東西部協(xié)作和對(duì)口支援發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、完善思路和建議

鄭國(guó)楠 趙斌

摘要：以東西部（扶貧）協(xié)作和對(duì)口支援為主的區(qū)域援助和協(xié)作扶貧減貧機(jī)制是與我國(guó)社會(huì)主義發(fā)展的分階段性相適應(yīng)，并體現(xiàn)社會(huì)主義制度優(yōu)越性的重要的減貧扶貧機(jī)制。歷經(jīng)幾十年的發(fā)展演變，其內(nèi)容更加豐富、手段更加多樣、形式更加多元、覆蓋范圍更加合理、幫扶關(guān)系更加科學(xué)。根據(jù)國(guó)際上通行的劃分方法，絕對(duì)貧困消除后我國(guó)就進(jìn)入了相對(duì)貧困階段，東西部協(xié)作和對(duì)口支援將繼續(xù)發(fā)揮重要的作用。對(duì)此，應(yīng)深入推進(jìn)四大轉(zhuǎn)變，即“輸血”向“造血”的轉(zhuǎn)變、“協(xié)作”向“合作”的轉(zhuǎn)變、政府單一主導(dǎo)向政府和市場(chǎng)雙主體格局的轉(zhuǎn)變、單一的經(jīng)濟(jì)幫扶向多維提升的轉(zhuǎn)變，并以監(jiān)督評(píng)估考核機(jī)制為保障，提升協(xié)作減貧機(jī)制的組織力和有效性。需充分認(rèn)識(shí)到東西部協(xié)作和對(duì)口支援的長(zhǎng)期性，注重長(zhǎng)期合作和規(guī)劃對(duì)接，繼續(xù)在產(chǎn)業(yè)合作、勞務(wù)協(xié)作、人才支援、資金支持等方面深耕細(xì)作，并更加注重優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和互惠互利、更加注重內(nèi)生發(fā)展，積極引入社會(huì)資本和市場(chǎng)機(jī)制壯大合作減貧力量、提升合作效率。

關(guān)鍵詞：東西部協(xié)作 對(duì)口支援 減貧扶貧 相對(duì)貧困

一、引言

東西部協(xié)作和對(duì)口支援[本文所研究的東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援是指區(qū)域?qū)用娴膸头鰴C(jī)制，不包括中央黨政機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位等定點(diǎn)幫扶機(jī)制。絕對(duì)貧困徹底消除后，改為“東西部協(xié)作和對(duì)口支援”，所以其與“東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援”是同一概念，只是在不同時(shí)期的表述有所不同、內(nèi)容有所變化。]是我國(guó)重要的區(qū)域協(xié)作扶貧減貧機(jī)制，是以區(qū)域發(fā)展不平衡為前提，依托社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)，由中央政府組織、地方政府與社會(huì)力量協(xié)作開展的特殊幫扶形式，是具有中國(guó)特色的重要的減貧機(jī)制，也是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、共享發(fā)展、共同富裕的重要方式。2016年7月習(xí)近平總書記在主持召開東西部扶貧協(xié)作座談會(huì)上指出，“東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展的大戰(zhàn)略”，“必須長(zhǎng)期堅(jiān)持下去”。十四五規(guī)劃綱要指出，要堅(jiān)持和完善東西部協(xié)作和對(duì)口支援。

