關于高職院校內部控制及其信息化建設的研究

于桂平 天津現代職業技術學院

引言

2019年2月13日，國務院印發了《關于印發國家職業教育改革實施方案的通知》（國發〔2019〕4號），在方案中明確把職業教育擺在教育改革創新和經濟社會發展中更加突出的位置。高職院校建立完善的內部治理體系，實現治理能力現代化，已經成為當前高等職業教育界特別關注的問題，也是“雙高計劃”的主要建設任務之一。內部控制體系建設作為院校內部治理體系的重要組成部分必將對高職院校未來的發展產生深遠的影響[1]。

隨著國家財政對職業教育投入經費的增加，對高等職業院校的財務管理提出了新的標準和要求，要不斷加強和完善學校內部控制管理體系，有效防范各種風險，管好用好教育經費，全面進行績效管理。高職院校應逐步建立完善的內控體系，將經濟事項的全過程串聯，在控制度運行良好的情況下，全面啟動內控信息化設計。

一、高職院校內部控制及其信息化建設的現狀

（一）高職院校內部控制現狀

我國高等院校尤其是高等職業院校進行內部控制建設工作起步較晚，跟企業相比，行政事業單位內控仍然比較薄弱，較西方國家相比，發展建設不夠完善。例如有的學校領導頻繁更換，事業缺乏長期規劃，導致盲目發展，資金使用效益低下；有的學校內控意識淡薄，不懂內控，盲目開展；有的學校內控組織架構不健全，職責分工不明確；個別學校未建立科學的決策機制，權力清單和分級授權不明確，關鍵崗位人員能力資質不達標，未定期輪崗或分離；有的學校內部控制缺失或內部控制設計不科學、不完善，內控制度執行不到位。目前大多數單位內部控制管理仍停留在制度層面，很難將具體的制度落實到業務層面，比如：預算控制部門與預算執行部門缺乏溝通，業務部門沒有真正參與預算編制；對內部控制沒有概念，學院內部存在嚴重的重編制而輕執行，各項支出報銷時沒有實行預算指標額度；收支業務、采購業務、資產管理、合同管理等與預算控制存在脫節，預算執行信息反饋也不及時；預算監控沒有力度，預算管理者無法實時查看預算執行進度、指標剩余等情況。

（二）提升高職院校內部控制信息化

隨著財政部和教育部一系列相關文件的發布和實施，內部控制體系已逐步受到重視。內部控制規范越來越全面，內部控制范圍也不斷擴大，其實踐經驗也越來越豐富，在高校內部控制的開展過程中可以參考和借鑒的經驗也越來越多。高校作為事業單位，大都已經建成內部控制體系，在一定程度上實現了信息化。一些發達國家，由于開始時間早、成長速度快、資金雄厚，其高等學府信息化的總體水平較高，這對于構建我國高校的財務管理信息化平臺有著不可或缺的指導作用。由于我國高校尤其是高職院校在學校資產配置、資金管理方式等方面與國內外普通高校還存在一定的差距，所以就需要基于現實情況對于建設內部控制信息化平臺有足夠深入的探究。

二、高職院校進行內部控制及其信息化建設的對策分析

（一）提升領導者及全體教職工內部控制的建設

高職院校內部控制主要是對經濟業務的控制，也是對高職院校治理結構、治理體系、機制體制等方面的控制[2]。因此，單位計劃建立一整套符合實際情況的內控體系。一把手必須帶頭主抓，領導班子全體成員參與其中，根據各自的工作領域和范疇，承擔一定的內控工作任務。首先對領導層進行宣貫培訓，讓領導班子成員深刻領會到建設內部控制、對單位進行風險防控的重要性，并從各個角度，如法律、法規、財經制度等，讓領導班子成員掃清內控知識的盲區，理解內控的控制目標、方法、主要內容等。在開展內控建設過程中，請領導班子成員有效參與到內部控制建設的進程中，參與制度的建立、修訂和研討，解決實際困難，在內控制度實施過程中，積極推動，帶頭執行。由于時間和精力的原因，如果領導班子不能全程參與，也可由工作小組做階段性匯報，發現問題、分析問題、解決問題[3]。

