國庫集中支付下的事業單位預算管理

嚴長園 仙游縣教育會計核算中心

引言

為提升財政資金管控力度，規范財政收支程序，我國開始對國庫收支體制進行改革，通過集中支付代替分散支付。新管理模式具有明顯優勢，提升了財政收支透明度，改變了過去“重分配，輕控制”的局面，有效遏制了財務違規行為。但部分單位對集中支付制度的內涵理解不透徹，預算管理與支付中心的配合度低，無論是預算編制，還是預算執行都存在不同程度的問題，甚至一些事業單位仍在“尋機”逃避監管，不利于財政資金的充分使用。因此，各單位應遵循集中支付的要求，結合財政部的文件，完善單位預算管理體制，主動改善單位現存問題。

一、國庫集中支付的特點和優勢

（一）國庫集中支付的特點

1.不改變預算單位的權利

分散支付制度下，預算單位往往按撥款數額制定工作計劃，工作效率低、資金使用效益差[1]。而集中支付制度下，以部門預算和用款計劃為依據，按工作計劃撥付資金，可使預算對接單位業務，有效提高資金使用效益。但集中支付制度的實施未改變預算單位的財務管理自主權，預算單位仍需設置會計，負責編制用款計劃，提出資金使用申請，并按照預算來使用財政資金，制度先進性上具有明顯優勢。

2.以監督和服務為宗旨

集中支付制度雖不改變預算單位的權利，卻改變了預算單位的賬戶設置與管理要求，改變了資金撥付方式，支付中心職能和定位隨之發生變化[2]。支付中心為預算單位提供服務，并監督預算單位財政收支的合規性、合法性，以監督和服務為宗旨，其重要性越發突出。

（二）國庫集中支付的優勢

1.提高了預算執行力度

傳統支付制度下財政資金通常需要層層下撥，經過一級預算單位的賬戶“中轉”，不僅流轉環節多、在途時間長，并不利于財政資金的高效管控。而且一級預算單位對這部分資金有分配權，就可能導致財政資金遲遲不下撥或被截留、克扣，形成了“二次預算”現象[3]。經過層層克扣后，到賬資金就會大大“縮水”，勢必影響事業單位任務的落實。而實施集中支付制度財政資金撥付無須多次“中轉”，資金直接撥付給收款對象，避免了“二次預算”問題。

2.提高了預算編制質量

以部門預算和用款計劃為主要依據支付一切財政資金，杜絕無預算指標撥款，是集中支付的顯著特點之一。因此，實行集中支付對部門預算編制提出了更高要求，要求預算具有準確性、前瞻性、預見性，預算單位就要重視預算管理工作，認真預測單位實際資金，并基于業務實際情況做好預算統籌，合理規劃各項收支。

3.防范了財務違規行為

以往的預算管理模式下，財務監管側重于事后算賬，財政部門不能及時、準確了解到資金實際運行情況，預算資金監督力度嚴重不足[4]。由于財政監督形同虛設，非常容易出現會計信息失真的情況，甚至發生財務違規行為，造成了國有資產外流、浪費。事業單位具有公益性，是國家政策執行、落實的主要力量，其行為影響政府公信力。若事業單位內部出現財務違規行為，不僅會危害財政資金安全，還會損害政府公信力。在實行國庫集中支付制度后，事前要做好資金申請審批，事中要進行實時監管，事后要進行績效評價，能夠有效增強政府宏觀調控力度，防范財務違規行為的發生。

4.推進了財政部門依法理財

集中支付制度的實施，涉及財政資金的收支，關乎國家財政安全，必須建立在法制的基礎上。有配套法規的支撐才能維護財政秩序，保護財政資金的安全與完整[5]。實施集中支付制度需要完善相關的財政法規、金融政策，國家要針對集中支付、財政資金管理的各個環節建立法定制度，通過法規限定財政資金的去向、用途、性質，硬性約束事業單位預算管理行為。因此，實行集中支付制度推進了財政部門依法理財，確保了相關款項專款專用，提高了財政資金管理的嚴肅性。

二、新模式下預算管理中存在的問題

實行集中支付制度可規范財政資金流轉程序，促進財政資金價值的發揮。但一些事業單位在實際工作中存在問題，管理的現狀不理想。為對各單位提出合理的改善建議，本文通過以下內容預先了解當前各單位預算管理現存問題。