東西部（扶貧）協(xié)作和對(duì)口支援之間既有緊密的聯(lián)系，又有區(qū)別，且有融合統(tǒng)一的趨勢(shì)。二者都是中央針對(duì)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)、貧困地區(qū)做出的一項(xiàng)加快扶貧開發(fā)進(jìn)程和鄉(xiāng)村振興的重大決策，都是圍繞脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧、鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的戰(zhàn)略方針。不過，東西部扶貧協(xié)作的支援方一般是東部地區(qū)，對(duì)口支援的支援方則還有中西部地區(qū)，且受援方有時(shí)候?qū)Ｖ肝鞑亍⑿陆颓啻ǖ犭]四省涉藏州縣。二者在協(xié)作或幫扶的方式和內(nèi)容上也有一些區(qū)別，例如對(duì)口援藏明確要求支援方按本省市上年度地方財(cái)政一般公共預(yù)算收入的千分之一安排援助資金。當(dāng)然，從實(shí)質(zhì)上到名義上，二者的區(qū)別越來越不明顯，而且很多時(shí)候?qū)Χ卟辉僮鲄^(qū)分，或者統(tǒng)稱為扶貧協(xié)作、對(duì)口支援、對(duì)口幫扶等，或者組合在一起，即東西部（扶貧）協(xié)作和對(duì)口支援。

二、經(jīng)驗(yàn)啟示

東西部（扶貧）協(xié)作和對(duì)口支援在促進(jìn)貧困地區(qū)脫貧和欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展、加強(qiáng)資源要素跨區(qū)域流動(dòng)、帶動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)等方面發(fā)揮了重要作用，釋放出了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、生態(tài)效應(yīng)、社會(huì)效應(yīng)和政治效應(yīng)。總的來說，經(jīng)過幾十年的發(fā)展演變，我國(guó)東西部（扶貧）協(xié)作和對(duì)口支援經(jīng)歷且仍處在由“輸血”向“輸血”與“造血”并重、由偏重“政治動(dòng)員”向偏重“協(xié)作共贏”、由單向幫扶向互利共贏、由單一的政府主導(dǎo)向多元社會(huì)主體共同參與、由給錢給物向多維幫扶、由只關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向追求高質(zhì)量發(fā)展等的轉(zhuǎn)變之中，并積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視、各級(jí)政府積極主導(dǎo)和大力支持仍然是協(xié)作和支援取得成效的保障

各級(jí)政府的積極主導(dǎo)、參與和大力支持在東西部（扶貧）協(xié)作和對(duì)口支援的形成和發(fā)展中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，各級(jí)政府通過成立由相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任負(fù)責(zé)人的工作機(jī)制、建立政府之間常態(tài)化協(xié)作幫扶機(jī)制等凝聚強(qiáng)大的組織動(dòng)員能力和政策合力，政府主導(dǎo)下各方力量的高效動(dòng)員、科學(xué)匹配和有效動(dòng)員是東西部（扶貧）協(xié)作和對(duì)口支援成功的關(guān)鍵。一方面，中央政府發(fā)揮了重要的頂層設(shè)計(jì)作用，基于歷史、稟賦、區(qū)位、發(fā)展水平等因素確立地區(qū)之間的協(xié)作幫扶關(guān)系，制定和設(shè)計(jì)東西部（扶貧）協(xié)作和對(duì)口支援的總體框架、運(yùn)行模式和組織實(shí)施機(jī)制；另一方面，對(duì)于企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院、社會(huì)組織等各種市場(chǎng)和社會(huì)力量以及政府力量的組織參與和協(xié)調(diào)，各級(jí)政府尤其是地方政府在其中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，往往得到了各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。從實(shí)施成效方面來說，政府主導(dǎo)的東西部（扶貧）協(xié)作和對(duì)口支援機(jī)制，為厘清、明晰和規(guī)范各方權(quán)責(zé)利關(guān)系提供了重要基礎(chǔ)和保障，促進(jìn)政策能夠得到有效執(zhí)行，尤其在協(xié)作或支援中的市場(chǎng)機(jī)制和力量不足時(shí)成效尤為明顯。

（二）產(chǎn)業(yè)援助和合作是增強(qiáng)受援地區(qū)造血功能的關(guān)鍵，共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)是其中的重要方式

