基于多維影響機制的海岸帶退縮線分級分類評估及管控研究
——以東營市為例

張赫,姚雨晨,李彥潼,于洋,陳思嘉

(1.天津大學建筑學院 天津 300072;2.北規院弘都規劃建筑設計研究院有限公司 北京 100032)

0 引言

海岸帶退縮線劃定作為有效的海岸帶管控手段,對維持海岸帶地區可持續發展具有重要意義,是海岸帶國土空間規劃中的重要環節。我國沿海地區在過去依靠自然資源優勢獲取了豐厚的經濟增長回報,但由于資源利用方式以粗放式、直接利用為主,海岸人工化趨勢過快,自然海岸線存量有限[1]等種種因素造成了嚴重的海岸線功能損傷,自然岸線資源和景觀遭到破壞,隨著海岸帶保護需求的日益迫切,退縮線研究的重要性也日益凸顯。與此同時,新的國土空間規劃體系也對海岸帶地區綜合管控提出了新的要求,亟須在全國范圍內建立陸海統籌的海岸帶退縮線劃定和管控的統一標準體系。

國內外學者基于不同視角,對海岸帶退縮線展開了較為廣泛的實證和理論研究,建立了多標準復合化的研究體系。美國約2/3的沿海、沿大湖區的州采用退縮線來管理海岸的開發活動[2],UNEP(聯合國環境規劃署)曾推薦使用100 m作為地中海沿岸22個國家的統一退縮距離[3],西班牙和丹麥的退縮距離也為100 m,意大利將海岸帶內300 m作為退縮區域[2],法國則依據開發活動來確定退縮距離[4]。國內的研究剛剛起步,在退縮線的概念上尚有爭議,研究內容也多停留在對國外經驗的分析和借鑒。賈俊艷等[5]重點闡述了國內外確定退縮距離的方法,并對我國設置海岸建設退縮線提出了初步設想;涂振順等[6]在總結現有退縮線劃定方法的基礎上,提出先基于自然過程,再利用地理信息技術、生態系統服務價值評估和情景分析法相結合的方法確定退縮線;王鵬等[4]提出了以海域使用功能為依據的建筑后退線劃定方法;杜國云等[7-8]以陸海相互作用形成的地貌標志、海岸侵蝕速率、咸淡水過渡位置等極端事件確定緩沖距離。

我國海岸帶地區在發展水平、生態保護要求等方面存在較大差異,且尚未建立復合劃定體系。一方面,既有研究參考歐洲采取單一要素對退縮距離的影響,缺少對各類影響因素及其影響程度的系統考量及綜合評估;另一方面缺乏對海岸帶退縮線進行分級分類、剛性彈性結合的差異化管控。因此本研究試圖從多維影響機制出發,建立分級分類的評估體系并探討該體系在海岸帶退縮線劃定和管控方面的應用。

1 海岸帶退縮線多維影響機制

沿海各城市自然本底資源存在差異,這些差異導致其影響機制的不同。我國既有的海岸帶退縮線劃定多是在市級范圍內進行等距離退線,但均質化的劃定體系無法滿足海岸帶地區復雜的發展需求,在全國范圍內使用同一標準進行等距離退線與現實需求相悖,因此需要建立分級分類的退縮線劃定體系并依據城市等級和類型進行梯度化退線,從而實現對海岸帶地區的科學合理管控。

海岸帶退縮線機制分析既是海岸帶退縮線評估分級的研究基礎,也是海岸帶退縮線劃定及管控的核心依據。通過分析歸納海岸帶地區基本特征及國內外實際案例,將影響海岸帶退縮線劃定的各項因素總結為社會經濟價值[9]、空間發展潛力、景觀風貌風險[10]、海洋災害風險[11]、生態環境價值[12-13]5個維度。各影響維度下海岸帶退縮線關聯機制如下所述。

(1)社會經濟價值維度。海岸帶地區特征:社會經濟水平推動應災能力的發展;空間開發的策略模式,決定了成本與效益的結構。退縮線的作用機制:進一步控制濱海城市海岸帶地區的社會經濟風險;優化提升海岸帶地區空間的成本與效益結構。

(2)空間發展潛力維度。海岸帶地區特征:填海造地區域具有高空置率,存在諸多尚未利用的存量空間;城市空間拓展方式的不同,導致空間發展預留的要求也不盡相同。退縮線的作用機制:對空置的存量空間,進行空間發展預留的補充;協調發展進程,實現雙向約束的動態調整。

(3)景觀風貌風險維度。海岸帶地區特征:兼具自然地理與歷史人文特征;濱?？臻g的公共屬性不突出。退縮線的作用機制:加強對濱海人文與自然景觀的保護,保障風貌景觀整體性;為濱海空間的公共性提供基礎,維護公眾權利。

