整體性治理視角下福建省海洋管理體制改革深化路徑

延子晴,陳莉莉,崔旺來

(浙江海洋大學 舟山 316000)

1 問題的緣起

從海洋管理走向海洋治理,是建設海洋強國的必由之路。2013年黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,把“完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標。2019年,黨的十九屆四中全會再次提出堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標。黨的十九屆四中全會將深化行政管理體制改革擺在了新時代治國理政布局中更加突出的位置,成為推進國家治理體系和治理能力現代化需要高度關注的一項研究議題。“深化”是“中國之治”重大命題之下海洋管理體制改革的核心要義。

福建省于1976年恢復水產局,開始負責福建省水產相關事務;1996年成立福建省海洋局開始綜合管理福建省域海洋事務;2018年國家提出要促進治理能力治理水平現代化,福建省進行了海洋管理體制的機構改革,形成了多個部門分管的海陸統籌為核心的分散式的管理體系,至此,福建省的海洋管理體制改革經歷了分散管理-綜合管理-管理分散化的3個階段,多年的改革,使海洋治理體系及能力得到了一定的提升,特別在海洋法規制度建設、海洋空間規劃管控、海洋市場資源配置、海洋環境管理、海洋防災減災以及海洋綜合執法等方面不斷取得突破,有力地促進了福建省海洋事業的發展。改革的同時也導致海洋行政管理出現職能重疊或管理缺位、協調不暢等問題,國家海洋治理效能受到考驗。國家治理效能的實現是檢驗國家治理體系和治理能力現代化程度的一大標準,深化海洋行政管理體制改革、提高國家治理效能則成為重中之重,如何結合福建海洋行政管理的實際,進一步深化改革也成為提高福建省海洋治理體系和治理能力現代化的重要議題。

2 深化福建省海洋行政管理體系的理論基礎及理論框架設計

2.1 理論基礎

20世紀90年代中后期,英國學者PERRI[1]首次提出了整體性治理理念。顧名思義,整體性治理以整體性價值、功能化整合為核心觀點,以全方位、多層次的合作與協同為路徑,以協同與整合為主要方法[2],英國、美國等認可了整體性治理理論并使其成為當今時代學術界進行研究的重點內容。整體性治理理念作為外來概念,國內研究起步于2002年。早期國內研究主要是對國外著作的翻譯。其中,最早的是陳錚[3]對整體性治理理論的研究,主要研究了英國政府從“競爭政府”到“合作政府”,再到“整體政府”的過程。緊接著,彭錦鵬[4]將整體性治理理論稱為“全觀型理論”,并提出了該理論構建所依賴的科技基礎、組織基礎以及人員基礎。竺乾威[5]又將該理論翻譯為“整體性治理”,整體性治理理論逐漸開始被越來越多的學者關注并研究,也有越來越多的學者通過整體性治理理論來分析解決一些社會現存的公共問題,大多涉及行政體制改革、公共危機處理、養老保險制度和國家預算等多方面。

整體性治理的要義是將分散的專業化組織集中整合成專業性組織,推進政府與其建立良好的合作關系,通過合作管理的模式實現政府有效管理目標[6]。整體性治理的運用主要體現在以下3個方面:第一方面是對于不同層次或同一層次的管理部門進行整合;第二方面是對部門內部的功能進行協調與整合;第三方面是對公共部門與私營部門之間的整合與協調[7]。總之,政府各部門之間管理的整合性與協調性在整體性治理理論中是非常重要的一點,它強調制度化的、多元化的部門跨界整合與協調。

2.2 基于整體性治理理論的海洋管理改革深化路徑框架的設計

整體性治理理論應用于福建海洋管理體制改革深化,從治理有效的機制構建治理體系現代化,推動海洋行政管理體系改革深化,提高國家海洋治理能力,實現福建省海洋治理體系協同高效。基于整體性治理理論,海洋管理改革優化路徑框架的設計(圖1)包含:第一,職能整合。根據福建省海洋管理的需要,創建新的管理體制,對職能相近、管理分散的涉海職能機構進行調整,合并重組,構建科學、合理的綜合海洋管理部門,統籌本區域海洋管理工作。第二,部門協同。涉海職能機構之間與涉海職能機構內設部門之間就海洋管理事務建立業務協同關系,保障涉海職能機構高效運轉,提高管理效率。第三,公私合作。涉海職能部門與社會公共組織、非政府組織及第三部門、私人部門等多元主體廣泛開展合作,共同參與福建省海洋管理事務。通過國家和地方的聯合建設,實現信息共享、資源共享。第四,制度約束。加快福建省海洋管理制度建設為福建省海洋管理提供有力制度保障,規范各個涉海機構的海洋管理行為,明確其權責邊界。