特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是增強(qiáng)貧困地區(qū)自我造血功能，帶動(dòng)群眾增收致富的重要手段，尤其是發(fā)展符合協(xié)作或援助雙方資源要素稟賦和優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)效果更為明顯，而優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)化發(fā)展是集聚資源、發(fā)揮合力的重要形式。例如，閩寧模式中很早就在受援各縣市建立了符合當(dāng)?shù)刭Y源稟賦特色的閩寧產(chǎn)業(yè)園，張家港多個(gè)重要開發(fā)區(qū)共同參與支持沿河自治縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)投資發(fā)展。浙江在對(duì)口援疆、援藏、援青中，始終將產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域支援置于優(yōu)先地位，結(jié)合浙江的市場(chǎng)、技術(shù)、人才、資金優(yōu)勢(shì)和受援省份的資源稟賦情況，加強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)培育。

（三）從投資、貸款、土地、稅收、補(bǔ)貼等方面出臺(tái)政策激勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)參與是借助市場(chǎng)力量和機(jī)制提高協(xié)作和支援力度和效率的有力舉措

企業(yè)在東西部（扶貧）協(xié)作和對(duì)口支援中發(fā)揮著重要作用，協(xié)作或支援各方通過政策傾斜支持、財(cái)政補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)、貸款扶持等手段引導(dǎo)和激勵(lì)東部地區(qū)企業(yè)在西部地區(qū)投資興業(yè)、帶動(dòng)就業(yè)，助力貧困地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)人民脫貧致富和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。以企業(yè)合作推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)發(fā)展與企業(yè)市場(chǎng)拓展、效益提升的雙贏。例如，上海積極制定赴包括云南在內(nèi)的協(xié)作和支援地區(qū)投資的優(yōu)惠政策，對(duì)赴對(duì)口幫扶地區(qū)投資的上海企業(yè)給予新增固定資產(chǎn)投資額20%的政府財(cái)政資金補(bǔ)助。北京市為支持和鼓勵(lì)企業(yè)在內(nèi)蒙古貧困地區(qū)挖掘當(dāng)?shù)靥厣珒?yōu)勢(shì)，開展生態(tài)環(huán)境建設(shè)、能源開發(fā)、農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化等幫扶工作，從2006年開始每年安排500萬元財(cái)政專項(xiàng)資金對(duì)在內(nèi)蒙古從事這些領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)開發(fā)工作的北京企業(yè)進(jìn)行貸款貼息；同時(shí)，內(nèi)蒙古也通過基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、稅收減免等優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、資源開發(fā)利用支持等手段，創(chuàng)造條件吸引和支持北京企業(yè)參與自治區(qū)貧困地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的建設(shè)發(fā)展。

（四）加強(qiáng)各領(lǐng)域交流合作，實(shí)現(xiàn)單向援助向互利共贏轉(zhuǎn)變是協(xié)作或支援可持續(xù)的保障

東西部（扶貧）協(xié)作和對(duì)口支援，應(yīng)該是兩個(gè)或多個(gè)地區(qū)在優(yōu)勢(shì)上的互補(bǔ)和資源上的取長(zhǎng)補(bǔ)短，既有幫扶也有協(xié)作。結(jié)對(duì)幫扶關(guān)系的確定和深度挖掘要考慮雙方的資源稟賦優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、合作基礎(chǔ)等特點(diǎn)，盡量提升互補(bǔ)性，這對(duì)協(xié)作幫扶的成功至關(guān)重要。例如，寧夏哈納斯集團(tuán)2014年在福建莆田投資逾百億元建設(shè)國(guó)家級(jí)天然氣戰(zhàn)略貯備基地，改變了閩寧協(xié)作中福建向?qū)幭耐顿Y的傳統(tǒng)單向模式，開啟了閩寧兩地雙向協(xié)作和互助的新模式，有力推動(dòng)了東西互惠互利合作的發(fā)展。

（五）協(xié)作幫扶要注重優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、集中力量提高針對(duì)性，推動(dòng)協(xié)作關(guān)系和幫扶措施下沉

