美國制造業再回流，提升美國競爭力了嗎

楊水清?孔穎

促進制造業回流是奧巴馬執政以來美國各屆政府的政策基調。奧巴馬政府、特朗普政府和拜登政府均采取過不同的措施促進制造業回流，以保障就業、穩定經濟增長。拜登政府上臺后，除繼續實施制造業回流政策外，更加強調要保障所謂供應鏈安全。目前，美國制造業回流政策已經實施了十多年，其效果如何？對中國的制造業又產生了哪些影響？

2000年以后，美國“產業空心化”趨勢加劇，制造業產值占美國國內生產總值（GDP）的比重呈明顯下降趨勢。隨著美國制造業持續外流，實體經濟和虛擬經濟的發展逐步失衡，金融部門快速擴張，并最終導致了2008年的金融危機。金融危機后，美國政府逐漸意識到其“產業空心化”的問題，開始采取一系列舉措來重振制造業，實現制造業回流。

奧巴馬政府2009年上臺后，提出了《重振美國制造業框架》，強調制造業的重要性，并對美國制造業的優勢和面臨的挑戰進行了闡述。2010年，奧巴馬政府通過了《美國制造業促進法案》，試圖降低美國制造業企業的成本，提升制造業競爭力。2011年6月，奧巴馬政府正式啟動《先進制造伙伴計劃》，通過在政府、制造業和學術界之間建立聯系，旨在對國家產業政策和創新體系的構建進行完善，并最終實現產業升級。在此基礎上，奧巴馬政府于2014年通過了《振興美國制造業和創新法案》，要求商務部、國防部與能源部合作，構建出一個全國性的網絡體系，提高美國制造業的競爭力和生產率。

特朗普政府2016年上臺后，堅持所謂“美國優先”的原則，繼續實行制造業產業回流政策。特朗普政府于2018年發布了《美國先進制造業領先地位戰略》，明確了開發新技術、培訓制造業勞動力、強化美國制造業供應鏈的發展方向。同時，特朗普政府還通過稅收優惠吸引國內企業進行本土投資，利用貿易保護措施保護美國就業和國內制造企業。特朗普政府制造業回流政策的基調是不再強調政府投入，而是通過稅制改革與關稅保護相結合的體系，保護國內制造業企業利益，并促進企業的本土投資。

拜登政府2021年上臺后，繼續強調制造業回流的重要性。2021年1月，拜登政府發布《關于確保未來由美國工人在美國制造》的行政令，要求美國政府最大限度地使用美國生產的商品，雇用美國人服務。同時，拜登政府還強調加強美國供應鏈的建設，要求審查美國供應鏈，對關鍵工業部門的工人進行教育和再培訓。為了降低對其他國家半導體行業的依賴性，拜登政府發布了《2021美國創新和競爭法案》，支持美國芯片產業的發展。2022年8月，拜登政府連續發布《芯片與科學法案》和《通脹削減法案》，試圖加快關鍵產業鏈的本土化進程。

盡管美國推出制造業再回流政策已經十多年了，但受新冠疫情等不確定因素的沖擊，美國供應鏈仍然高度依賴亞洲地區。根據科爾尼企業咨詢（A.T. Kearney）的統計，2008年，美國從14個亞洲低成本國家和地區（中國、中國臺灣、馬來西亞、印度、越南、泰國、印度尼西亞、新加坡、菲律賓、孟加拉國、巴基斯坦、香港、斯里蘭卡和柬埔寨）進口的制成品總額占美國國內制造業生產總值的百分比（美國制造業進口比率，MIR）僅為9.15%。此后，盡管美國政府推出產業再回流政策，但MIR卻持續攀升。截至2018年，該比率上升至13.06%。2018～2019年，中美貿易戰爆發。特朗普政府向來自中國總計3700億美元的商品征收10%～25%不等的關稅，這一舉措顯著降低了美國對華進口的比率。而中國在14個亞洲國家和地區中，是美國最為重要的貿易伙伴。美國自華進口的下降也使MIR在2019年降至12.08%。2020～2021年，新冠疫情的暴發導致美國國內生產幾乎停滯，美國對上述14個亞洲低成本國家和地區的依賴增強，MIR在這兩年分別上升至12.95%與14.49%。

疫情暴發后，拜登政府更加強調打造所謂的“供應鏈安全”，部分美國企業逐漸開始將生產基地遷到美國或離美國市場更近的地方，如墨西哥和加拿大。根據科爾尼企業咨詢最新的調研，在初級金屬制造行業中，70%的首席執行官已經計劃或正在考慮將部分制造業務轉移到墨西哥。

