上海市國有土地舊改征收新政遺留問題社會穩定風險評估方法研究

文/吳郁婷

一、研究背景

二、開展穩評評估工作的時間節點及方法

舊區改造是一項事關人民群眾根本利益的社會綜合性工作。通過舊改，一大批市民的居住條件得到了改善，但舊區改造中搬遷補償而引發的社會矛盾，在信訪工作中屬于多發且棘手的矛盾糾紛類型。特別是2011年城市舊區改造采用征收新政以來，有一些居民群眾受過去拆遷思維的影響，對新政策不了解、不理解，或家庭內部矛盾在征收期間一時無法解決，導致征收補償工作遺留了諸多歷史問題。

《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》（市府第71號令，以下簡稱《實施細則》）第十八條明確了“房屋征收決定作出前，房屋征收部門應當會同區（縣）相關行政管理部門、街道辦事處、鎮（鄉）人民政府，參照本市重大事項社會穩定風險評估的有關規定，進行社會穩定風險評估，并報區（縣）人民政府審核”要求?！渡虾Ｊ屑訌娦滦蝿菹轮卮鬀Q策社會穩定風險評估實施辦法》(滬委辦發〔2021〕28號）第二章第六條也規定 “凡是直接關系人民群眾切身利益且對社會穩定、公共安全等方面可能造成較大影響的重大決策事項，均應納入社會穩定風險評估范圍”，且明確土地房屋征收必須納入評估的范圍。

穩評評估工作一般在被征收地塊《征收補償方案》（征求意見稿）公示期間介入。通過現場踏勘，實地了解本地塊房屋現狀和周邊環境等情況，取得第一手資料，并在此基礎上與地塊所在街道辦事處、居委會進行訪談，了解本地塊征收的具體情況、利益相關者的意見訴求，聽取他們對征收工作的意見。旁聽由街道、居委及征收事務所組織的居民座談會，廣泛聽取居民對《征收補償方案》（征求意見稿）的意見和訴求。

三、舊改征收過程中的主要風險因素

（一）對房屋評估價值、獎勵和補貼方案存在異議

1.關于房屋評估價值。房屋評估價值直接關系到被征收人、公有房屋承租人的實際利益，評估單價、評估均價和經認定的建筑面積是補償價值的主要影響因素。雖然目前處于房屋價格評估階段，但被征收人、公有房屋承租人通過與周邊商品房二手市場價格行情、近年周邊地塊征收房屋評估價值作比較，已有了心理價位，希望在周邊地塊評估均價的基礎上適當提高。另外，被征收范圍內私房房屋面積小，違章搭建情況較多，人口結構較為復雜，居民一般都有較高的心理預期。

2．關于房屋面積認定。據調研，部分居民對現有政策的面積認定等存在一定的認識偏差。由于種種原因，本地塊內私房私自搭建的情況較為普遍，未見證面積遠大于記載面積。由于違章搭建的面積很難被足額認定，部分私房居民對未見證面積的認定還存在異議。

3．關于補貼、獎勵。據調研，本地塊內實際居住的居民收入水平較低，特殊人群較多，該類人群希望適當提高獎勵標準以減輕購房壓力，保障弱勢群體的利益。

（二）對產權調換房源存在異議

《征收補償方案》會同步公布本區及外區安置房源及其價格，但是實踐中發現，大部分被征收人經濟基礎較為薄弱，自行購買居住房屋有一定的困難，絕大多數居民擔心補償款不足以支付調換房屋的房款。

由于安置房源與房價直接關系到居民的切身利益，居民容易將本地塊補償方案與外區、本區和相鄰地塊進行比較而產生訴求，對最終出臺的補償方案寄予較大期望，一旦發現最終確定的補償方案中沒有吸納他們提出的多種合理的訴求，可能會引發一部分人的負面情緒，影響簽約進程，甚至人為地阻撓補償協議生效條件的滿足，若處置不當，會在較長一段時間內引發矛盾和社會不穩定。

（三）家庭內部矛盾和租客清退問題等處理不當

實踐中發現，大部分地塊內都存在家庭共有產權分割問題或家庭內部矛盾，如不能事先介入調解被征收人家庭內部實物和貨幣分配的矛盾，征收工作的順利開展會遇到較大的阻礙。另外，部分居民存在租客清退問題，如租客不愿意搬遷，對后續征收騰地工作也會產生一定影響。