我國(guó)東西部（扶貧）協(xié)作和對(duì)口支援經(jīng)歷了從省級(jí)層面結(jié)對(duì)幫扶到結(jié)對(duì)關(guān)系下沉到市、到縣區(qū)、到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至到村的發(fā)展過程。例如，福建、寧夏兩省早在2014年，就在市縣結(jié)對(duì)幫扶的基礎(chǔ)上，開創(chuàng)了扶貧協(xié)作中鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和行政村結(jié)對(duì)幫扶的先河。這種下沉有利于落實(shí)幫扶政策，通過聚焦提高幫扶措施的針對(duì)性，激發(fā)基層的積極主動(dòng)性，更好發(fā)揮基層的主觀能動(dòng)性和信息優(yōu)勢(shì)。

（六）由以給錢給物為主的單一的經(jīng)濟(jì)幫扶向注重貧困人口和地區(qū)全面發(fā)展的多維幫扶轉(zhuǎn)變

以經(jīng)濟(jì)援助與技術(shù)合作為主的援助方式和內(nèi)容對(duì)貧困地區(qū)和貧困人口內(nèi)生發(fā)展支撐不足。但是，隨著東西部（扶貧）協(xié)作和對(duì)口支援的不斷推進(jìn)，注重貧困人口和地區(qū)全面發(fā)展的多維幫扶的方式和舉措不斷涌現(xiàn)，助力貧困地區(qū)和貧困人口培育和積累長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展動(dòng)能。例如，更加注重教育，尤其是基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的補(bǔ)短板。上海在青海果洛藏族自治州打造高海拔地區(qū)現(xiàn)代化學(xué)校，并持續(xù)提供軟件上的支持。上海文化幫扶楚雄彝文化走出大山、登上大舞臺(tái)，促進(jìn)當(dāng)?shù)匚穆卯a(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

三、進(jìn)一步完善我國(guó)東西部協(xié)作和對(duì)口支援機(jī)制的思路

根據(jù)國(guó)際上一般意義上的劃分，我國(guó)已進(jìn)入相對(duì)貧困階段，做好相對(duì)貧困階段的區(qū)域扶貧協(xié)作，需實(shí)現(xiàn)四個(gè)重大轉(zhuǎn)變，即“輸血”向“造血”的轉(zhuǎn)變、“協(xié)作”向“合作”的轉(zhuǎn)變、政府單一主導(dǎo)向政府和市場(chǎng)雙主體格局的轉(zhuǎn)變、單一的經(jīng)濟(jì)幫扶向多維提升的轉(zhuǎn)變，并以監(jiān)督評(píng)估考核機(jī)制為保障，提升協(xié)作幫扶機(jī)制的組織力和有效性。

（一）以提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力為核心，實(shí)現(xiàn)“輸血”向“造血”的轉(zhuǎn)變

絕對(duì)貧困徹底消除后的相對(duì)貧困階段，脫貧人口的基本生活已有保障，協(xié)作或支援的重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)及其民眾自身發(fā)展能力的培育。一方面應(yīng)繼續(xù)支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板，另一方面應(yīng)著眼于欠發(fā)達(dá)地區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和內(nèi)生發(fā)展能力的培育，推動(dòng)地區(qū)發(fā)展“硬件”與“軟件”結(jié)合、“輸血”與“造血”支持并重，激發(fā)脫貧地區(qū)和脫貧人口努力向上的動(dòng)力和能力，以提高自我發(fā)展的主動(dòng)性、積極性和發(fā)展能力為重點(diǎn)，將幫扶或支援工作轉(zhuǎn)向受援方“自身造血”功能上。構(gòu)建以欠發(fā)達(dá)地區(qū)自我發(fā)展能力為導(dǎo)向的協(xié)作支援導(dǎo)向，建立健全以欠發(fā)達(dá)地區(qū)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力為核心的評(píng)估體系并嚴(yán)格規(guī)范考核和獎(jiǎng)懲，調(diào)整優(yōu)化協(xié)作支援的預(yù)期和目標(biāo)，加強(qiáng)宣傳激勵(lì)、強(qiáng)化政策引導(dǎo)，充分調(diào)動(dòng)脫貧地區(qū)和脫貧群眾謀求發(fā)展和能力提升的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶持培育、人才培養(yǎng)和技能提升，推動(dòng)就業(yè)創(chuàng)造和就業(yè)市場(chǎng)發(fā)展，在向欠發(fā)達(dá)地區(qū)“輸血”的基礎(chǔ)上不斷增強(qiáng)其“造血”能力，并最終實(shí)現(xiàn)“輸血”向“造血”的轉(zhuǎn)變。

