國土空間規劃與土地要素市場化改革：引入“治理均衡器”和“電路圖”的具象化協同機制設計

嚴金明，張東昇，夏方舟

（1.中國人民大學公共管理學院，北京 100872；2.北京市城市規劃設計研究院，北京 100045）

1 引言

“全面提高資源利用效率”已經上升為國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標的國家戰略要求。面對復雜多變的國際形勢影響、新冠肺炎疫情沖擊和經濟新常態轉型變化，我國致力于構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。在構建新發展格局過程中，迫切需要充分發揮國土空間規劃的引導作用、有效激活土地要素市場化的配置機制，從而全面提高土地資源利用效率。《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確了國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。目前，我國新時期的國土空間規劃“五級三類”體系已經初步成型[1]，但仍然存在規劃立法亟待出臺、規劃理論相對薄弱、規劃體系銜接有待深入等問題[2-4]，國土空間規劃改革仍在持續推進當中，迫切需要發揮好國土空間規劃的基礎和統籌作用，為實施自然資源的全要素全過程改革提供依據。與此同時，土地要素市場化改革作為推進國內大循環的新動能得到了中共和國家的高度重視。2020年《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》、2021年《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》、2022年《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》都將“推進土地要素市場化改革”“健全城鄉統一的土地市場”置于首要位置，充分彰顯了土地要素市場化改革對于推動高質量發展、現代化建設和供給側結構性改革的重要性和緊迫性。

規劃與市場都是土地資源配置的重要手段。事實上，作為國家空間治理中的“一體兩面”，國土空間規劃和土地要素市場化改革互為前提、緊密關聯、相互作用，確定的規劃是未來不確定市場的反映，而未來不確定的市場又是現時確定規劃作用的結果[5-8]。對土地要素市場的不確定性預測是國土空間規劃的前提，而確定的國土空間規劃則會影響土地要素市場的供給、需求和價格，兩者運行過程中更是相互交織、互為補充。因此，深化國土空間規劃和土地要素市場化改革需要注重研究兩者之間的互動機理，盡可能地統籌協調推進[9]。然而，長期以來，我國規劃與市場之間仍然存在諸多矛盾，不均衡、不協調問題仍然較為凸顯，兩者往往處于相對割裂的狀態：受到計劃經濟思維束縛，有時政府傾向于以指令性規劃機制剛性地配置土地資源，容易導致土地價格扭曲、要素配置低效等問題，未能充分體現市場機制的基礎性和決定性作用；有時政府存在著過度重視市場機制的問題，往往無條件遷就招商引資用地需求，導致規劃權威性相對不足，規劃淪為“紙上畫畫，墻上掛掛”[10]。

同時，既有研究對規劃與市場的土地要素配置地位問題也一直存在爭論。一部分學者主張以市場為主導進行土地要素配置[11]，認為現有規劃體系和用途管制制度阻礙了土地要素自由流動[12]，規劃在某種程度上變成了地方政府排擠其他市場主體、謀求私利的工具，因此應當突破現有的規劃管理體制[13-14]。另一部分學者對市場化改革持更加審慎的態度，認為保障私利必須以用途管制為前提，就我國發展階段而言尚不能支持實現完全的土地要素市場化[15]。還有學者認為，規劃與市場必須是同步推進的，應當在土地要素市場化改革過程中充分發揮國土空間規劃的要素配置作用[16-18]，通過調整優化規劃制度工具助推土地要素市場化改革[19-22]。然而，現有研究盡管在國土空間規劃與土地要素市場化改革的關系方面有所討論[23-24]，但多停留在抽象層面以及供地機制等微觀層面，罕有研究系統深入探討二者的互動機理，相對缺乏解決非均衡風險、促進兩者治理均衡的協調機制研究。因此，本文嘗試引入“治理均衡器”和“電路圖”分析框架，剖析國土空間規劃與土地要素市場化改革的相互影響機理，探討當前規劃與市場偏離均衡的風險及其產生機制，利用電路結構思路將“治理均衡器”的概念進一步具象化[20]，從而針對性地開展治理機制設計，以期為推進國土空間規劃與土地要素市場化改革的協調發展、全面提高土地資源配置效率提供理論支撐與政策建議。