（一）預算編制質量有待提高

集中支付制度的實施對部門預算編制提出了新要求，原則上要做到“量入為出，收支平衡”，要求各單位按資金性質、準確細致編制單位各項預算，用款計劃編制方面必須落實到類、款、項、目。但部分事業單位仍在沿用傳統預算編制方法，預算編制跟不上財政管理體制改革需求，一些科目與集中支付系統的用款科目不一致，預算編制質量不符合要求。調查研究發現，一些事業單位采用的是“增量預算法”，預算編制中缺少可行性論證，預算編制內容粗糙沒有細化到具體科目。而且很多時候預算方案預見性、計劃性不足，未充分考慮到預算執行條件，未落實預算定額標準。另外，還存在片面夸大預算計劃、用款計劃統籌不當的情況，導致預算經費與組織業務脫節，預算計劃不能落到實處。

（二）預算單位自主權被削弱

市場經濟背景下，事業單位對外支付業務不斷增多，貨幣支付越發頻繁，要想靈活應對臨時性支付需求，單位自身就需要擁有獨立的財務管理權。原則上來講，集中支付制度的實施不改變事業單位原有的財務管理權，但財政資金統一由支付中心管理，收支全過程要受到監管。顯然，這種管理體系下預算單位的資金自主權要建立在送報預算的基礎上，預算單位自主權被削弱，預算管理需要考慮更多，尤其預算編制時要預測所有可能發生的資金使用，預算管理難度必然要提高。且實行集中支付制度部分收入要上繳國庫，預算單位失去了對這部分資金的調配權、分配權，預算單位財務管理積極性自然會受到一定的負面影響。

（三）缺少優質預算管理人才

實行集中支付改變了財政預算撥款模式，對預算編制、預算執行、預算監督、預算考核提出了新要求，單位財會人員過去掌握的知識和技能逐漸無法滿足當前單位預算管理的需求。要想適應新形勢，相關管理人員就要懂金融法規、國家政策，深入了解單位的實際運營情況，并熟悉單位預算經費的每一項構成，掌握會計電算化技能。然而，不少事業單位缺少優質預算管理人才，現有人員系統操作不熟練，賬務處理不規范，跟不上改革形勢，直接影響到了年底財政決算質量。

（四）預算執行監督不足

傳統管理模式下存在多重賬戶、分散管理的情況，財務監管難度大，財務違規現象時有發生。集中支付雖然提高了財政監管力度，卻仍存在著管理漏洞，異常情況預警不到位。由于預算執行監督不足，部分事業單位仍在“尋機”逃避監管，不僅存在虛列開支的情況，還有一些單位利用“先報賬后花錢”的方式繞過監管，這些違規行為嚴重擾亂了財政秩序。

（五）信息化建設程度低

調查研究發現，多數事業單位缺乏信息意識，未進行信息系統的改造升級，沒有配套的信息管理系統。由于財務信息化程度低，導致財政、單位、國庫之間信息傳遞的及時性不足，財政授權支付和財政直接支付反饋不及時，影響了業務處理效率。另外，國庫支付中心支付軟件功能不完善，服務系統的穩定性較差，存在數據傳輸慢、數據丟包等情況，無法滿足集中支付制度實施的需求。

三、新模式下改善預算管理現狀的具體措施

（一）提高預算編制質量

若預算編制不符合單位實際財務情況，勢必要給預算執行造成障礙，影響預算管理的實際效果。因此，事業單位要正確認識集中支付制度實施對預算管理工作的影響，進一步提高預算編制的質量。具體來講，在預算編制階段，應融入全面預算管理理念，不僅要細化預算科目，還要明確支付范圍、支付方式，健全預算編制體系，從而提升預算管理的精度。預算編制過程中，要根據具體支出要素，深入分析實際預算需求，按季度縝密安排部門預算，精心制定用款計劃，使單位預算與單位業務良好銜接。另外，編制方法選擇時，要考慮到國庫集中支付的需要，根據《政府會計制度》落實“零基預算法”，不考慮過去的預算項目和收支水平，以零為基點編制的預算。此外，為確保預算編制的權威性，應組建專門的預算管理機構，成立預算管理委員會和預算管理執行辦公室。預算管理委員會由單位各部門領導組成，專門負責預算管理統籌，商討重大預算項目，對預算方案提出建議，并拍板最終方案；而預算管理執行辦公室負責論證預算方案可行性，根據單位預算管理的需要收集相關經濟資料，落實具體工作任務，組織下達預算指標。