圖1 基于整體性理論的福建省海洋管理改革深化路徑設計框架

3 福建省海洋行政管理體制改革的歷史過程及主要成效

福建省地處中國東南沿海,是我國的海洋大省之一,福建省海洋能源、礦產資源豐富,旅游資源多樣,擁有“漁、港、景、油、能”五大優勢資源[8]。福建省共有寧德市、福州市、莆田市、泉州市、廈門市和漳州市6個沿海城市,包括33個沿海縣(市、區)。福建省海洋管理為海洋經濟發展、海洋科技進步、海洋生態環境保護以及海洋防災減災等方面提供了重要保障。改革開放40余年,福建省海洋管理圍繞著海洋強省建設,對海洋管理工作進行了一系列的探索與嘗試,并取得了優異成效。

3.1 歷史過程

第一階段:分散管理階段(1976—1995年)

改革開放后至20世紀90年代末,福建省政府沒有直接參與我國海洋行政管理事務。1976年恢復水產局;1979年12月成立漁政處;1980年7月省水產局改為省水產廳。同年,成立福建省海岸辦;1985年增設漁機加工處、商品魚蝦基地建設辦公室和外經處;1989年省政府批準成立福建省海洋管理處和海島辦;1990年6月成立水產技術推廣總站;1991年6月和12月,增設漁情信息服務中心和遠洋漁業辦公室[9]。這一階段,雖然已經出現了海洋綜合管理的趨勢,但尚未形成實質負責海洋管理的綜合行政機構,這一時期福建省的海洋管理部門眾多,存在各自為政、信息交流不暢等問題。

第二階段:海洋綜合管理階段(1996—2017年)

1996年1月福建省將省海洋管理處和海島辦合并成立福建省海洋局。2000年4月在全省新一輪政府機構改革中,福建省海洋局和福建省水產廳全部撤銷,重新組建成立福建省海洋與漁業局,負責全省海洋海岸帶的綜合管理工作[9]。海洋與漁業局的成立,很大程度上推動了福建省海洋綜合管理的統籌協調工作。2009年,在省政府機構改革中,省海洋與漁業局改為省海洋與漁業廳,成為省政府組織部門。2013年,國務院重新組建國家海洋局,國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權執法,統一指揮調度海警隊伍開展海上維權執法活動。同年福建省成立福建海警總隊,隸屬中國海警局,是一支綜合海上執法力量。2015年10月福建省海洋與漁業廳因工作和職能變化,經批準,設立海洋經濟處,機關處室做整合更名。

第三階段:海洋管理分散化階段(2018年至今)

2018年10月,福建省委辦公廳、省政府辦公廳印發《福建省省級機構改革實施方案》,在省海洋與漁業廳有關統籌海洋經濟發展和漁業管理相關職責的基礎上,組建省海洋與漁業局,作為省政府直屬機構[10]。此時的海洋與漁業局增加了海洋經濟的職能,但對于海洋管理的部分職能已經被劃分出去,將海洋空間規劃、海域海島管理、海洋權益維護等職責歸屬于省自然資源廳;將海洋資源調查、確權登記、開發利用、海洋空間規劃、海洋空間生態修復、海洋地質災害防治等職責歸屬于省生態環境廳;水旱災害防御、水文管理、洪水預警報等職責歸屬于水利廳;海洋應急指揮、救援,綜合減災等職責歸屬于應急管理廳等,海洋管理又走向分散管理的道路。這一階段海洋管理職責已有負責部門專門管理,進一步整合了海洋管理的相關職責,但隨著海陸統籌戰略的進一步實施,涉海部門又產生了部門分化的現象,福建省海洋管理體制面臨如何深化的挑戰。

3.2 取得主要成效

(1)海洋行政管理的法治化水平得到提升。改革開放以來,福建省注重做好海洋管理的立法和政策研究工作,研究制定了《福建省海岸帶保護與利用管理條例》《福建省海域使用管理辦法》等一系列海洋管理辦法。福建省海洋管理逐步走上法治化管理軌道。