內部控制建設可能會對單位現有的各部門職責、工作內容、崗位分工等進行變革，由于慣性或新任務的增加，內控建設推行起來會有一定的難度。當然這也要看本單位的原有建設基礎和各個部門的職責分工是否明確。如果已經清晰明確，不相容崗位相互分離，內控就水到渠成了。內部控制涉及本單位經濟活動的每個環節、每個領域，內控設計之初，從預算、采購、收支到合同管理、建設項目管理等，各制度之間需要有效銜接，形成閉環。所以在進行宣貫培訓的時候，要幫各業務歸口管理部門樹立全校一盤棋的概念，統一事前、事中、事后控制的思想，通力合作，反復研討，明確各責任部門在內控流程節點中的任務和職責，防止制度執行中出現推諉扯皮或控制缺失等現象[4]。

同時，應重視全員培訓，讓普通員工也樹立正確的內控意識，從而自覺遵守內控規定，使單位建立的所有內控制度有效性得以發揮。

（二）建立有效的內控組織架構，制定科學的權力運行機制

高職院校應當建立適合本校實際情況的、切實可行的內部控制管理體系，這對單位現有的治理環境、人財物等各方面都提出了更高的標準和要求。

首先，高職院校應按照規定的程序和步驟進行調研預測、研討分析、上級文件、廣泛征求等方式方法生成本單位長遠的發展規劃和愿景，按照發展規劃制定戰略規劃，編制年度執行計劃，合理安排使用資金，各項業務有序開展，注重績效[5]。

其次，內部控制是一把手工程，按照內部控制基本規范的要求，單位負責人對本單位內部控制的制度建立負責。高職院校實行黨委領導下的校長負責制，議事決策機構為校黨委會、辦公會，各分管領導負責分管領域內的工作。高職院校應當建立由書記、校長擔任組長，各副院長任副組長的內部控制領導小組，建立由各業務歸口管理部門負責人組成的工作小組。同時要明確內部控制建設與實施的牽頭部門（一般應有單位財務部門、審計部門或質檢部門擔當），內部控制監督與評價部門一般為單位紀檢或審計等部門，并明確各組成部分的職責和權力。

再次，高職院校應根據實際情況對本單位“三重一大”事項做出明確規定，并通過紅頭文件的形式向整個單位予以發布，凡屬于“三重一大”制度規定的，應實行集體決策審批制度。在決策過程中，應以攝像等方式對決策過程進行記錄。高職院校還應不斷制定和完善本單位黨委會和校長辦公會議事規則。

最后，高職院校應明確本單位的關鍵崗位，為關鍵崗位配備資質和能力相匹配的工作人員。建立關鍵崗位進入、退出制度和輪崗交流制度，并對關鍵崗位的工作內容、權限、職責、輪崗年限等進行規定，保證不相容崗位相互分離[6]。

（三）內控制度在設計和執行上的缺陷

運用調研訪談、實際經濟業務穿行測試等方式對單位現有經濟業務流程進行梳理，查找缺陷，并通過采取具體的應對方案和措施，建立健全本單位內部管控制度。行政事業單位內控規范中明確了內部控制的定義和目標，在目標中反復出現四個字“合理保證”，內部控制建設不是一蹴而就的，而是一個動態的過程。內部控制也存在其自身的局限性，內部控制并不是完全拋棄或推翻現有的各項制度，按照國家、地方相關政策的變動及單位實際情況，有必要地進行修訂和更新。不是對單位經濟業務的根本性變革，而是通過內控，使各項制度、各項流程規范化、程序化、合理化。

開展內控建設之初，無論是自行開展還是聘請專業的事務所，都需要對單位的現狀進行梳理。通過調查問卷、訪談等形式對單位現有的經濟業務運行情況進行了解。調查問卷和訪談提綱的設計，要通過內部控制工作小組的共同研討。問卷的范圍適當擴大，訪談的人員可以包括關鍵崗位人員、重要崗位人員及其他與經濟業務發生關聯的人員。穿行測試主要指對單位已經發生的經濟業務進行分析[7]，按比例抽查若干筆代表性經濟業務，分析經濟業務涉及的所有原始憑證，查看經濟業務執行過程中涉及的審批要件，審批簽字是否齊全，若有關于單位“三重一大”事項的，是否履行了集體決策制度。通過以上各種方式，得出結論，列出清單，確定本單位內部控制在設計上的缺陷和執行上的缺陷（即風險清單），設計缺陷主要指單位未制定相關的內控制度或已經制定了內控制度，但未能有效地防范風險。執行缺陷主要指單位已經制定了制度、設計了程序，也采取了措施，但是制度未有效執行。