（二）以優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏為方向，實(shí)現(xiàn)“協(xié)作”向“合作”的轉(zhuǎn)變

絕對(duì)貧困階段的東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援，更多的是一種單向輸出，相對(duì)貧困階段，這種非對(duì)等、非互補(bǔ)和非共贏的協(xié)作關(guān)系必然要轉(zhuǎn)向優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏的合作關(guān)系。一是因?yàn)榍罢叩牟豢沙掷m(xù)性，二是這種轉(zhuǎn)變有助于充分挖掘、利用和提升脫貧地區(qū)的優(yōu)勢(shì)和自我發(fā)展能力，三是能夠提升發(fā)達(dá)地區(qū)的積極性、主動(dòng)性，促使區(qū)域合作減貧機(jī)制的長(zhǎng)期性與相對(duì)貧困階段的長(zhǎng)久性相匹配。這種轉(zhuǎn)變也具備現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。支援地區(qū)和受援地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、發(fā)展理念和生產(chǎn)要素等方面雖存在較大差距，但后者具有資源、勞動(dòng)力、市場(chǎng)、生態(tài)等優(yōu)勢(shì)，雙方在拓展發(fā)展空間和彌補(bǔ)發(fā)展短板，土地、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的輸入輸出，生態(tài)資源的保護(hù)開發(fā)和利用等方面具有廣闊的合作空間。要實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變，首先要轉(zhuǎn)變觀念，變被動(dòng)為主動(dòng)、變消極為積極，形成互利共贏的合作扶貧理念；其次要充分認(rèn)識(shí)和評(píng)估雙方的優(yōu)劣勢(shì)，尋求合作機(jī)遇；第三在調(diào)整結(jié)對(duì)關(guān)系、優(yōu)勢(shì)幫扶方式和內(nèi)容、評(píng)估考核成效中深入貫徹實(shí)施和適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變。

（三）培育壯大市場(chǎng)和社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)政府單一主導(dǎo)向政府和市場(chǎng)雙主體格局的轉(zhuǎn)變