(2)海洋行政管理的部分職能得到強化。改革開放以來,福建省海洋空間規劃管理職能不斷加強。2015年,福建省以縣域海域空間為基本單位,確定海域主體功能,按照主體功能定位完善區域政策,打造合理的海洋空間格局。2016年《福建省“十三五”海洋經濟發展專項規劃》對“十三五”期間福建省海洋經濟空間布局進行系統謀劃,全面推進福建海峽藍色經濟試驗區和21世紀海上絲綢之路核心區建設。至今福建省已基本形成灣區功能互補、各具特色、有控有保的海岸帶協調發展格局;在規劃框架內開展用海用島已經成為共識,省市縣三級規劃銜接管控的局面形成,規劃引領和管控的格局得到加強。

(3)海洋行政管理的市場化手段不斷規范。2001年,《福建省海域使用金征收管理暫行辦法》發布,對海域使用金征收使用做出部分規定。2015年9月,福建省海洋與漁業局發布《關于全面推進海域資源市場化配置的實施意見》,福建省實現海域資源市場化配置從點到面、從小到大的態勢,海域資源配置逐步推向市場。目前福建省在配置范圍上實現了全省覆蓋,在市場建設上實現了一級市場、二級市場的同步發展。2014年全省通過招拍掛38宗,金額8 669萬元;2015年以來,全省招拍掛11宗,面積823 hm2,海域市場化配置工作走在全國前列[11]。

(4)海洋行政管理的體系化建設不斷完善。2006年以來,福建省開始海洋防災減災體系建設,積極建設“千里岸線減災系統”“萬艘漁船安全應急系統”及“百千萬工程”等海洋防災減災項目。其中“千里岸線減災系統”中,海上立體實時觀測網繼續完善,并開展業務化運行。福建沿海風暴潮漫灘預警輔助決策系統、赤潮預警系統、海面風浪流數值預報系統、海上突發事件應急輔助決策系統均已進入運行階段。海洋災害監測及預警預報系統基礎建設項目也全面啟動。“萬艘漁船安全應急系統”建設已基本完成省、市、部分縣(市)三級指揮中心建設,三級聯動的應急指揮管理軟件平臺、應急視頻會商系統、漁港及養殖區視頻監控系統、配套的短波與超短波海上通信網絡已全部建成。福建“百千萬工程”在海洋防災減災、抗臺搶險中作用也開始凸顯[12]。

(5)海洋綜合行政執法工作不斷加強。為有效解決海洋與漁業執法力量分散、多頭執法、重復執法等問題,切實降低執法成本,提升執法效果,2004年5月,經福建省委編委批復,省漁政管理處、中華人民共和國福建漁港監督局、中華人民共和國福建漁業船舶檢驗局、福建省漁業無線電管理總站和中國海監福建省總隊等執法機構合并組建“福建省海洋與漁業執法總隊”,同時加掛“中華人民共和國福建漁港監督局”“中華人民共和國福建漁業船舶檢驗局”“中國海監福建省總隊”和“中國漁政福建省總隊”等牌子,機構性質為參照《中華人民共和國公務員法》管理事業單位,規格相當于副廳級,隸屬于福建省海洋與漁業局[13]。海洋與漁業執法總隊不僅實現全面漁船管控,漁業安全生產;加強漁業資源保護;推進水產養殖執法;而且也提高水生野生動物保護執法力度;有效地嚴防境外疫情海上輸入、海域管控、伏季休漁監管、水產品質量安全執法、打擊非法采砂等工作,有力地保障全方位推動海洋與漁業高質量發展[14]。

4 福建省海洋管理體制改革深化面臨的困境

4.1 職能配置的重疊加劇了海洋行政管理部門職能“碎片化”

通過對福建省、市、縣(市、區)涉海機構的職能分析,據不完全統計,當前福建省的省級涉海管理機構就有10個。整體來看,各級涉海機構職能重疊現象比較嚴重,同時也出現一些真空地帶。主要存在如下問題。

(1)省級職能配置重疊。除了省海洋與漁業局外,福建省海洋生態治理涉及科學技術廳、財政廳、自然資源廳、生態環境廳和水利廳;海洋應急處理涉及財政廳、交通運輸廳和應急管理廳;海洋災害防治涉及自然資源廳、水利廳、應急管理廳等。