(4)海洋災害風險維度。海岸帶地區特征:濱海城市海岸帶地區面臨復雜的海洋災害;濱海城市系統復雜,易導致災害鏈效應。退縮線的作用機制:提升海岸帶地區的應災能力。

(5)生態環境價值維度。海岸帶地區特征:海岸帶地區空間環境復雜,敏感性高,生態環境脆弱;生態環境對濱海城市的發展具有重要作用。退縮線的作用機制:預留生態環境涵養空間,提高生態環境承載能力;控制濱海城市海岸帶的空間用途,實現生態可持續發展。

明確各影響維度下海岸帶地區的表現特征及退縮線的作用機理,建立二者的關聯機制,從而為后續海岸帶退縮線分級分類體系的構建奠定基礎。

2 海岸帶退縮線分級分類評估體系構建

2.1 分級分類評估方法

基于上述多維度影響機制,以我國濱海城市(區)為評估對象,利用AHP法構建海岸帶退縮線重要程度評估體系,劃定各城市(區)海岸帶退縮線重要程度,并基于評估結果構建海岸帶退縮線分級分類體系。分別在市級層面建立海岸帶退縮線劃定與管控的分級體系,在縣(區)級層面以濱海地區空間主體功能所占比例為依據建立差異化的分類體系,分類體系提供了海岸帶退縮線劃定及管控的微觀彈性可能。歸納總結各類濱海城市海岸帶退縮線的影響維度與等級的對應關系,為陸海統籌的海岸帶地區退縮線的劃定和管控工作提供理論基礎和指導。

2.2 評估指標及其權重

2.2.1 指標確定

從多維影響機制出發,進行數據資料的搜集及典型地區的調研,數據來源如下。

利用AHP層次分析法中的多層次遞進模型對5個維度的影響因素進行細分,構建項目層、準則層和方案層3個層級的指標體系。例如,在社會經濟價值維度下,將“行政級別”“經濟規?！焙汀叭丝谝幠！?項對退縮線重要程度有顯著影響的指標作為二級準則層指標,而在三級方案層中則對指標進一步明確,將“國家行政級別分類”“國內生產總值(萬億元)”“常住人口數量(千萬人)”分別作為最終的評分指標。

(1)社會經濟價值。數據來源:《中國城市統計年鑒》2017版。

(2)空間發展潛力。數據來源:Local Space Viewer衛星影像測量、各城市總體規劃方案。

(3)景觀風貌風險。數據來源:Local Space Viewer衛星影像測量、《海岸線保護與利用管理辦法》2018版。

(4)海洋災害風險。數據來源:《中國海洋災害公報》2018版、《中國海平面公報》2018版、Local Space Viewer衛星影像測量。

(5)生態環境價值。數據來源:《2019年全國可繼續使用傾倒區名錄》《中國海洋環境質量公報》2018版、《中國海洋統計年鑒》2017版。

2.2.2 權重確定

依據指標所在系統及其與退縮線重要程度的關聯性,對評估指標進行揀選,采取定性定量相結合的方法對指標內容進行標準化處理,歸納篩選得到共12個準則層指標及18個方案層指標。最后在評估模型的基礎上建立判斷矩陣,利用yaahp10.1軟件計算各層次權重值并進行比較分析,衡量同級指標之間的重要度并得出各指標項的權重值,最終得到海岸帶退縮線劃定與管控的等級評價體系(表1)。

表1 濱海城市海岸帶退縮線劃定重要程度權重匯總

2.3 濱海城市海岸帶退縮線分級分類評估體系構建

2.3.1 市級層面海岸帶退縮線等級評估體系構建

選取市級行政單元作為基本劃分單元,以2015年《中國海洋統計年鑒》中的濱海城市作為評估對象,剔除海岸線數據缺失的杭州市及我國臺灣、香港、澳門,此次評估濱海城市(區)共計56個。代入相關數據計算各城市海岸帶退縮線重要程度的對應分值,根據聚類結果的高低排序,將海岸帶退縮線劃分為5個等級:①一級,2個,包括:廣州、深圳。②二級,11個,包括:濱海新區(天津)、浦東新區(上海)、寧波、福州、泉州、漳州、青島、濰坊、陽江、東莞、潮州。③三級,33個,包括:滄州、大連、丹東、錦州、營口、盤錦、葫蘆島、崇明區(上海)、寶山區(上海)、奉賢區(上海)、金山區(上海)、南通、連云港、鹽城、溫州、嘉興、紹興、廈門、莆田、寧德、東營、煙臺、濱州、珠海、汕頭、江門、湛江、茂名、惠州、汕尾、中山、揭陽、唐山。④四級,8個,包括:秦皇島、舟山、臺州、威海、日照、北海、?？?、三亞。⑤五級,2個,包括:防城港、欽州。該結果體現了各級城市海岸帶退縮線劃定的重要程度的基本等級。