2 國土空間規劃與土地要素市場化改革的互動機理分析

2.1 規劃與市場互動機理分析框架：引入“治理均衡器”和“電路圖”的具象分析

哈利·德波爾等人引入“治理均衡器”（Governance Equalizer）的分析框架來闡釋國家規制、外部調控、管理自治、學術自治和競爭5種治理機制之間此消彼長的動態關系[25-26]。類似地，治理均衡器這一理念同樣可以引入國土空間規劃與土地要素市場之間的關系中來。規劃與市場往往被視為不斷爭奪要素配置權利的兩種相對機制，政府通過調整規劃與市場之間的要素配置主導地位從而不斷提升要素配置效率。我國改革開放以來的國土空間治理邏輯整體上體現出從規劃機制向市場機制的邏輯，實現了從計劃供應到有償出讓、從協議出讓到以“招拍掛”為主的出讓模式、從國有土地市場到城鄉統一市場、從一級市場到二級市場的轉變，土地要素市場化水平不斷提升，但在各個發展階段中，規劃機制與市場機制在土地要素配置工作中往往呈現出此消彼長的動態關系。

然而，盡管“治理均衡器”能夠闡釋同一治理目標之下多種機制此消彼長動態關系，但是就土地要素配置中的規劃與市場關系而言仍然過于抽象，因此本文引入“電路圖”的設計理念，以進一步具象化“治理均衡器”的實現。如圖1所示，利用電路圖可以清晰地體現系統整體以及各個組件的工作原理和運行狀態，從而類比呈現出土地要素配置中規劃與市場機制的關系。首先，電路圖所體現的電源、用電器、開關等若干組件組合協調實現電路“通路”的關系結構，恰與我國土地要素配置過程中規劃與市場兩類機制協同配合的模式相契合。其次，電路圖的基礎邏輯是由電源產生的電力被傳輸和分配到用電器的過程，與規劃和市場機制匹配土地需求與供給的過程有相似性，可以表征供需匹配的實現過程。此外，多樣的電氣元件和靈活豐富的導線接法可以模擬規劃與市場機制在要素配置中的復雜功能和相互關系，“短路”“斷路”等電路問題可以用來類比規劃與市場機制的非均衡風險，相應的解決機制也能充分具象化“治理均衡器”的落地設計。因此，本文借鑒物理學電路原理，用電路結構來模擬規劃機制和市場機制的土地要素配置行為，用電路結構的“斷路”、“短路”和“內耗”等問題來闡釋規劃與市場機制在土地要素配置問題上的非均衡風險，并通過電路結構的解決方法來探索“治理均衡器”的具體元器件設計。

圖1 規劃與市場要素配置機制的電路圖分析框架Fig.1 The framework for circuit diagram analysis of planning and allocation mechanism of market factor

如圖1所示，只有市場作為要素配置機制時，要素配置過程由市場中的供需關系決定，供給方（電源P）與需求方（用電器B）的關系決定了市場中資源的價格（電信號I）。引入規劃機制后，規劃機制在市場機制的主電路之外構造了一個具有控制開關和繼電器的新電路（虛線框A）。控制開關可以控制電路閉合與斷開，恰如規劃機制對土地資源配置的允許與禁止；繼電器是用小電流去控制大電流運作的一種“自動開關”，在電路中起著自動調節、安全保護、轉換電路等作用，與規劃機制在土地資源配置中的引導、控制、保護等功能極為類似。新電路的決策機制與市場機制有所區別，當市場供需產生的信號符合規劃審批條件時，規劃調控電路開關S1閉合，繼電器推動主電路形成閉合，意味著規劃審批調控機制在要素配置過程中生效。在主電路中，規劃機制的引入會增加要素配置成本，導致配置效率在一定程度上降低，類似于增加了一個電阻R。此外，由于規劃往往存在客觀局限性和時效滯后性，在要素配置過程中可能存在繞過規劃、規劃調控機制失效的現象，在圖1中即體現為開關S2處于閉合狀態，此時市場機制將獨立完成要素配置。