相對(duì)貧困階段鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果及與鄉(xiāng)村振興有效銜接目標(biāo)更加多元、手段內(nèi)容更加豐富，更具系統(tǒng)性，不僅需要政府繼續(xù)大力支持和統(tǒng)籌謀劃、組織實(shí)施，也更離不開市場(chǎng)發(fā)揮資源配置和要素集聚功能以及社會(huì)力量的有效補(bǔ)充。第一，要充分發(fā)揮縱向政府間的統(tǒng)籌謀劃、高效部署和組織實(shí)施功能，以及橫向政府間的協(xié)同合作效應(yīng)，建立具有公共產(chǎn)品屬性的、涵蓋產(chǎn)業(yè)、人才、技術(shù)等要素的合作平臺(tái)，建立健全制度化規(guī)范化的區(qū)域協(xié)作幫扶機(jī)制，構(gòu)建多層次、多領(lǐng)域、多形式、多內(nèi)容的區(qū)域減貧和發(fā)展合作體系，形成以東帶西、東中西互促發(fā)展格局。第二，市場(chǎng)力量的調(diào)動(dòng)和引導(dǎo)是關(guān)鍵，要充分尊重并創(chuàng)造條件維護(hù)市場(chǎng)主體合理的利益訴求，推動(dòng)要素資源區(qū)域間自由流動(dòng)和高效配置，促進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)人才、技術(shù)、資本等優(yōu)勢(shì)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)土地、勞動(dòng)力、資源、生態(tài)等優(yōu)勢(shì)有效結(jié)合，通過市場(chǎng)機(jī)制的資源配置功能，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和要素在協(xié)作支援區(qū)域之間有效轉(zhuǎn)移和流動(dòng)，加快釋放外溢效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)和互補(bǔ)效應(yīng)，通過市場(chǎng)機(jī)制作用在發(fā)達(dá)省市的外生援助基礎(chǔ)上建立欠發(fā)達(dá)地區(qū)自我發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。第三，充分發(fā)揮非政府組織、社會(huì)團(tuán)體、公眾等社會(huì)力量在區(qū)域減貧協(xié)作中的獨(dú)特作用，鼓勵(lì)社會(huì)各界捐資捐物、出力出智出謀，推動(dòng)社會(huì)參與機(jī)制創(chuàng)新，更好發(fā)揮社會(huì)力量的紐帶和橋梁作用，使社會(huì)力量成長(zhǎng)為政府引導(dǎo)和市場(chǎng)主導(dǎo)之外，推進(jìn)東西部協(xié)作和對(duì)口支援的重要力量。

（四）以多維貧困理念為指引，實(shí)現(xiàn)單一的經(jīng)濟(jì)幫扶向多維提升轉(zhuǎn)變

多維貧困理論和能力貧困理論均認(rèn)為，貧困不是僅指經(jīng)濟(jì)層面的收入低，而是基本可行能力的被剝奪，受教育水平、健康狀況、個(gè)人發(fā)展機(jī)會(huì)等也都是貧困的重要方面，這在相對(duì)貧困階段更為凸顯。具有多維特征的貧困的治理必然要多維度協(xié)同推進(jìn)，不僅要解決物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)層面的收入低、消費(fèi)低等“貧”的問題，也要聚焦軟環(huán)境層面的公共服務(wù)保障、自我實(shí)現(xiàn)通道等“困”的問題。以經(jīng)濟(jì)幫扶為主的區(qū)域扶貧協(xié)作具有明顯的絕對(duì)貧困烙印，相對(duì)貧困階段必然要以多維貧困理念為指引，進(jìn)一步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加強(qiáng)對(duì)脆弱人群的社會(huì)保護(hù)，積極“賦權(quán)提能”，實(shí)現(xiàn)由側(cè)重于物質(zhì)基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)幫扶轉(zhuǎn)向“軟硬兼幫”推動(dòng)脫貧人群和脫貧地區(qū)全面發(fā)展。