單位可根據風險清單列示的內容進行再評估建設或整改，結合國家、地方相關的法律法規，確定相應的內控措施，建立健全本單位內部管理制度。內控工作小組或者牽頭部門負責人根據風險清單，將分析結果向內控領導小組進行匯報。由領導小組最終確定本單位內部控制制度清單，并根據各制度的內容和領域下達任務書，由相應部門承接內控制度的建立或修訂任務。在制度的建立和修訂過程中，各業務歸口管理部門要認真分析，反復研討，充分溝通，解決經濟業務流程中的交叉重疊部分，明確各自的職責分工，保證經濟業務流程運行順暢，避免執行過程中出現漏洞和推諉扯皮現象[8]。

高校內部控制涉及的制度清單是內部控制建設到一定階段的產物，并不是一成不變的。在其運行過程中，需要不斷地完善，根據某些特殊業務的實際執行情況制定具體的實施細則，如此形成一整套切實可行的內部控制制度。

（四）建立完善學校內部控制監督和評價體系

內部控制監督和評價制度是高職院校開展內部控制建設不可或缺的一部分，現在很多高校不重視內部控制評價，覺得有制度有內控就可以了，導致內控未發揮作用，從而存在風險，高職院校應當建立健全內部控制監督和評價制度，通過制定監督和評價制度，明確職責權限和監督與評價的要求，對本單位內控的建立與實施進行監督和科學的再評價。并由監督和評價責任部門及時將結果上報給單位主要負責人，以此來督促高校內部控制規范的執行。內部控制建設是一個動態的過程，按照“風險評估、建設更新、內控執行，內控評價”幾個環節反復循環，在評價和監督過程中如果發現在設計層面出現問題，需要重新進行風險評估，如果是設計層面出現問題，需要建設更新，如此周而復始，單位內控體系逐步趨于完善[9]。

（五）利用信息化手段，建立高職院?！癊RP”系統

高職院校可利用信息化方式有效地將學校內部各經濟業務流程進行集合和串聯，在單位內部建立流暢的四通八達的內控管理系統。使經濟業務運行順暢、執行有力，并推動經濟活動運行的電子化辦公，實現信息及時、快速傳遞，實現數據共享，增加經濟業務流程的透明度，便于接受上級機關或審計部門的監督和檢查。管好用好資金和國有資產，提高資金資產的使用效率，降低履職風險，讓權利陽光運行，從而促進高職院校實現內部治理現當代化的目標[10]。

在內部控制信息化功能設計上，可將預算、采購、合同、收支、建設項目和資產管理等模塊進行集成，類似于企業的“ERP系統”，各模塊既能獨立工作，按照內控制度規定的流程處理業務，又能實現不同模塊間的數據傳遞。比如登錄采購模塊進行采購申請時可調用預算模塊“二下”的預算指標，同時可將采購信息傳遞到合同模塊生成“采購合同”。在進行事后報銷時，登錄支出模塊可調用采購申請單、經濟合同等內容。實現內控信息化并建立系統平臺的主要功能之一是通過信息化手段實現風險防控。內控信息化系統可將各項經濟業務活動管控的節點嵌入到內部控制管理平臺中，通過經費支出細化管理，使得支出方向明確。項目資金的使用符合項目既定的內容，同時保證了資金的支出合規、合理[11]。

結語

總之，高職院校內部控制的建立過程是一個長期的動態過程，內部控制信息化建設也才剛剛起步，高職院校應將內控工作作為一項長期的常態化工作。建立現代化的內部治理體系，充分利用信息化方式有效地將學校內部各經濟業務流程進行集合和串聯。在單位內部建立流暢的四通八達的內控管理系統，使經濟業務運行順暢、執行有力，實現信息及時、快速傳遞，實現數據共享，增加經濟業務流程的透明度，讓權利陽光運行。提高內部管理水平，高效運用財政資金，對各項資金有效規劃，實現本單位內部控制的目標。