(2)市級職能配置重疊。當前,福建省6個沿海市均存在職能重疊現象,重疊職能主要包括海洋生態治理、海洋災害防治、海洋發展規劃和海洋功能區劃。僅僅一個海洋生態治理,就有6個市出現了職能重疊的現象,如寧德市、廈門市、漳州市的自然資源局和生態環境局等。

(3)縣級職能配置重疊。福建省6個沿海市所轄28個縣(市、區)存在多種職能重疊現象,重疊職能主要包括海洋生態治理、海洋災害防治、海洋發展規劃和海洋功能區劃。在寧德市所轄4個縣(市、區),漳州市、福州市所轄5個縣(市、區)均出現3個部門職能重疊現象。

4.2 機構設置不統一導致了海洋行政管理主體“碎片化”

當前,福建省涉海機構存在省市兩級設置不統一、市縣(區)兩級設置不統一和省市縣三級設置不統一3種現象,造成涉海管理協同難度大、管理效率低下等現象。

省市機構設置不統一。福建省的海洋與漁業局負責海洋經濟與漁業發展的有關法律法規和政策、海洋經濟發展等職能[15]。而下轄市的海洋與漁業局的職能與省海洋與漁業局的職能存在或多或少的差異。

機構數量過多削弱了福建省海洋綜合管理能力。同時,各涉海機構之間會就權力與責任歸屬產生矛盾。機構設置不統一、職能分散化等問題阻礙福建省海洋管理的優化協同,亟待解決。

4.3 公私合作關系松散導致海洋行政治理模式“碎片化”

目前,福建省海洋管理主要是由政府主導,體制內的涉海部門仍然是海洋治理的主要主體,尚未形成多元主體共同參與海洋管理的機制。在福建建設“海洋強省”的背景下,海洋成為公共部門、私人企業以及公民個人的利益聚焦點,但是對于多主體如何參與合作治理,政府海洋行政管理部門缺乏“成本-效率”意識,擔憂公私合作會對自身利益造成影響,大多數情況下不會主動地去推進公私合作,同時私人企業與公民個人缺乏公私合作意識。除了企業與政府之間的矛盾,存在職能重疊的各涉海部門在管理過程中往往出現爭取利益的現象,各涉海機構往往通過占有盡可能多的海洋資源加快各自發展速度。

4.4 制度建設不足加劇了海洋行政管理部門責任“碎片化”

由于福建省海洋行政管理起步比較晚,海洋法律法規方面還存在一些真空地帶,缺乏系統的地方性法律體系為海洋管理提供制度保障,雖然目前福建省現已頒布《福建省海域使用管理條例》等涉海規劃和辦法,但仍存在針對性不足,參與治理的各個主體的責任并未明確等問題,落實的方法、策略、監督機制仍舊缺位,規章條例的執行主體界定不夠明確,導致各管理主體開展工作、行使權利的過程出現“無法可依”的情形。同時,海洋執法隊伍及執法監督隊伍的法制意識和依法行政的理念有待加強和改善。此外,涉海相關法規修訂速度慢,滯后于社會經濟發展速度,且內容仍不完善,滿足不了海洋行政機構的執法需求,亟須引起重視。

5 整體性治理視角下福建海洋行政管理體系深化路徑

5.1 深化海洋行政管理職能分工

優化福建省海洋管理職能、進一步理順各涉海機構海洋管理權責關系,重點是要打破海洋管理分割的局面,將福建省海洋管理職能落實到“三定”方案中,從而解決福建省海洋管理政出多門的問題,進一步實現海洋高效協同管理。

具體而言,首先要充分發揮福建省海洋工作領導小組在海洋事務的統籌協調作用,主動開展工作,細化任務職責,對各涉海機構進行督促檢查,研究整改工作。其次,要合理界定省、市、縣(市、區)海洋管理權限和范圍,加強對海域行政區域界線管理工作的指導協調和督促檢查。最后,轉變福建省海洋管理職能,一方面要向下級地方政府放權,減少省級部門對下級地方政府過細的管理,從而充分提高下級地方政府的積極性;另一方面,對于一些不該管、管不了或管不好的事務應該交給事業單位或行業組織,取消那些不必要的行政審批和許可,從根本上對政府管理權限產生一定的約束[16]。

就省級部門而言,如在海洋生態環境方面,涉及部門就有財政廳、自然資源廳、生態環境廳、海洋與漁業局等,相關職責需要明確劃分;在對水生動物相關職責需要界定管理權限,尤其是在水生動物保護方面。