2.2 規劃與市場的互動影響機制：基于“電路圖”的具象分析

基于構建的電路圖框架可以發現，規劃機制調控作用對市場機制中的土地供給、土地需求以及土地價值均會產生影響。一方面，規劃影響土地供給，恰如電路圖2（a）中，只有電源提供的供給方案滿足開關S1或S2的閉合條件時，也即是符合規劃的前提下電路才能通路。《土地管理法》明確規定各類土地開發利用行為都必須以國土空間規劃為基本依據，國土空間規劃對土地資源的數量、空間和時序安排決定了市場中土地供給結構。首先，通過土地利用指標控制，規劃決定了土地市場可以配置的土地資源總量與各類用地的數量結構；其次，通過空間布局設計，規劃安排了土地資源供給的空間結構；最后，通過土地利用年度計劃、新增建設用地指標控制，規劃規定了地方政府每年可以開發利用的土地資源增量規模，從而確定了土地供給時間結構。另一方面，規劃會創造和影響市場中的土地需求，類似于規劃機制對市場行為的規制引導，電路圖中開關S1或S2閉合條件、繼電器E接入狀況、串聯電阻R的做功情況，均會直接或間接地影響著用電器B。這意味著，首先，規劃的目標戰略和空間布局是引導地區生產、生活活動的龍頭抓手，決定了區域的政治、經濟、社會和生態功能，由此產生各類商品和服務的需求，引致產生對承載這些功能、商品和服務的各類土地需求；其次，對于具有空間連續性的土地資源而言，每一塊土地的利用都會受到周邊土地利用的影響，因此，規劃對區域土地利用結構的安排會對土地的市場需求產生一定的外部性[20]。此外，規劃還可以直接影響土地市場價格，新電阻R的接入改變了電路的整體阻值，會對電路中的電信號強弱產生影響，類似于對市場供需條件的改變。實際上，規劃對區域土地資源的區位分布、使用類型、開發強度等方面的安排能夠在很大程度上影響土地價格；同時，規劃對土地市場的剛性價格管控、彈性引導調控以及規劃自身調整都會導致土地價格變動[27]。

圖2 基于“電路圖”的規劃與市場要素配置機制互動影響機理Fig.2 Interaction mechanism between planning and allocation mechanism of market factor based on circuit diagram

基于市場對規劃的影響角度，對市場不確定性的預測構成了規劃基礎前提，正如圖2（b）中新電路A的接入，并不能否認以電源P、用電器B以及兩者之間供需關系構成的配置機制的基礎地位。正是由于土地資源存在市場供需關系，再加上土地資源本身具備的有限性、稀缺性、競爭性和不可再生性，完全放任市場交易無法實現整體福利的最優化，人類才試圖通過規劃來解決市場失靈、規范市場秩序和完善市場機制。同時，對土地要素市場的不確定性預測構成了國土空間規劃的前提，當市場發生變化，出現新型權利需求、作用關系和利用模式時，規劃必須進行相應地調整以適應市場的需要[28]。另一方面，從規劃的能力限制來看，市場對規劃具有支撐完善作用，盡管新電路A提供了一種優化方式，但也增加了決策難度，不合理的開關閉合條件、電阻阻值等規則的設定反而會導致電路無效率，也難以適應用電器需求的動態變化。相比政府直接干預市場導致的效率降低，土地要素的供給和需求方會依據市場規則進行交易，從而實現更有效率的帕累托改進。同時，由于政府和規劃編制者精力有限，國土空間規劃往往難以事無巨細地指導全域空間內所有自然資源的具體利用，難以全面滿足全體人民多層次、多類型的動態資源配置需求[29]。因此，在計劃經濟向市場經濟轉變后的今天，投資主體的多元性和規劃預測的不確定性決定了規劃應該尊重市場、反映市場，遵循價值規律和市場供求關系的變化，體現市場經濟下土地開發利用理念，依據各種經濟政策進行引導和調控。為此，需要改變規劃思想，變靜態規劃為動態規劃，變剛性規劃為剛性彈性相結合的規劃。政府通過統籌規劃和市場的邊界，邊界內的歸規劃、邊界外的歸市場，從而充分發揮兩者各自的優勢，實現對全域土地資源的最優化配置。

2.3 治理均衡器的具象化：基于“電路圖”的“治理均衡器”具象設計

在國土空間及其自然要素配置過程中，規劃機制與市場機制之間存在此消彼長的關系以及多種非均衡風險，因而可針對性地選擇合適的治理均衡器元件來探索均衡協同機制。利用電路結構思路，可以將“治理均衡器”具象化為滑動變阻器SR、選擇開關S、二極管D等電氣元件來協調這種動態關系下的非均衡風險（圖3）：滑動變阻器SR可以通過改變自身電阻控制電路，為規劃要素配置過程提供彈性機制和彈性調整空間；二極管D可以通過單向導電性能確保電路中電流方向，以此引導市場要素配置機制中的信號傳輸方向，提升要素配置效率；選擇開關S可以調整電路結構，為規劃機制是否調控市場提供二元選擇，從而優化要素配置機制、提高滿足不同配置需求的能力；繼電器E可以根據電流信號靈活調整電路結構，實現基于現實問題和未來預期，靈活調整規劃對市場調控強弱程度的支持，從而提升要素配置機制的動態性和靈活性。