通過橫向比較,發現在5個影響維度上各濱海城市呈現較大差異,凸顯了不同城市主要特征與矛盾的不同,對退縮線劃定與管控的側重性具有指導作用。因此計算各維度得分與總分的比值,將比值最高的維度作為該城市在退縮線劃定中的主導影響維度,以此為依據對濱海城市進行類型劃分。①社會經濟價值(6個),包括:廣州、深圳、濰坊、陽江、煙臺、寶山區(上海)。②空間發展潛力(20個),包括:濱海新區(天津)、浦東新區(上海)、寧波、福州、泉州、漳州、青島、丹東、錦州、營口、盤錦、葫蘆島、崇明區(上海)、金山區(上海)、南通、連云港、鹽城、莆田、唐山、東營。③景觀風貌風險(8個),包括:潮州、濱州、茂名、中山、滄州、嘉興、紹興、大連。④海洋災害風險(7個),包括:東莞、廈門、珠海、汕頭、惠州、汕尾、湛江。⑤生態環境價值(15個),包括:寧德、江門、奉賢區(上海)、溫州、揭陽、秦皇島、舟山、臺州、威海、日照、北海、海口、三亞、防城港、欽州。

將等級排序結果和維度類型劃分結果按照城市進行對應,并以主導維度為分類依據構建市級層面濱海城市海岸帶退縮線的分級體系(表2)。在社會經濟價值維度下共劃分出3個等級,等級越高退縮線重要性越強,劃定及管控措施越嚴格,依據重要程度的等級定義為核心退縮線城市、重點退縮線城市、一般退縮線城市?？臻g發展潛力維度下評分分為二級、三級,因此該維度下僅存在重點退縮線城市和一般退縮線城市兩個等級。同理可得其他3個維度的等級劃定。

表2 各維度類型下濱海城市海岸帶退縮線劃定等級

2.3.2 縣(區)級層面海岸帶退縮線分類評估體系構建

我國各縣(區)級行政單元在社會發展水平、生態景觀資源與海洋災害風險等方面仍有細微差異,僅在市級層面劃定等級標準難以平衡不同縣(區)海岸帶管控的需要,無法有效地管理,導致國土資源的浪費。因此,對縣(區)級行政單元進行類型細分,作為市級層面的補充。

依據空間主導功能將海岸帶用地劃分為生產類、生態類、生活類用地,根據各類用地占整個縣(區)所轄區域內海岸帶用地的比例,將縣(區)分為3種類型:生態型、生產型與生活型縣(區)。生態類用地占總海岸帶用地的50%時,為生態型縣(區);生產類用地占總海岸帶用地的40%時,為生產型縣(區);生活類用地占總海岸帶用地的40%時,則為生活型縣(區)。當兩種及以上的類型用地占比同時達到規定比例時,縣(區)類型判定的優先級由高至低依次排列為:生態型縣(區)、生產型縣(區)、生活型縣(區)。

匯總市級層面等級體系和縣(區)級層面分類體系,最終形成我國濱海城市海岸帶退縮線的分級分類體系(表3)。

表3 濱海城市海岸帶退縮線劃定分級分類體系匯總

3 退縮線分級分類差異化管控策略

對應退縮線的分級分類體系,形成市級剛性管控,縣級彈性調節的差異化管控策略。在市級層面以功能用途為依據對海岸帶進行分類,根據不同等級采取相對應的各類功能區的管控措施,得出市級海岸帶退縮線內的分類管控制度。各縣(區)作為海岸帶退縮線內區域管控的實施主體應當服從市級的綜合管控制度,給出不同彈性調節措施建議,以供縣(區)級政府在面臨具體問題時根據現實情況自由選擇。

3.1 市級差異化管控策略

根據濱海城市海岸帶退縮線分級分類評估體系,從不同影響維度和城市重要等級兩方面綜合確定各濱海城市海岸帶退縮線的管控級別和類型。在此基礎上,根據各城市用地所處空間類型的不同確定退縮線具體的管控原則和方法等(表4)。

表4 市級差異化管控策略

3.2 縣級調節管控

在進行實際管控時應依據分級分類情況進行合理選擇。同時,針對濱海城市下轄各縣級行政單位的分類情況,對其退縮線管控提出不同分類下的彈性措施。

(1)生產型,適用對象:生產空間。調節措施有:①各類用地中需要拆除但不具備拆除條件或實施有難度的構建筑物或現狀使用設施,可保留至建筑使用年限到期后拆除。②各類用地中拆除或延期拆除的,如現狀生產建筑及設施對于生態環境危害較小,且保存完好滿足未來長期使用需求的工業建筑及設施,可酌情保留,提升配套的污染處理能力,并對其景觀進行優化。③工業區、港口碼頭區中,具有特色的建筑及設施,可選擇保留現狀建筑形式并進行優化,在功能上將其置換為生活用地或生態用地。