5.2 深化海洋行政管理部門協同執法

整體性治理對跨機構之間的管理通常設置任務型組織來處理,這種任務型組織主要表現為跨機構的委員會或者領導小組,它們可以打破不同機構之間的壁壘,從而加強各機構之間統籌與協調[17]。這就需要建立管理福建省涉海部門之間的聯動機制,使得各涉海部門之間有效溝通,形成科學合理、符合福建省實際情況的海洋管理治理系統,探索出一條有利于福建省海洋管理實際情況的協調機制[18]。

(1)成立福建省海洋管理委員會。打破各個涉海部門之間的壁壘,促進各個涉海機構之間的協調。政府各個涉海部門在處理海洋相關事務時都可以通過該機構進行協商,通過跨部門、跨區域方式,促進環保、海洋、海事、港口、漁業等涉海單位加強溝通與協助。

(2)建立一體化海洋信息公開平臺。促進福建各部門發布海洋管理信息共享,提高海洋管理決策效率。利用大數據對福建省海洋管理過程中出現的問題進行分析,有針對性地采取管理手段,避免資源浪費,提升協同治理效率和水平。具體來說,首先將福建省、市、縣(市、區)各個涉海機構的海洋管理信息進行集中統一管理,通過對各個涉海機構海洋管理信息進行采集、整合與利用,構建一個信息共享的平臺。同時福建省的海洋管理信息化也與各個涉海部門海洋管理信息系統密切相關。除了建立福建省統一的海洋管理信息資料庫,還需要基于目前福建省所有的海洋管理部門局域網進行信息收集和共享工作,收集和共享福建省、市、縣(市、區)三級政府提供的所有海洋管理的信息,將福建省各個涉海部門的局域網相互連接,通過網絡技術將所有的海洋管理信息進行整合,并且通過國家與地方的共同努力,實現自上而下,由點到面的縱橫二維海洋管理信息共享,實現海洋管理信息收集和傳達的有效性和及時性,為各涉海機構進行海洋管理提供最準確及時的信息。

5.3 深化海洋行政管理公私合作模式

公私合作模式要發揮黨建引領的作用,以政府為主體,構建地方海洋管理高效的中樞領導系統,提升各政府職能部門與社會力量的參與意識,構建全民參與海洋管理的氛圍。調動全社會的資源力量參與海洋管理工作,借助社會組織力量,與政府協同合作,構建海洋管理工作協同機制,引導各部門間溝通,保障社會組織等海洋管理工作有效開展[19]。海外部分國家海洋管理的社會化程度較高,公眾參與特征十分明顯,并能夠十分明確地界定政府與社會各自的職責范圍,強調公私合作,鼓勵多元參與。在市場能夠有效發揮作用的領域,充分發揮市場的作用,政府盡可能地減少干預。

例如,印度尼西亞在中央政府下設立了“海洋理事會”以充當這一職責。理事會除了有重要涉海部門主要負責人的參與外,還吸納了一些社會上利益主體參與進來,當遇到重大涉海問題需要進行決策時,多元利益主體便可通過這一部門開展協作,共同處理重大海洋問題[20]。

5.4 深化海洋行政管理制度約束力

從國外海洋管理體制的先進經驗來看,各主要海洋強國都非常重視海洋法制建設,大都建立了本國綜合性的海洋法律法規[21]。相比而言,我國海洋立法工作較滯后,海洋法律法規不完善。改革開放至今,福建省出臺了許多海洋管理相關的法律法規,但海洋立法還存在著不足,部分現存法律法規力度較弱。有些法規存在漏洞,甚至有些法律法規未發揮應有作用。整合涉海機構職能,構建合理的海洋管理體系的關鍵,在于要有統一的法規、規章和政策等為保障。海洋管理事務繁雜,海洋問題的解決需要各涉海部門間的協調,必須實現有法可依。

因此福建省應按照加快建設海洋強國和全面建成法治國家的戰略要求,加快海洋管理的地方性法規的建設,建立健全海洋地方性法規和規章。適時修訂海洋管理法規,增強針對性和可操作性。不違背國家憲法、法律法規和行政規章的規定,健全福建省海洋管理的地方性法規,為海洋管理活動提供法律保障,使福建省及各地市、縣的治海行為有法可依,減少主觀因素干擾,克服主觀隨意性。制定明確的地方海洋管理法律制度體系,用以規范各部門的海洋管理工作。另外,還需要通過立法的形式,保障海洋管理中的公眾參與。