圖3 電路結構中可選的治理均衡器元件及作用機制Fig.3 Optional governance equalizer components in the circuit structure and functioning mechanism

3 國土空間規劃與土地要素市場化改革的非均衡風險分析

3.1 規劃缺位或剛性過強，要素配置“斷路”

在土地要素配置過程中，必須嚴格按規劃和用途管制條件利用土地，即需要滿足規劃對土地資源定性、定用、定量、定位、定序的“五定方案”。在電路圖的表現上，市場和規劃機制如同土地要素配置的兩條電路：首先，發揮要素配置基礎性作用的市場機制作為基礎電路，通過識別土地需求形成市場信號并將其傳導給土地供給，從而實現土地需求與供給的匹配；其次，規劃機制作為第二條電路發揮繼電器開關的作用，當土地資源的需求不滿足規劃“五定方案”的剛性約束時，繼電器E不再工作，主電路中的土地要素配置“斷路”，當市場需求符合規劃“五定方案”時，繼電器開關S閉合，基礎電路通路從而完成土地要素的完整配置（圖4）。

圖4 要素配置“斷路”風險示意電路圖Fig.4 Schematic diagram of risk of “open circuit” in factor allocation

盡管嚴格的規劃和用途管制很好地保障了規劃意志的落實，能夠有效地避免土地市場自由放任導致的諸多問題，然而剛性過強的規劃管制約束也限制了市場要素配置的靈活性，可能導致土地要素配置的效率偏低。反映到電路結構中，規劃的剛性體現為規劃調控電路只存在“接通”與“斷開”兩種模式，缺乏中間態和靈活調整機制。由于規劃的超前性和現實環境的復雜性，剛性過強的規劃管制不但無法規范和指導市場要素配置，反而會阻礙正常的要素配置。同時，過于剛性的規劃管制會增加規劃調整的成本，也會提高規劃編制中的博弈成本、土地供給控制的監管成本和土地利用流程延長的時間成本等，迫使地方政府和企業采取非最優的策略[30-31]。

3.2 市場出現失靈，要素配置“短路”

由于土地資源的有限性、固定性、不可替代性以及不可或缺性，完全由市場進行土地要素配置往往導致市場失靈，出現公共物品提供不足、負向外部性、信息壁壘等諸多問題。在電路圖的分析框架中，市場失靈可以用“短路”來類比，當市場機制繞過規劃管控直接進行要素配置時，部分供給會接收不到市場需求傳導的信號，從而無法實現土地需求與供給的匹配（圖5）。在正常情況下，土地市場中的土地需求與供給會達到均衡狀態，前者發揮電源P的動力作用，后者則相當于若干個并聯的用電器B，根據市場機制滿足對應的土地需求。然而，由于外部性、公共物品和不完全信息等原因，土地需求產生的市場信號可能會繞過供求規律和規劃管控等規則強行聯結供給，相當于在電源和用電器支路之間直接接入了無電阻的支路W1，或是各個用電器指路之間接入了聯通的支路W2，導致供給被“短路”，出現同一供給被無限需求共同使用的“公地悲劇”、或是單一需求強占供給擠出其他需求等諸多供需錯配問題。

圖5 要素配置“短路”風險示意電路圖Fig.5 Schematic diagram of risk of “short circuit” in factor allocation

土地市場失靈的出現原因，首先在于土地利用的時空連續性決定了土地要素配置的外部性[20]，在缺少規劃調控的情況下，市場機制容易使得負外部性土地供給過度和正外部性土地供給不足。其中，具有負外部性的土地利用行為主要包括化肥農藥污染、植被破壞、掠奪式生產、噪音污染、光照遮蔽等，土地使用者為實現個人利益最大化導致整體效率損失。另一方面，土地利用也可能產生正向外部性，例如“綠水青山”“萬畝良田”等，需要規劃確保此類正外部性用地供給規模。其中，公共物品是一種特殊的正外部性土地，市場機制下道路、圖書館等不具有完全競爭性和排他性的公共物品或者準公共物品土地往往存在供給相對緊缺、利用不可持續的問題，存在“搭便車”和“公地悲劇”現象。其次，信息不對稱等問題也會導致土地市場失靈。土地具有異質性強、交易額度較高、信息統計不完善、信息更新滯后等特征，供需雙方存在嚴重的信息不對稱問題，極易誘發逆向選擇和道德風險。因此在缺乏規劃管制或行政調控的情況下，土地市場可能容易誘發投機，不斷增加土地市場的結構性風險。