(2)生活型,適用對象:生活空間。調節措施有:①各類用地中需要拆除但不具備拆除條件或實施有難度的建筑物或基礎設施,可選擇實施延期拆除方式,隨著城市自然更新過程逐步優化與完善建筑與設施。②城鎮生活區中,在滿足防災需求的前提下,各類新建建筑或現狀建筑及設施對于生態環境危害較小,保存完好且功能滿足未來長期使用需求的建筑,可酌情保留,并對景觀進行優化。③村莊生活區中,在滿足防災需求的前提下,可保留存在拆除困難的建筑及設施。④陸域及海域旅游娛樂區內需拆除的現狀建筑及設施,如其建筑質量較好,可選擇采取保留優化或功能置換的措施。

(3)生態型,適用對象:生產空間及生活空間。調節措施有:各類用地中需要拆除但不具備拆除條件或實施有難度的構建筑物或現狀使用設施,如其對于生態環境危害較小,且建筑質量較好,能滿足未來長期使用需求,可酌情保留,提升配套的污染處理能力,后并對其景觀進行優化,保留至建筑使用年限到期后拆除。

4 海岸帶退縮線管控應用——以東營市為例

4.1 東營市城市分級評估

依據上文所述分級評價方法對山東省東營市進行評價賦值,確定東營市為空間發展潛力主導因素下的二級退縮城市(表5)。

表5 山東省東營市現狀分級

4.2 東營市海岸帶區域分類

東營市下轄5個縣級行政單位,分別是河口區、東營區、利津縣、墾利區和廣饒縣,其中除利津縣沒有沿海區域不作為本研究的研究對象外,其余縣區應根據分類原則進行分類。

(1)河口區。河口區海岸帶區域根據其產業發展現狀,主要可分為漁鹽結合及鹽化工業區域、黃河三角洲濕地保護區、臨港港口工業物流園區,以及近海區域的淺海灘涂養殖區以及海上油氣工業區。根據用地性質比例可以得出河口區是生產型縣(區)級行政單位。

(2)墾利區。墾利區海岸帶區域內主要功能區為黃河三角洲自然保護區,生態岸線占比最高(50%以上),因此,墾利區為生態型縣(區)級行政單位。

(3)東營區。東營區海岸帶范圍主要為港口用地以及濱海養殖等生產用地,因此,東營區為生產型縣(區)級行政單位。

(4)廣饒縣。廣饒縣海岸線較短,海岸帶功能單一,海岸帶功能主要以鹽場和港口等生產用地,因此廣饒縣為生產型縣(區)級行政單位。

4.3 東營市分級分類綜合體系構建

根據上文所述分級分類原則,可對東營市及其下轄縣級行政單位進行歸納(表6)。

表6 東營市及其下轄縣級行政單位分級分類

針對東營市的分級情況以及影響海岸帶退縮線的主導因素,東營市內各類型用地更新管控方式進行歸納總結如表7所示。

表7 東營市內各類型用地更新管控方式

5 結語

我國各濱海城市現狀基礎水平、發展需求不同,導致退線標準難以統一。本研究從社會經濟價值、生態環境價值等5個維度,確定了各要素對海岸帶退縮線的影響機制,構建了分級分類的海岸帶退縮線評估體系。運用該體系確定我國56個濱海城市(區)的重要等級和類別,由此確定各城市海岸帶管控級別的劃定方法,提出了我國市級層面綜合管控,縣級層面彈性調節的海岸帶退縮線差異化管控策略和措施,并以東營市為例進一步將該體系的差異化管控的思路應用于實際案例。

研究結果表明,在市級層面我國海岸帶退縮線可分為5個維度,社會經濟價值、生態環境價值這兩個維度下可分為核心退縮線城市、重點退縮線城市和一般退縮線城市3個等級,在空間發展潛力、景觀風貌風險和海洋災害風險3個維度下,則均分為重點退縮線城市和一般退縮線城市兩個等級。濱海城市的退縮線等級越高,其退縮線劃定及管控越嚴格。縣(區)級作為退縮線劃定及管控的下級實施主體,在服從市級層面的等級劃分的原則上擁有適度彈性調整措施。

將上述方法以東營市為例進行具體實踐,依據東營市現狀條件確定東營市各縣(區)均屬于空-A2等級,且除墾利區為生態型縣(區)外,其他均為生產型縣(區),由此確定各縣(區)海岸帶退縮線的具體管控措施,并提出了相關建議。

海岸帶退縮線分級分類評估方法的研究,從宏觀層面建立了陸海統籌的統一標準體系,為海岸帶地區國土空間規劃和各城市建設與發展提供了客觀、科學的退縮線設計方法和管理依據,對海岸帶地區保護和管理研究具有一定的參考和借鑒意義。