（四）非居房屋補償安置有異議

由于企事業單位房屋征收涉及的企業類型較多，有央企、市屬國企、民企和集體企業等，存在自營、租賃經營、租賃再轉租等各種情況，可能存在產權人與實際使用人的經濟利益糾紛等問題，總體來看，征收的難度較高。

四、風險防范化解措施

為了確保征收工作的順利實施，針對上述四類主要風險因素，結合實踐，研究提出風險防范化解措施建議：進一步聽取和梳理分析居民的意見訴求，優化完善《征收補償方案》；依法合規地做好房產評估工作，嚴格按照確定的《征收補償方案》規范操作補償安置；加強資金和房源的籌集工作，保證征收補償資金和產權調換房屋按時足額到位，特別要妥善安置好地塊內的高齡老人；搭建法律援助等公信平臺，幫助調解處理共有產權分割和家庭矛盾；進一步摸清非居住房屋被征收人的意見和訴求，妥善做好商鋪、企事業單位的補償搬遷工作；積極主動做好居住困難戶、特定群體的優先保障工作，妥善解決個案問題；加強房屋征收管理工作，公平、公正、公開地推進征收補償工作；加強房屋拆除和施工期間的管理，防范房屋征收后期風險。同時，在本地塊的征收過程中，征收部門應有效組織和落實各項措施，并在此基礎上根據本決策事項的實施進程、受本決策事項影響的利益相關者提出的意見訴求，開展動態評估，補充識別主要風險因素，評判風險等級，優化完善風險防范化解措施并加以組織落實，做好本決策事項的社會穩定風險管理工作。

五、國有土地房屋征收穩評實例——以本市某區某街坊地塊為例

（一）風險評估的基本情況

被征收地塊位于某區某街坊。根據征地部門提供的資料，本地塊涉及被征收居住房屋共有103證124戶，戶籍人口389人，認定居住建筑面積2215.01平方米；涉及企事業單位共有4證，認定建筑面積165.78平方米。

某區人民政府為本事項的房屋征收主體；區住房保障和房屋管理局為征收部門，負責組織管理房屋征收與補償工作。區住房保障和房屋管理局委托某房屋征收服務事務所有限公司承擔房屋征收與補償的具體工作。

為規范本地塊房屋征收補償工作，維護被征收人、公有房屋承租人的合法權益，根據國家和上海市土地房屋征收的有關規定，結合某區的實際情況，征收部門擬定了《征收補償方案》（征求意見稿）。

本次風險評估主要依據中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強新形勢下重大決策社會穩定風險評估機制建設的意見》（中辦發〔2021〕11號）、《上海市加強新形勢下重大決策社會穩定風險評估實施辦法》(滬委辦發〔2021〕28號）等有關重大決策事項社會穩定風險評估方面的文件，《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》（市府第71號令）等有關國有土地房屋征收補償方面的文件，以及本地塊的舊城區改建房屋征收范圍的批復、舊城區改建意愿征詢結果公告、《征收補償方案》（征求意見稿）等資料。

本事項的風險評估按照制定評估方案、調查識別風險、全面分析論證、確定風險等級、編制評估報告、評估主體組織報告評審和評估報告備案等七個程序的要求開展。

（二）風險調查

1.合法合規性分析。本地塊房屋征收等目的是加快推進舊區改造，符合《實施細則》規定的確需征收房屋的情形。經調研，本事項已完成以下與房屋征收補償相關的工作，并獲得相關批文：

（1）規劃和計劃。經市住建委、市發展改革委、市財政局、市規劃資源局、市文物局、市房屋管理局和某區舊改部門共同確認，某街坊已被列入上海市舊區改造房屋征收范圍。

（2）房屋征收范圍的確定。市住建委印發了《關于確認某區某街坊舊區改造房屋征收范圍的函》，區政府印發了《關于某街坊舊城區改建房屋征收范圍的批復》。上述文件確認了本地塊房屋征收的范圍。

（3）舊城區改建的意愿征詢。本事項房屋征收部門開展了被征收戶、公有房屋承租人的意愿征詢工作。意愿征詢的結果顯示，同意改建率達到97.20%，符合《實施細則》中“有90%以上的被征收戶、公有房屋承租人同意的，方可進行舊城區改建”要求。