3.3 規劃資源供需錯位，要素配置“內耗”

規劃機制的效率偏低體現在其對資源供需匹配方面，難以最為有效和精準地定位土地需求，也難以充分地將土地供給到真正的需求，可能引發需求失序和供給失效的結構性問題。同時，規劃通常難以通過動態調整機制不斷試錯，還面臨著政府部門間的需求沖突問題，難以實現要素配置最優和供需平衡。這相當于電路中存在多個電源P并聯和多個用電器B并聯，電路需要處理好多個電源P形成的需求信號，并將其傳導到最優的用電器B支路，否則就會發生內耗和低效，嚴重的會導致電源過熱和整個電路的燒毀。在需求端，并聯的電源P通路后會產生內部環流，導致電路發熱和電源燒毀，需要對電流I進行限制和引導。在供給端，并聯的用電器B接入主電路完全取決于選擇器開關面對并聯支路的接入選擇，無法根據市場情況靈活動態調整，需要設計可調整的精準接入機制（圖6）。

圖6 要素配置“內耗”風險示意電路圖Fig.6 Schematic diagram of risk of “internal friction” in factor allocation

究其原因，主要包括需求識別不精準、供給匹配低效率、調整機制不到位和部門矛盾難協調4個方面。第一，作為對未來土地資源的超前配置，規劃機制具有不確定性的特點，對土地需求的定位與真實需求難免具有一定的偏離，尤其是面對復雜多維的社會需求，很難精準識別各個微觀主體的具體土地需求。第二，規劃機制在配置土地資源的數量、空間和時序供給結構時往往會受到多重干擾，有可能導致供需錯配。首先，規劃可能會受到政府及規劃編制參與者的情緒預期影響，高估或者低估所需的土地供給規模，導致土地資源閑置浪費或者相對不足。其次，規劃從立項、編制到最后的審批、頒布與實施環節之間的漫長周期決定了其相對的供給滯后性。最后，規劃對土地供給空間結構的安排也會導致供需錯配，用地主體拿到的土地可能并非位于最合適的區位。例如，農村釋放出來的土地資源可能更多地被投入到需求較低的工業部門，而非需求旺盛的服務業部門，導致工業部門的土地過剩和服務業部門的土地緊缺此類結構性供需矛盾問題[32]。第三，相比時刻都在調整的市場，規劃對土地資源的配置缺少以供需均衡為核心的動態博弈機制，調整幅度相對有限，規劃的權威性要求和修編時間限制也難以支持實時糾偏，更難以通過不斷試錯達到帕累托最優。第四，規劃機制仍然需要構建應對政府部門間沖突的有效機制，由于各個部門職能和價值標準迥異，對土地資源的開發和保護策略不盡相同，當各個部門都試圖強調和推廣自身價值準則和話語體系時，容易引發沖突和博弈。

4 國土空間規劃與土地要素市場化改革的治理均衡器設計

4.1 針對要素配置“斷路”的均衡器設計

針對規劃缺位導致的斷路和管制剛性過強導致的斷路問題，應當有效協調規劃剛性和彈性之間的關系，適當增加彈性機制，形成“剛性底線+彈性空間”的治理機制。反映在電路中，就是將規劃“五定方案”的開關串聯“滑動變阻器SR”，設置一定的彈性空間，只要市場需求滿足規劃最核心的剛性管制規定，開關W就可以閉合，只要與規劃管制的差距位于彈性空間范圍內，通過變阻器SR的電流強度I足以使主電路閉合，完成土地資源的配置（圖7）。

圖7 針對要素配置“斷路”的治理均衡器設計Fig.7 Design of governance equalizer for “open circuit” of factor allocation