（二）提升事業單位自主管理能力

若實施集中支付后，削弱了事業單位財務管理自主權，就違背了支付制度改革的初衷。因此，在財政支付體制改革的同時，也要對事業單位財務預算管理制度進行改革。具體來講，應遵循“放管服”的政策要求適當放權，提升事業單位自主管理能力，從而調動事業單位財務管理的積極性、主動性，避免一些單位對集中支付的實施產生抵觸情緒。另外，要根據集中支付的需要，盡快完善相關的法規政策，合理劃分各單位權利與業務，優化預算管理流程，從而通過政策法規消除工作分歧。此外，從事業單位角度來講，要對自身管理主體地位有一個正確認識，摒棄“等、靠、要”的思想，積極采取預算管理改革措施。事業單位應根據制度要求對單位發展做出長遠規劃，合理預測資金需求，提升自身資金運作的能力，提高預算管理的主動性，從而充分發揮財政資金價值，助推事業任務的高效落實。

（三）培養優質預算管理人才

新型財政資金管理模式的實施，改變了事業單位預算管理工作的方式方法，轉變了預算管理重心。若單位預算管理人員業務能力不足，不能快速適應新模式，勢必影響事業單位預算管理能力，阻礙集中支付政策的落實。因此，事業單位要精準識人，選準人、用好人，優化人才結構，并培養優質的預算管理人才。外部人才引進可采用考試與考察結合的方式，進行公正、公開、透明的社會招聘，招聘前要聯合人力主管單位提前發布引才公告、擴大選人范圍，考核過程中要根據任職要求，進行針對性的職業技能測試，面試階段為確保公正性、公平性，不僅要有引進單位的參與，還要有紀檢監察部門的監督。而在內部人才培養方面，事業單位要組織對新政策的學習，對專業技能進行訓練，例如：組織定期的線上培訓，采用“云直播”的方式講解預算編制要求，為現有人員解答系統操作的疑難問題。

（四）加強預算執行監督

要想提高預算資金使用效益，遏制財務違規行為，解決紀律不嚴的問題，就必須加強對事業單位預算執行的監督。從事業單位角度來講，單位自身要轉變“重改革，輕內控”的思想，盡快完善內控機制，嚴格落實“收支兩條線”的管理制度，主動配合國庫中心的監管。而從國庫支付中心角度來講，要將監督關口前移，嚴格審核用款計劃，設置監管崗位對支付過程進行事中監管。而且要對財政資金走向進行實時監控，并建立監控日志，從而實時掌握預算執行進度。若遇到特殊情況需要調整預算或支付大額資金，必須經財政部門、代理銀行、預算單位共同審定。此外，要建立配套的異常情況預警制度，發現財政資金運行異常或異常劃撥就要及時發出預警，從而提醒管理人員存在異常情況。另外，要完善績效考核制度，確認費用使用效益，做好成果驗收工作，對預算執行過程進行全面鑒定，而且績效考核評價后要進行追責問效，從而使預算單位重視預算管理工作。

（五）提高財務信息化程度

缺少信息技術支持，國庫集中支付制度的落實就會困難重重，反而會增加財務工作量，導致財務風險的集中化。因此，不論是預算單位還是財政部門都要加強信息化建設，確保資金劃撥、信息傳遞渠道的暢通。事業單位方面應設置信息化建設專項資金，根據單位財務管理信息化建設的需要，購置專門的軟硬件基礎設施。而且要建立配套預算數據庫，以及預算編報系統、指標管理系統、憑證管理系統，從而進一步提高單位財務電算化的水平，使單位各項支付活動都在系統監控范圍內，以滿足國庫集中支付的客觀要求。而財政部門方面則要加強對大數據技術的應用，建立財政、稅務、人民銀行、代理銀行、預算單位互聯的平臺，從而為賬務查詢、報表輸出提供技術支持，提升事業單位預算管理的效率。

結語

隨著經濟的高速發展，事業單位運營環境發生變化，對外支付業務不斷增多，傳統預算管理模式已無法滿足財政資金管理的需求，全面推行集中支付制度成為必然趨勢。但研究發現，部分事業單位預算管理水平低，缺少優質預算管理人才，預算編制與單位業務脫節，預算執行控制不足，存在財政資金管理風險。因此，為更好地落實集中支付制度，事業單位應提高預算編制質量，培養優質預算管理人才，并提高單位財務信息化的程度，提升單位預算管理能力。而財政部門要積極改革管理體制，明確各方管理權責，適當擴大事業單位財務管理的自主權，構建符合時代的新型管理體制，從而為集中支付制度的順利落地創造有利條件。