅳ種類型。

第Ⅲ種類型：服務下沉型。該類型的服務關系較為成熟，但政社關系處于不成熟狀態。這一機構發展類型的形成需要具備兩個條件：一是該組織具有較強的專業性（主要體現在康復、教育等方面），能通過專業性的服務與服務對象建立起成熟的服務關系，并將該服務內容下沉至服務對象群體中。二是該組織與政府沒有建立起完善的合作關系，組織的獨立性較高。雖然該類型下的社工機構能較好地開展相關服務工作，但要注意組織亦有可能與服務對象間建立起緊密的利益共同體，以此加深政社關系不成熟的程度。此外，由于專業穩定性的原因，該類型社工機構不太可能會因專業弱化而轉化成第Ⅳ種類型，但有可能會在重視政社關系的基礎上轉化成第Ⅰ種類型。

第Ⅳ種類型：發展放任型。該類型的服務關系和政社關系都處于不成熟的狀態。這一組織發展類型的形成通常由兩種方式完成：第一種方式是由組織最初定位決定的。部分社工機構是由社會團體發展而來的，其建立的出發點在于滿足群體內成員的利益，因此忽視了政社關系以及服務關系；第二種方式由其他類型轉化而來的。如前所述，第Ⅱ種類型的社工機構在發展過程中如若處理不好政社關系或服務關系，則會容易發展成該類型。發展放任型社工機構的獨立性較高，能根據自身面臨的內外環境為部分服務對象提供適中的服務，但由于該組織不能較好地平衡諸多關系，較容易被服務市場所淘汰。

四、社工機構發展類型的轉化及其影響

以上所分析的社工機構發展類型并非是固定不變的，而是會隨著政社關系以及服務關系的相互作用而發生變化。

第一，服務關系視角下社工機構發展類型的轉變。社工機構政社關系在由成熟向不成熟的轉變過程中，其本身也會經歷“制度依賴型”（Ⅱ）與“發展放任型”（Ⅳ）的相互轉化，以及“服務下沉型”（Ⅲ）與“業務合作型”（Ⅰ）的相互轉化等過程。首先，“制度依賴型”與“發展放任型”的相互轉化?！爸贫纫蕾囆汀迸c“發展放任型”所面對的共同問題為服務關系不成熟。在這種情況下，原本政社關系相對成熟的社工機構會因不成熟的服務關系而取得較差的服務效果，因此不能獲得基層政府的信任，發展類型有可能會由“制度依賴型”轉化為“發展放任型”。但也有部分政社關系成熟的社工機構會忽視服務關系而把工作方向集中于完成相關行政事務（如社區環境改善、弱勢群體臨時性幫扶、突發性公共事件的參與等）上面，制度依賴會更為穩固。同樣，一部分政社關系不成熟的社工機構為了生存會進一步發展政社關系而逐漸發展成為“制度依賴型”。另一部分政社關系不成熟的社工機構，會因考慮到服務與管理等成本而采取放之任之的態度，最終會被淘汰。其次，“業務合作型”與“服務下沉型”的相互轉化。一方面，“業務合作型”的社工機構在發展過程中會考慮各種關系，進而會增加其管理及服務的成本。筆者在我國部分省市進行調研時發現，部分發展較好的社工機構能有效平衡街道、社區與服務對象之間的利益，但往往會投入較多的人力、時間、資金等管理成本。社工機構如若處理不當，則會為政社關系的協調帶來問題，使其發展成為“服務下沉型”社工機構。另一方面，部分“服務下沉型”的社工機構在開展服務時會利用較為成熟的服務關系得到與政府合作的機會，政社關系也會愈加成熟，最后發展成為“業務合作型”。

政社關系視角下，政社關系的成熟與否會對部分社工機構類型轉變的過程產生一定的影響，表現在：其一，影響政社關系的建構。以上各種社工機構發展類型在相互轉化的過程中政社關系也在不斷地弱化或強化，這會影響政社關系的穩固性，進而增加關系建構的難度。政社關系建構難度大會進一步加劇服務關系的弱化，進而又會形成不良的發展循環，影響服務的整體性效果。其二，模糊社工機構的發展目標。政社關系視角下社工機構發展類型的轉變主要圍繞政社關系的成熟與否進行。在此視角下，部分社工機構為了取得更多的購買服務資源，會把更多的精力放置于政社關系的構建上，長此以往會逐漸摒棄專業化、精準化的服務目標，客觀上阻礙服務體系的自主性構建以及服務模式的形成。