（五）以監(jiān)督評(píng)估考核機(jī)制為保障，提升協(xié)作扶貧機(jī)制的組織力和有效性

構(gòu)建監(jiān)督、評(píng)估和考核三位一體的組織保障機(jī)制，提升區(qū)域協(xié)作減貧的規(guī)范性、針對(duì)性和執(zhí)行力。首先，打造由支援方與受援方、多級(jí)政府、社會(huì)力量等多方參與的大監(jiān)督體系，提升監(jiān)督的全面性和公信力。其次，優(yōu)化考核指標(biāo)和方法，建立以結(jié)果為導(dǎo)向的協(xié)作或幫扶情況的考核評(píng)估制度和指標(biāo)，在注重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的同時(shí)，將發(fā)達(dá)地區(qū)協(xié)助提升教育、衛(wèi)生、文化和社區(qū)發(fā)展能力納入雙方考核指標(biāo)，促進(jìn)脫貧地區(qū)可持續(xù)減貧和發(fā)展能力建設(shè)。另外，可考慮對(duì)照社會(huì)項(xiàng)目評(píng)估理論，構(gòu)建層級(jí)清晰且邏輯依存的減貧考核框架，包括減貧需求評(píng)估、減貧項(xiàng)目理論評(píng)估、減貧執(zhí)行評(píng)估、減貧影響評(píng)估和減貧成本和效率評(píng)估。第三，加強(qiáng)減貧考核制度改革和創(chuàng)新，完善機(jī)構(gòu)保障，發(fā)揮制度的剛性作用，進(jìn)一步增強(qiáng)減貧考核制度的協(xié)調(diào)性和內(nèi)在統(tǒng)一性。保障考評(píng)主體的客觀公正性，考評(píng)方案須在相關(guān)方的共同參與下由權(quán)威的專業(yè)機(jī)構(gòu)制定實(shí)施，增強(qiáng)考評(píng)結(jié)果的權(quán)威性、有效性，推動(dòng)考評(píng)相關(guān)方案、過程和結(jié)果信息的政務(wù)公開，增強(qiáng)考核工作的透明度。

四、重點(diǎn)任務(wù)和對(duì)策建議

2021年習(xí)近平總書記對(duì)深化東西部協(xié)作和定點(diǎn)幫扶工作作出重要指示，為新時(shí)期完善東西部協(xié)作和對(duì)口支援提供了根本遵循。應(yīng)著眼于相對(duì)貧困階段的長(zhǎng)期性和對(duì)減貧扶貧機(jī)制可持續(xù)性的要求，更加放眼長(zhǎng)期合作、注重規(guī)劃銜接，更加注重優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和互惠互利、更加注重內(nèi)生發(fā)展，并積極引入社會(huì)資本和市場(chǎng)力量提升合作效率。

（一）放眼長(zhǎng)期合作，注重規(guī)劃銜接

相對(duì)貧困階段將是一個(gè)伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)期過程，基于我國(guó)區(qū)域發(fā)展差距的長(zhǎng)期存在和中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)，區(qū)域減貧合作也將是相對(duì)貧困階段減貧扶貧的長(zhǎng)期重要舉措。與此相適應(yīng)，應(yīng)摒棄對(duì)區(qū)域扶貧合作短期經(jīng)濟(jì)幫扶或政治任務(wù)的認(rèn)識(shí)，充分認(rèn)識(shí)到該項(xiàng)工作在全面建成和鞏固小康社會(huì)成果以及社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)階段的長(zhǎng)期戰(zhàn)略意義，以此為基礎(chǔ)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、規(guī)劃對(duì)接和合作部署。一是立足于長(zhǎng)期合作框架，深入分析扶貧協(xié)作各方發(fā)展實(shí)際和優(yōu)劣勢(shì)，調(diào)整優(yōu)化結(jié)對(duì)幫扶關(guān)系，并構(gòu)建動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，提升互補(bǔ)性，為合作的長(zhǎng)期深度開展奠定基礎(chǔ)。二是豐富幫扶結(jié)對(duì)形式，采用一對(duì)一、一對(duì)多、多對(duì)一、多對(duì)多等多種靈活形式，打造大合作體系，便利合作空間和內(nèi)容的拓展。三是加強(qiáng)溝通交流和實(shí)地調(diào)研，共同研究制定能夠體現(xiàn)和適應(yīng)扶貧協(xié)作特點(diǎn)的中長(zhǎng)期規(guī)劃，加強(qiáng)協(xié)作各方重要發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略和政策的對(duì)接合作，促進(jìn)相關(guān)各方圍繞重要規(guī)劃、戰(zhàn)略和政策的共同組織實(shí)施，推動(dòng)協(xié)作支援工作有力有序有效開展。