（4）征收補償方案的擬訂和論證。根據《實施細則》的規定和要求，區政府擬訂了《某區某街坊房屋征收與補償方案》（征求意見稿），在房屋征收范圍內進行了公示。

（5）征收補償費用和房源籌措。房屋征收補償資金由區籌措，安置房源通過籌集外區和就近房源的形式予以落實。

2.被征收房屋情況。被征收居住房屋情況詳見表1及表2。

表1 被征收居住房屋情況匯總表

本地塊被征收的非居住房屋，涉及2家企業。其中一家公司為區屬國企，房屋性質為產權房，房屋類型為店鋪，認定建筑面積為60.56平方米；另一家公司為街道集體所有制企業，本次征收范圍內涉及3處房屋，均為公房，房屋類型均為辦公，認定建筑面積約為105.22平方米，另有未認定面積3.49平方米。上述2家企業在第一輪意愿征詢中，均對本事項表示支持，具體意見訴求征收部門尚在排摸，總體情況較為平穩、可控。

3.本地塊內保護保留建筑情況。某街坊在本次征收范圍內存在保留歷史建筑及一般歷史建筑。某街坊不屬于風貌區或風貌街坊，未列入本市第1-5批優秀歷史建筑。在整個街坊中有5處區文物保護點，但均不在本次征收范圍內。

針對本次征收范圍內某街坊的保留歷史建筑及一般歷史建筑，在相關保護實施方案明確前，建議征收部門按照風貌保護的相關規定，做好街坊內建筑的保護工作。

4.公眾參與情況。

（1）第一輪意愿征詢。第一輪意愿征詢結果同意改建率達到97.20%，符合《實施細則》中“有90%以上的被征收戶、公有房屋承租人同意的，方可進行舊城區改建”要求。

（2）補償方案征詢。某區人民政府擬訂了《征收補償方案》（征求意見稿）并張貼公示，征求被征收人、公有房屋承租人的意見。征收部門組織召開了4場居民座談會，由征收事務所、街道辦事處的工作人員向居民介紹《征收補償方案》，聽取居民意見和訴求，實現了意見征詢全覆蓋。

5.被征收人、公有房屋承租人的主要意見和訴求?？紤]到地塊內住房環境較差、家庭內部矛盾突出等因素，總體上居民對房屋征收的意愿較為強烈。根據座談會收集到的意見訴求，居民的意見訴求主要集中在提高評估價格和補償標準方面。本地塊征收范圍內多為私房，人口結構較為復雜，家庭內部矛盾較為突出，大部分居民擔心“一證一套”的安置房選購原則不能滿足家庭內部需求。另外，部分居民和個體戶存在租客清退的問題，征收部門、街道辦及居委會等需予以關注。

企事業單位對本事項總體持支持態度，總體情況較為平穩、可控。

6.風險識別和風險估計。

（1）風險識別。風險識別是指通過風險調查等活動，識別擬定的政策可能影響社會穩定的各種風險因素，并進行全面分析和系統歸類。

（2）風險分析。根據本地塊的實際情況和前期的風險調查，參考相同或者類似決策事項引發的社會穩定風險情況，評估咨詢組識別和歸納以下5項為主要特征風險因素：對征收補償工作合法合規性存在質疑可能引發的風險；對房屋評估價值、獎勵和補貼方案存在異議可能引發的風險；對產權調換房源存在異議可能引發的風險；家庭內部矛盾和租客清退問題等處理不當可能引發的風險；對非居房屋補償安置有異議可能引發的風險。

對征收補償工作合法合規性存在質疑可能引發的風險：從評估咨詢組開展舊區改造風險評估的經驗及座談會上居委反映的居民意見訴求來看，被征收居民一般會以決策事項的決策程序及實施過程的合法合規性等問題為切入點，來影響決策或謀求額外的利益。征收工作的依法合規性是平穩推進并順利完成征收工作的首要條件。結合居民較高的征收意愿以及某區內已實施征收地塊的情況、本地塊已開展的前期工作，評估認為，該項風險發生概率較低，但一旦發生影響程度較大，總體屬于一般風險。