第二，服務關系視角下社工機構發展類型的轉變。服務關系在由成熟向不成熟的轉變過程中，社工機構也會經歷“制度依賴型”（Ⅱ）與“業務合作型”（Ⅰ）的相互轉化，以及“發展放任型”（Ⅳ）與“服務下沉型”（Ⅲ）的相互轉化等過程。首先，“制度依賴型”與“業務合作型”的相互轉化。對于“制度依賴型”的社工機構來說，服務關系的不成熟有可能會使其發展成為“發展放任型”。因此，部分社工機構會進一步審視其自身與政府、服務對象的關系，在保持成熟政社關系的同時，會進一步加強合作方式的優化，并逐漸轉化為“業務合作型”。其次，“發展放任型”與“服務下沉型”的相互轉化。社工機構對服務關系認知的不同，導致“發展放任型”與“服務下沉型”相互轉化現象的產生。一方面，部分隸屬于“發展放任型”的社工機構，會通過促進服務關系發展的方式（如開展專業化的服務、精準化滿足服務對象需求、在服務群體中開展情感運營）來減緩政社關系不成熟所帶來的壓力，久而久之會轉變成為“服務下沉型”社工機構。另一方面，部分隸屬于“服務下沉型”的社工機構，會采取其他手段來彌合政社關系，這就有可能會進一步忽略服務關系的發展，進而會轉化為“發展放任型”。

在服務關系視角下，社工機構類型相互轉化所帶來的影響表現在：其一，影響服務關系的發展。在以上類型不斷轉化的過程中，服務關系也愈加不確定。在這種情況下，社工機構和服務對象之間很難建立起較為完善、穩固的服務關系，間接影響服務質量的提升。其二，增加服務的難度。在以上類型轉化方式的影響下，社工機構會把更多的精力放置于如何維持良好的服務關系上面。以現實觀之，服務關系的維系受服務對象的種類、服務人員的安排、服務資源的配置、服務空間的布置等多種因素的影響，較為復雜。因此以上類型在轉化過程中會增加服務機構開展工作的難度。

五、政社關系-服務關系互動下社工機構的發展路徑

由以上分析可知，社工機構發展類型在轉化過程中會在關系架構、服務目標、服務效果等方面產生諸多負面影響，因此，需要在進一步優化政社關系和服務關系的同時，完善社工機構發展類型的轉化策略。政社關系和服務關系的優化需要通過調整服務過程中相關主體的行為來進一步實現，而“業務合作型”是社工機構發展類型的主要方向。基于以上分析，本文提出如下優化路徑：

1.社工機構需改變自身的行為來適應政社關系

在政社關系的影響下，社工機構的發展并非是一成不變的，而是受政府與組織相互作用的強弱以及關系主體復雜性結構的影響。社工機構在發展過程中應當適應（或響應）以上變化，并做出適當的調整。首先，優化政社關系主導下社工機構的發展路徑。社工機構在發展過程中要認識到政社關系的主導地位，并在此基礎上進一步審視政社關系及其對自身的影響。一般來說，社工機構的政社關系包括控制、合作、依附、自主等幾種類型[1]楊寶、楊曉云：《從政社合作到“逆向替代”：政社關系的轉型及演化機制研究》，《中國行政管理》2019年第6期。。以目前來看，現有的社工機構政社關系多處于依附和自主兩種狀態，這兩種狀態一種會削弱組織的獨立性，另一種會增加機構面臨外部風險的可能性[2]王學夢：《行政“圈層”社會：新興社會組織的三種類型及其比較》，《浙江工商大學學報》2021年第1期。，因此應該以合作型作為社工機構政社關系的發展方向。合作型政社關系維系的重要前提是雙方能最大化的滿足各自的需求。政府能為社工機構的發展提供項目資金、政策支持、硬件設備等條件，但社工機構卻僅能提供專業化和準專業化的服務。因此，為鞏固合作型政社關系，需要提高社工機構對政府相關需求的對接程度。應圍繞兩方面展開工作：一方面要從現有的服務內容（如維權、就業、扶貧、教育、文化、體育等）出發，開發出更為精準的服務項目與服務內容，如與相關高校合作，開展以教育幫扶為主的個案服務，又如與文化部門合作，開展以文化融入為基礎的社區專項服務，等等；另一方面在社區開展服務時要秉持“木桶理論”的認知，圍繞特殊困難對象開展個案工作，在滿足服務對象需求的同時，提高他們對社區的認同感，以此為后續服務提供便利。其次，優化多重關系影響下社工機構的發展路徑。社工機構在發展過程中受多重組合關系的影響，發展方向并不明朗，因此當前需要完善多重關系影響下社工機構的發展路徑。本文認為，應采取更為積極的態度來看待多重關系，并“順勢而為”地提高社工機構的服務能力和專業能力。這需要社工機構發揮橋梁紐帶的作用，有效結合民政和街道社區之間的關系。要按照事權歸屬的原則，將專業性的服務內容（如康復、教育等）放置于民政部門，將拓展性的服務內容（如社區融入、身心健康、關系建構）放置于街道社區。此外，社工機構在開展服務過程中可圍繞服務對象及其家庭成員的需求，將以上兩種服務有效地結合在一起，并建立起完善的服務關系，以此促進服務的開展。