（二）堅(jiān)持優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)合作

結(jié)合各方優(yōu)勢(shì)、體現(xiàn)互惠互利，推動(dòng)系統(tǒng)性的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、開發(fā)和創(chuàng)新升級(jí)。首先，依托脫貧地區(qū)資源要素稟賦和優(yōu)勢(shì)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。加強(qiáng)脫貧地區(qū)內(nèi)生發(fā)展能力培育是產(chǎn)業(yè)合作的關(guān)鍵目標(biāo)，因此產(chǎn)業(yè)合作應(yīng)深耕于脫貧地區(qū)的資源要素稟賦和發(fā)展條件，圍繞加快培育優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，在資金支持方向和重點(diǎn)、技術(shù)轉(zhuǎn)移引進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域選擇、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化等方面加強(qiáng)支援方與受援方經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況的結(jié)合，并根據(jù)受援方當(dāng)?shù)氐氖袌?chǎng)結(jié)構(gòu)、區(qū)位條件、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度等情況優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)管理和銷售，整合多方資源，推動(dòng)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)。其次，構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，組建不同的專業(yè)合作社，提升生產(chǎn)的組織化水平，引導(dǎo)和鼓勵(lì)脫貧人口以參股經(jīng)營(yíng)、直接參與、農(nóng)業(yè)工人等各種聯(lián)結(jié)途徑參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。第三，基于各方優(yōu)勢(shì)打造利益共同體，不僅支援方要深度嵌入受援方的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈，而且受援方也要以資源、生態(tài)、勞動(dòng)力、土地等優(yōu)勢(shì)深度融入支援方的產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)支援方、受援方之間發(fā)展空間拓展與后發(fā)地區(qū)開發(fā)、產(chǎn)品供給與需求、產(chǎn)業(yè)迭代升級(jí)與產(chǎn)業(yè)承接等之間的有機(jī)銜接和互補(bǔ)互惠互利。

（三）注重教育培訓(xùn)，組織勞務(wù)協(xié)作

勞務(wù)協(xié)作是將脫貧地區(qū)的勞動(dòng)力數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益的重要舉措，而加強(qiáng)勞務(wù)協(xié)作中的教育培訓(xùn)是將勞動(dòng)力數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)進(jìn)一步提升為質(zhì)量?jī)?yōu)勢(shì)的關(guān)鍵。首先，應(yīng)強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，明確輸出地的主體責(zé)任，強(qiáng)化輸入地的幫扶責(zé)任，促進(jìn)脫貧勞動(dòng)力就業(yè)意愿、就業(yè)技能與就業(yè)崗位精準(zhǔn)對(duì)接，共同做好有組織輸入輸出工作。其次，聚力信息互通行動(dòng)，搭建勞務(wù)輸轉(zhuǎn)平臺(tái)，提升崗位匹配度，促進(jìn)“崗位供給清單”和“就業(yè)需求清單”的高效對(duì)接和精準(zhǔn)匹配，確保每一位有轉(zhuǎn)移就業(yè)意向的脫貧勞動(dòng)力獲得多個(gè)有針對(duì)性的崗位信息。第三，聚力志智雙扶行動(dòng)，實(shí)施就業(yè)技能培訓(xùn)，重點(diǎn)基于輸入地的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和崗位需求對(duì)勞務(wù)人員開展全周期培訓(xùn)，提升勞動(dòng)技能，支持支援地產(chǎn)業(yè)發(fā)展。第四，聚力就近就業(yè)行動(dòng)，支持受援地大力發(fā)展本地特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，拓展完善就業(yè)渠道，支持相對(duì)貧困階段的人口就近就地城鎮(zhèn)化。第五，加強(qiáng)對(duì)脫貧地區(qū)職業(yè)教育支持力度，開展訂單式招生和技能培訓(xùn)，打通支援地和受援地勞動(dòng)力市場(chǎng)。第六，支援地要加大對(duì)受援地勞務(wù)輸入人員平等享受當(dāng)?shù)毓卜?wù)的支持力度，適應(yīng)相對(duì)貧困階段的戶籍制度改革需要，加快推進(jìn)其市民化進(jìn)程。

（四）完善激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)人才支援