對房屋評估價值、獎勵和補貼方案存在異議可能引發的風險：補償標準的公平公正關系著居民的切身利益，以上情況應引起征收部門的充分重視，如征收部門的解釋未能及時消除居民的疑慮，將會影響后續工作的推進?？紤]到居民對提高房屋評估價值、補貼和獎勵標準的訴求較為集中，目前具體房屋的價值評估工作仍在進行中，補償方案還處于征求意見階段，一旦公布的評估價值、補貼和獎勵標準與居民預期產生較大差距，有較大可能引發風險。評估認為，對房屋評估價值、獎勵和補貼存在異議可能引發風險的概率較高，影響較大，屬于較大風險。

對產權調換房源存在異議可能引發的風險：用于安置的房源與房價直接關系到居民的切身利益，居民容易將本地塊補償方案與外區、本區和相鄰地塊進行比較而產生訴求，對最終出臺的補償方案寄予較大期望，一旦發現最終確定的補償方案中沒有吸納他們提出的多種合理的訴求，可能會引發一部分人的負面情緒，影響簽約進程，甚至人為地阻撓補償協議生效條件的滿足，若處置不當，會在較長一段時間內引發矛盾和社會不穩定。評估認為，安置房源存在異議可能引發風險的概率中等，影響中等，評判為一般風險。

家庭內部矛盾和租客清退問題等處理不當可能引發的風險：據調研，地塊內居民家庭內部矛盾突出，絕大多數居民都存在家庭共有產權分割問題或家庭內部矛盾，如不能事先介入調解被征收人家庭內部實物和貨幣分配的矛盾，征收工作的順利開展會遇到較大的阻礙。另外，部分居民存在租客清退問題，比如，有一戶租客母子三人居住，母親近90歲，身體較差，大兒子患有精神疾病，小兒子60多歲，照顧母親和哥哥兩人，生活較為困難，不愿意搬遷。評估認為，家庭內部矛盾和租客清退問題等處理不當可能引發風險的概率中等，影響較大，評判為較大風險。

對非居房屋補償安置有異議可能引發的風險：本地塊涉及企事業單位共4證。據初步調研，4證所涉2家企事業單位，對于本地塊征收工作持支持態度，具體訴求尚在排摸，總體情況較為平穩、可控。鑒于某區舊改指揮中心、二征所及街道辦事處征收工作經驗豐富，對該問題比較重視，評估認為，對非居房屋補償安置有異議可能引發風險的概率較低，影響中等，屬于一般風險。

以上各主要風險因素分析結果匯總于表3。

表3 主要風險因素及其程度匯總表

（三）風險防范化解措施

為確保本事項的順利實施，評估針對識別的主要風險因素及分析的風險程度，研究提出以下風險防范化解措施建議。

1.進一步聽取和梳理分析居民的意見訴求，優化完善《征收補償方案》。進一步摸清本地塊內房屋、人員結構和家庭背景、特定人群以及個案等各種具體情況，進一步聽取他們的意見和訴求。結合征收地塊內房屋、人員等具體情況的深入調研，優化完善《征收補償方案》。繼續加強有關征收政策、工作程序的正面宣傳和溝通解釋，依法合規地加快推進征收補償工作。密切關注媒體與網絡輿情動態，掌控好網絡輿論導向，專人專辦并做好預案。

2.依法合規地做好房產評估工作，嚴格按照確定的《征收補償方案》規范操作補償安置。嚴格按照《上海市國有土地上房屋征收評估管理規定》（滬房管規范市〔2013〕7號）和《上海市國有土地上房屋征收評估技術規范》（滬房管規范市〔2013〕1號）的要求，依法合規地開展房產評估工作。公開評估結果并做好異議處理工作。征收部門應依法合規地做好房屋征收補償安置等各項工作，嚴格按照確定的《征收補償方案》規范操作補償安置。

3.加強資金和房源的籌集工作，保證征收補償資金和產權調換房屋按時足額到位。確保用于補償資金按時足額到位、專戶存儲、?？顚Ｓ?；確保安置房源數量充足并配備合理的房源結構，按期提供產權調換的房屋以減少安置矛盾。建議區相關職能部門盡可能采取多種途經挖掘一些現房或過渡房，研究制定人性化的老人安置方案。