2.社工機構需優化自身的服務來完善服務關系

提高專業化服務水平、拓展服務范圍是鞏固并提高社工機構服務關系的重要手段。首先，要提高專業化水平，擴大品牌效應，拓展服務規模。一方面要提高社工機構的專業化水平。專業化是社工機構發展的根本與保證，而民政、協會等部門對社工機構的專業化指導、職業化完善、專業化提升等方面具有重要的促進作用。為此，當前應打破原有的管理思維，嘗試建立社工機構的協會-民政雙重指導體制，發揮協會的作用，提高社工機構的專業化水平。另一方面通過專業化來提升組織的品牌意識。專業化的提升是累積品牌認知水平、提高品牌忠誠度、開展品牌延伸戰略的重要手段。因此，社工機構應在專業化提升的基礎上，采取積極的品牌提升策略，包括：以優化服務項目內容、突出項目優勢的方式來提高品牌效應；以凸顯服務針對性、提高部分服務對象的服務效果來建立品牌意識；以精準明確服務區域提升服務對象及相關群體對品牌的認知度；等等。其次，通過鞏固品牌認知擴大服務規模。在品牌意識提升的基礎上，社工機構能在豐富服務內容、增加服務人數、拓展服務區域的基礎上進一步擴大服務規模，進而實現組織的優化發展。最后，增加網點數量，完善服務對接，提高專業化水平。①優化社工機構的網點布局。社工機構要與服務區域所屬的社區管理部門在社區服務項目、公共事務管理等方面建立起完善的合作關系，并通過建立社工站的方式增加社區服務網點的分布數量。②完善服務內容的對接。在網點布局的基礎上，社工機構應加強與駐點服務對象、單位的服務內容對接，采取的方式包括：與所在社區管理部門完善服務對象的檔案交接工作，理清服務對象的需求并設計相關的服務項目；與所在服務區域的服務對象建立一對一的服務關系，并通過一戶一案的方式開展精準化的服務。③提高服務的專業化水平。服務內容的有效對接能促使社工機構提供更為直接的服務，此時，社工機構的服務成本有所減少，會把精力放置于提高服務質量的方向上來，而專業化的提升則是提高服務質量的有效途徑。

3.優化社工機構發展類型轉化的策略

由前文分析可知，在政社關系以及服務關系的影響下，社工機構并不局限于某一種發展類型，各類型之間較容易轉化，為促進社工機構向“業務合作型”發展類型的有效轉化，需要采取一定的保障措施。首先，服務下沉的同時建立成熟的服務關系。制度依賴型的弊端在于沒有形成完善的服務關系，因此應在穩定政社關系的基礎上促進服務關系的成熟。與基層政府政社關系成熟的組織，需要將服務內容進一步下放到基層社區，并開展個性化與專業化相結合的服務[1]任克強、胡鵬輝：《社會治理共同體視角下社區治理體系的建構》，《河海大學學報（哲學社會科學版）》2020年第5期。，如在對社區居民基本情況進行調查摸底基礎上，圍繞特殊服務對象的需求，制定相關的服務計劃并開展工作，該服務工作實施的資金可由社區購買服務項目承擔（需在購買項目申請中說明），或由專項資金（如殘疾人相關補助資金）中列支。又如，社工機構可與特殊教育機構建立合作關系，在社區內實現送教上門、一對一幫教等服務。與基層社區政社關系成熟的組織，需要進一步優化服務項目，提高服務的精準性，切實提高服務對象的福利水平?？赏ㄟ^引入專業化康復、就業、教育等資源來最大化地滿足社區內服務對象的需求，以此促進服務關系的發展。其次，優化信息溝通的基礎上提高專業水平。服務下沉型的弊端在于政社關系的弱化，因此應在維持現有服務關系的同時促進政社關系的發展。可采取的方式包括：其一，建立完善的信息溝通渠道。有效的信息溝通是增強交流、促進政社關系發展的重要前提。社工機構要在開展服務期間從基本情況、服務需求、社會關系、個案跟蹤、服務效果、后續計劃等多方面來建立服務檔案，并將之與政府的購買服務需求相對接，減少雙方信息不對稱造成服務不暢的問題。其二，發揮專業優勢，形成多種可借鑒的服務模式。完善的服務模式能起到較好的借鑒效果并形成輻射作用，對減少基層政府的服務管理成本、提高服務區域的影響力具有一定的促進作用，也是提高基層政府對社工機構認知的重要手段。因此，社工機構要利用專業化服務和多樣化的資源優勢，不斷形成多元化的服務模式，如在引入服務資源的基礎上，由社工、服務對象或其家庭成員、康復人員、社區管理人員等組成康復小組，定期開展社區服務的“小組式社區團隊”；又如將企業部分生產工序轉移至基層社區，并以支付報酬的方式邀請區域內的服務對象參與生產制作的“基層就業服務模式”；等等。通過以上模式的發展促進政社關系的成熟。