4.1.1 土地使用用途管制：用途管制嚴控+彈性差別標準+創新混合利用

通過“用途管制嚴控+彈性差別準入+創新混合利用”等治理機制的探索設計，不斷增加規劃和用途管制彈性，以提高市場自主性。首先，要嚴格落實國土空間用途管制制度，各類土地需求都必須嚴格遵循用途管制制度；其次，在充分度量不同區域國土空間集約利用水平和產出能力的前提下，探索建立彈性化的用途管制標準，土地集約利用水平高的用地主體可適當放寬容積率、建筑密度等用途管制限制；最后，引入混合利用的規劃理念，探索產業用地混合利用和彈性用途轉換的供給模式改革，以滿足多元的市場需求，賦予空間更大的彈性“留白”和更為多樣的利用方式。如抗疫應急醫院平時可做科教用地（教育、科研等）、工礦倉儲用地（醫療健康企業生產、物流倉庫等）、文體娛樂用地（圖書館、博物館或展覽館等）等其他功能用途或混合用途，疫情發生時可迅速改造成為抗擊疫情的救治點，從而增加空間布局的相對靈活性，降低市場更新改造和功能置換的要素配置成本[3]。

4.1.2 土地利用規模和空間管制：安全底線保障+彈性指標放活+堵點打通盤活

在土地利用規模和空間管制層面，探索設計“安全底線保障+彈性指標放活+指標交易創新”的治理機制，增加規劃土地利用規模和空間管制彈性，以提高對市場變化的適應性。首先，國土空間規劃對耕地保有量、城市開發規模、建設空間和生態功能區的強制性安排是扭轉市場失靈的重要手段，不能為提高效率盲目放開規劃管制，因此政府在一級市場中供給土地必須符合規劃對耕地、生態和開發邊界管控要求，嚴格避讓規劃紅線和禁止開發區域；其次，對于禁止開發區域之外的地區，預留一定規模的機動指標和空間留白，設置一定的指標和空間規模彈性浮動范圍，同時構建耕地占補平衡、城鄉增減掛鉤等土地指標交易平臺，形成和健全統一的土地指標流轉和空間置換機制，以提高對市場變化的適應性；最后，要打通城鄉用地和存量空間盤活的“堵點”，探索城鄉統一的建設用地市場建設，深化集體經營性建設用地入市和征地制度改革，探索宅基地退出和入市的可行機制，探索構建城市存量空間特別是閑置低效空間再利用機制，實現在建設空間規模不變的同時實現以農村土地供給補充城市土地需求、以存量土地供給補充新增用地需求。

4.1.3 土地利用時序管制：年度計劃規范+彈性管理調控+生命周期匹配

通過“年度計劃規范+彈性管理調控+生命周期匹配”的治理機制設計，增強規劃對土地利用的時序管制彈性，提高時間靈活性。首先，土地資源的配置應當遵守當地土地利用年度計劃的安排，本年度剩余或超標指標應當要求當地政府在下一年度指標計劃中予以相應調整，以保障年度計劃的有序推進；其次，探索彈性補償管理機制，提升時序維度上的管制彈性，允許時間維度上的指標交易和指標置換；最后，要探索全生命周期彈性土地供需匹配機制，通過精準識別各類行業、各種規模企業的生命周期過程，構建彈性供給時間、供給年限、供給數量的差異化設定機制。例如向處于高速發展期的企業提供更加及時和足量的土地供應，提供更為優惠的用地價格和更加長期的供應年限，引導土地合理流轉和利用效率有效提升[3]。

4.2 針對要素配置“短路”的治理均衡器設計

針對市場失靈導致的“短路”問題，應當通過引入規劃管控機制[33]，針對外部性和信息不完全的原因設置針對性的規劃管制措施，發揮規劃的宏觀調控作用，形成“規制調控+規范引導”的治理機制。反映在電路中，就是要在短路支路中以規劃機制取代市場機制，通過增加“開關S”截斷“短路”支路，從而確保電流必須通過規劃“五定方案”的端口才能傳導到土地供給端，從而保障外部性土地的供應并規范市場秩序（圖8）。

圖8 針對要素配置“短路”的治理均衡器設計Fig.8 Design of governance equalizer for “short circuit” of factor allocation