4.搭建法律援助等公信平臺，幫助調解處理共有產權分割和家庭矛盾。加強與區法制辦、司法局、法院等部門溝通，通過設立人民調解工作室等積極搭建公信平臺。邀請物業公司和區評議監督員、街道、居委、居民代表等公信方共同參與調解。

5.進一步摸清非居住房屋被征收人的意見和訴求，妥善做好商鋪、企事業單位的補償搬遷工作。建議增派征收人員，進一步摸清地塊內非居住房屋被征收人的具體情況、主要意見和訴求，提前做好溝通、解釋和協商工作。請街道辦事處、城管等相關部門加強對個體經營戶的管理，特別是對無證經營戶需做好“清理”工作，并嚴格執行相關操作規范。

6.積極主動做好居住困難戶、特定群體的優先保障工作，妥善解決個案問題。建議區征收部門牽頭成立居住困難戶保障工作小組，摸清被征收人、公有房屋承租人實際狀況，協助居住困難戶申請優先保障的認定工作，并實施優先保障。建議區征收部門健全和完善內部的征收補償管理制度，對于家庭情況特殊、人口和居住條件復雜，補償金額大等特殊個案的補償安置方案，建立集體決策制度。

7.加強房屋征收管理工作，公平、公正、公開地推進征收補償工作。嚴格落實市住房保障和房屋管理局《關于〈上海市房屋征收事務所及其房屋征收工作人員管理辦法〉的通知》(滬房管規范征〔2012〕31號)的要求，健全和完善內部管理制度。建立安置方案內部審核、責任追究和補償結果公開等制度；加強房屋征收從業人員的管理，不斷提高征收服務的能力和水平。

8.加強房屋拆除和施工期間的管理，防范房屋征收后期風險。征收補償搬遷工作完成后，應加強空置房屋的管理。房屋拆除單位要具備拆遷資質，加強施工組織管理，嚴格落實文明施工、質量安全措施。結合區域征收土地后的規劃設計方案，進一步排摸地塊內具有保護價值的建筑，依法合規地研究制定保護保留建筑的管理方案,并做好方案實施和管理工作。

同時，在本地塊的征收過程中，征收部門應有效組織和落實各項措施，并根據本決策事項的實施進程、受本決策事項影響的利益相關者提出的意見訴求，開展動態評估。

（四）風險等級

評估識別出本項目存在5個主要風險因素，分析初始風險程度為2個較大及3個一般。根據利益相關者的維權意識以及以往類似項目的經驗，評估預判一次性風險性事件參與的人數可能會超過10人，但超過200人的可能性不大。計算出綜合風險指數為0.528，綜合評判本項目初始風險程度為中風險。

在風險防范化解措施得到切實落實并處置得當的情況下，本項目5個單風險因素（2個較大風險、3個一般風險）預期可變化為3個一般和2個較小風險?？赡馨l生個體非正常上訪、網絡發布等風險事件，風險水平一般。預期采取措施后風險程度可降至低風險。

（五）風險評估結論與建議

評估識別出本項目存在5個主要風險因素：對征收補償工作合法合規性存在質疑可能引發的風險；對房屋評估價值、獎勵和補貼方案存在異議可能引發的風險；對產權調換房源存在異議可能引發的風險；家庭內部矛盾和租客清退問題等處理不當可能引發的風險；對非居房屋補償安置有異議可能引發的風險。評估分析初始風險程度為2個較大及3個一般。

評估研究提出了“進一步聽取和梳理分析居民的意見訴求，優化完善《征收補償方案》”“依法合規地做好房屋評估工作，嚴格按照確定的《征收補償方案》規范操作補償安置”“加強資金和房源的籌集工作，保證征收補償資金和產權調換房屋按時足額到位”“搭建法律援助等公信平臺，幫助調解處理共有產權分割和家庭矛盾”“進一步摸清非居住房屋被征收人的意見和訴求，妥善做好商鋪、企事業單位的補償搬遷工作”“積極主動做好居住困難戶、特定群體的優先保障工作，妥善解決個案問題”“加強房屋征收管理工作，公平、公正、公開地推進征收補償工作”“加強房屋拆除和施工期間的管理，防范房屋征收后期風險”等八個方面的風險防范化解措施。

評估按照風險等級評判參考標準，評判本事項初始風險程度為中風險，預判采取措施后風險程度可降至低風險。