通過考察發現，美國制造業再回流政策對于促進就業、抑制美國產業空心化、吸引外商直接投資（FDI）等方面起到了一定的積極作用，但是在縮小貿易逆差方面卻收效甚微。

促進就業方面。創造就業無疑是美國實施制造業再回流舉措最為重要的一個方面。自2000年以來，美國制造業就業人數呈現明顯的下降趨勢。2009年美國實施產業再回流政策以來，制造業崗位流失問題得到了較為顯著緩解，尤其是在增加高科技崗位方面效果明顯。研究表明，在2021年已回流的企業和職業中，中高技術水平類型企業和職業占比分別為59%和76%。

數據來源：美國勞工統計局。反事實推斷：在不實施制造業再回流情況下，美國的就業情況。

但從公布的數據來看，產業再回流政策對就業的促進效應并未能使美國的制造業就業水平恢復到金融危機前的水平，意味著其尚未達到美國制造業振興政策的要求。

緩解美國制造業“空心化”方面。2000～2009年，美國制造業產業增加值占GDP比值持續下滑，從15.2%下降至11.6%。美國實施產業再回流政策后，這一下滑走勢有停止的跡象。2010～2021年，該比例維持在10.7%～11.7%之間。這說明，產業再回流政策對于緩解美國制造業“空心化”取得了一定成效。

吸引外商直接投資（FDI）方面。2000～2010年，美國FDI凈流入波動較大，并不呈現單邊走勢。2010年后，美國制造業吸引FDI凈流入呈現明顯的上升趨勢，自2010年的628.82億美元上升至2021年的1092.67億美元。2021年FDI凈流入已經超過了金融危機前（2007年）的水平（1027.56億美元）。FDI凈流入增加源于美國政府對本土制造業企業的貿易保護和稅收優惠措施，其對促進美國就業和制造業發揮了重要作用。根據科爾尼企業咨詢的報告，在2021年，71%制造業FDI流入促進了中高技術產業的就業。

縮減貿易逆差方面。美國貿易逆差持續擴大一直是美國經濟的“頑疾”。美國政府認為，如果制造業回流到美國，其貿易逆差將縮小。然而，事實并非如此。2000～2021年，美國商品和制造業產品貿易逆差均持續走高，商品貿易逆差從4668億美元上升至10907億美元，制造業產品貿易逆差從3172億美元上升至10663億美元。這說明，美國產業再回流政策在縮減貿易逆差方面與預期相去甚遠。其根本原因在于，這一政策性、強制性的產業再回流政策扭曲了美國的制造業結構，阻礙了制造業勞動率的上升，進而導致制造業的就業吸附能力和經濟增長效應被削弱。統計數據顯示，以2000年為基準（美國制造業勞動生產率為100），從2000年到2020年這20年間，美國的制造業勞動生產率在2008年金融危機前呈現出快速上升的趨勢，并在2010～2011達到峰值145，此后持續下滑至2020年的137。

2021年11月15日，美國總統拜登在白宮正式簽署《基礎設施投資與就業法案》。

中國作為美國重要的貿易伙伴，美國制造業再回流政策與正在實施的產業鏈重構舉措，對中國必然會產生一定的影響。

美國產業再回流政策吸引部分高科技企業赴美投資，從而發生供應鏈轉移效應，比如臺積電、三星等全球高端半導體產業已經在美國增資建廠，未來中國企業與其開展合作更為困難。同時，美國頻頻出臺新規，加強對中國的出口管制，并在國際范圍內推行其技術參數限制標準，使中國企業采購相關的產品和物件更為困難。比如，今年10月美國出臺的半導體新規，導致英偉達系列產品A100、H100GPU芯片均超過美國半導體出口管制的技術參數，只能用A800芯片來代替。不排除美國后續將技術參數進一步調低，限制更大范圍的關鍵產品出口。

在實施產業再回流政策的同時，美國還有意降低對中國制造業（主要是一般貿易品）的依賴度，使中國制造產品在美國市場所占的份額部分被亞洲其他國家所替代。2018～2021年，中國制造產品在美國海外進口產品的占比從24.3%下降至20.3%，亞洲其他13個低成本國家和地區的占比從12.6%上升至17.4%。在2018年之前，美國從中國進口總額占上述14個亞洲國家和地區的比例都保持在60%以上，此后受中美貿易戰以及新冠疫情的影響，2020年第一季度降至最低點48%，之后由于中國快速控制了疫情，2020年第二季度又快速反彈至60%。但從2020年第三季度開始，該比例持續下滑。截至2021年第四季度，該比例已降至55%。從行業看，初級金屬、紡織、機械（電氣除外）類產品的降幅最為明顯。其中，2021年，紡織產品在華的產量下降38%，亞洲其他13個低成本國家和地區的產量上漲26%。計算機、電子產品也有一定幅度減少。

隨著時間的推移，美國制造業再回流政策和產業鏈重構舉措對中國的影響將進一步顯現，中國應該密切關注，認真加以研判，并及時出臺相應應對措施。

（本文受中國社科院智庫基礎研究項目《拜登政府經濟刺激政策研究》的資助）