4.2.1 外部性問題：規制調控

針對土地的公共物品屬性和外部性導致的市場失靈問題，通過規劃機制對市場供需進行強制性和誘導性調控，相當于對發生失靈的支路增加控制開關S（圖8），通過賦予財產權利和落實規劃管理權責等規劃手段實現對公共用地的有效管理。首先，通過指標管控和用途管制進行強制性規制，設置特定地類規模上下限、綠地覆蓋率等強制性規劃指標，掛鉤政府績效管理，由政府負責公共物品和正外部性土地的供給，彌補市場中缺失的公共物品或者具有正向外部性土地的供給缺口，控制市場中負外部性土地的供給過剩。其次，通過差異化地價、捆綁式供地和賦予財產權利進行誘導性調控：規劃確定的土地供應總量、空間功能布局、開發管制規則等土地利用條件決定了不同類型土地的一級市場價格，規劃在用地審批和出讓階段設置的管制規則優惠則相當于提供了價格減免，會激勵市場主體更踴躍地進入規劃提倡的土地利用行為中；通過捆綁式的供地模式要求市場主體在獲得盈利性土地的同時承擔一定規模的公益性土地開發建設任務，從而保障公共物品和正外部性土地的供給；通過賦予財產權利誘導市場主體更好地利用和保護公地，在河流、牧場等各類“公地”編制公益與營利配套的片區綜合開發規劃，允許在部分公益性土地上開展一定程度的營利活動，從而引入企業單位經營、管理和維護公益性土地。

4.2.2 信息不完全：規范引導

針對信息不完全導致的市場失靈問題，利用調查、監測、登記和信息公開機制降低土地交易的信息不完全程度，規范和引導市場行為，通過控制開關S切斷因信息不完全導致的“短路”支路：首先，落實自然資源和不動產統一登記、國土調查、監測等國土空間信息制度，精準掌握土地資源的基本信息并實現動態更新；其次，健全規劃公示和信息公開制度，為微觀主體提供詳實、動態、完善、透明的土地市場信息；最后，通過強化規劃實施管理、違規監察和懲處管理、閑置低效用地清查處置等機制打擊土地投機，有效糾正市場失靈。

4.3 針對要素配置“內耗”的治理均衡器設計

針對規劃供需錯位導致的電路“內耗”問題，應當推進政府和規劃合理均衡，引入市場機制、發揮市場在土地要素配置中的基礎性和決定性地位，形成“規劃均衡+市場決定”的治理機制。反映在電路中，就是要在需求端充分發揮市場的“二極管D”作用，僅允許電流正向流動，確保電流從電源P流出后有序傳導到用電器B，以價格機制、競爭機制等各類機制為抉擇手段，協調不同需求和不同供給之間的矛盾，避免“內部環流”；在供給端引入市場機制配合規劃機制實現對土地供給的動態調整，形成可根據電流強度動態調整的電磁繼電器選擇開關E，確保土地供給能夠實時調整，更好地滿足土地需求（圖9）。

圖9 針對要素配置“內耗”的治理均衡器設計Fig.9 Design of governance equalizer for “internal friction” of factor allocation

4.3.1 供需匹配錯位：規劃讓步+市場決定

基于規劃機制無法實現土地供需有效匹配的現實，合理調整規劃與市場機制在土地要素配置中的決策地位，推進土地要素的市場化改革，充分發揮市場在土地要素配置中的基礎性和決定性作用，增加由電信號I變化控制的繼電器選擇開關E，在規劃管控之外保留市場靈活性。首先，在規劃確定的紅線之外，重點關注重大民生基礎設施、產業結構布局等戰略性問題，其余則主要提出倡議性的策略和政策，將更多的土地要素配置權利讓渡給市場；其次，要遵循“最優市場配置”的基本準則，減少對市場機制的干預，充分保障價值規律、競爭規律和供求規律等市場經濟規律作用體現，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用[3]。例如，要不斷深化推進征地制度改革，明確并細化公共利益清單，縮小征地范圍，審慎使用征地手段。

4.3.2 政府部門沖突：簡政放權+競爭管理

規劃讓步并不意味著完全任由市場多元供需主體自行匹配，而是要通過引入二極管D從供給側進行引導，形成“事權下放+競爭管理+有序博弈”的治理機制，確保市場資源配置機制良好有序運行。首先，通過下放規劃事權與審批權限、讓渡部分土地要素配置權利，直接減少部門間利益沖突在國土空間規劃上的表達；其次，通過引入競爭性審批和管理機制限制部門和地方政府對規劃的干預能力，模仿市場應對供需矛盾的解決機制，引入競爭型官僚制嚴格控制地方“一把手”對規劃的“壟斷”，通過異地評審、多部門聯席評審等手段增強部門競爭；最后，構建沖突協商平臺和利益協調機制，通過多輪協商、內容研討、聽證質詢等手段，實現有序博弈[34]。

5 結論與討論

本文引入“治理均衡器”和“電路圖”，闡述了規劃與市場機制的互動機理和非均衡風險，分析了國土空間規劃和土地要素市場化改革的互動機理，探索具象化構建兩者協同機制的關鍵思路。通過引入“治理均衡器”和“電路圖”的具象分析，土地要素配置問題中規劃與市場之間的互動機理主要包括規劃對市場供給、需求和價格的調控和引導作用，以及市場對規劃的基礎前提和支撐完善作用。國土空間規劃與土地要素市場化改革的非均衡風險主要包括規劃缺位或剛性過強導致的“斷路”、市場失靈導致的“短路”和規劃市場供需錯位導致的“內耗”：（1）當不滿足規劃對土地要素配置的管制要求時，規劃缺位導致土地要素配置無法完成，出現“斷路”；（2）由于外部性和信息不完全，部分需求可能繞過供求規律和規劃管控等規則強行聯結供給，導致部分供給無法接收市場需求傳導的信號，從而導致供需錯配和系統性風險，產生“短路”；（3）規劃機制在精準定位土地需求、供給需求匹配、動態調整試錯和政府部門沖突解決方面的弱勢，使得其對土地資源的配置容易引發需求失序和供給失效的結構性問題，誘發“內耗”。

針對上述三個非均衡風險，本文進一步具象化了“治理均衡器”，針對性設計了滑動變阻器、二極管、電磁繼電器、選擇開關等治理均衡器元器件，探討通過構建“剛性底線+彈性空間”的治理機制，設計“用途管制嚴控+彈性差別標準+創新混合利用”、“安全底線保障+彈性指標放活+堵點打通盤活”和“年度計劃規范+彈性管理調控+生命周期匹配”等創新機制，以解決“斷路”問題；通過“規制調控+規范引導”的治理機制設計，實現強制性和誘導性調控、財產權利保護、規劃管理權責落實和市場信息健全等目標，力圖為“短路”問題提供解決方案；通過設計“規劃均衡+市場決定”的治理機制，探討實現“規劃讓步+市場主導”和“事權下放+競爭管理+有序博弈”，試圖對“內耗”問題提供解決建議。研究發現，通過引入電路圖和治理均衡器分析框架，能夠更為形象地為不同風險沖擊下的“治理均衡器”選擇提供參考，可以為不同情景下推進國土空間規劃和土地要素市場化改革的協同實現提供政策工具和治理手段，切實為協調兩大改革的良性互動和統籌推進提供參考和建議。

需要強調的是，本文嘗試識別我國當前規劃與市場間可能存在的非均衡風險，并基于“治理均衡器”處理規劃和市場之間此消彼長的關系，從而提供了一個可行的統一性框架。當然，文中識別的規劃與市場機制協同系統中的“斷路”、“短路”和“內耗”風險可能并不全面，電路圖雖然能夠將其具象化呈現，但也可能限制了更多風險的表達。此外，本文實際上將規劃和市場簡化為兩種相對獨立的備選機制，然而二者在現實中所呈現的彼此交織、一體兩面的復雜關系，仍然需要進一步挖掘和探討：首先，二者并非相互獨立，規劃編制不可避免會受到市場主體的影響，企業等市場主體會通過游說、投資等方法影響政府決策，從而影響規劃機制；其次，規劃機制本身也是復合的概念，受到府際關系的影響，不同區域層次上的要素配置最優化方案往往并不一致，上級規劃在實現最優化的過程中可能導致下級特定區域的經濟發展受到損失，從而產生多級規劃和市場的多元博弈狀態。當然，需要堅定的是，無論是我國改革開放以來的社會主義市場經濟建設成果，還是西方資本主義國家應對經濟危機的改良運動經驗，都充分說明了無論是規劃還是市場都不可能獨立運作。在要素配置問題上，規劃機制與市場機制具有統一性，是相互依存、互相交融的，不能就規劃談規劃、就市場談市場。因此，未來必須因地制宜，找準規劃與市場機制的各自邊界和均衡位置，統籌發揮兩種機制的合力作用，切實為推動高質量發展和現代化建設提供持續性動力。