北方農村散煤替代“經濟技術”可持續路徑

馮艷銘 董春櫟

摘要：隨著鄉村振興戰略的深入實施，我國農村發展迅速，人民生活水平不斷提高，同時也伴隨著煤炭消耗量與日俱增的問題出現，我國北方區域性大氣污染情況嚴重，環境污染問題日益突出，亟需尋找散煤合適的替代品或者解決路徑。本文從經濟學相關角度切入，結合北方農村散煤使用現狀對新時期我國農村散煤替代過程中存在的問題、成因進行分析，并提出有效的對策。

關鍵詞：經濟學 農村散煤 人居環境 鄉村振興

我國作為世界上人口最多的國家，燃煤消耗量巨大，其中約15%的燃煤分布在農村，主要用途為農民冬季取暖和其他生產生活方面；由于燃燒煤炭對環境污染危害大，對人民身體健康危害日益嚴重，所以亟待進行改變；近年來國家對農村散煤使用情況進行摸排并采取相應改造替代措施，治理效果明顯，農村空氣質量得到明顯改善，農民居住環境及幸福指數日益上升。同時在改造的過程中存在一些問題，例如改造后散煤替代品使用價格過高，煤改電、煤改氣過程中氣電供應不足，在使用過程中存在安全隱患，部分地區存在“一刀切”行為，政府財政補貼壓力大等問題。這使得農村散煤替代改造過程矛盾重重。

一、北方農村散煤替代改造現狀分析

（一）我國北方農村散煤替代的發展階段

我國北方農村散煤替代主要經歷了起步發展階段、體系化發展、全方位發展、三個階段：

起步發展階段：隨著我國工業化、城鎮化迅猛發展，我國環境污染、大氣污染日益嚴重，霧霾天數增多，國家開始高度重視，2013年國務院下發《大氣污染防治計劃》，2014年國家發改委等部門聯合下發《京津冀地區散煤清潔化治理工作方案》以及《重點地區煤炭消費減量替代管理暫行辦法》，此階段農村散煤無節制地燃燒局面得到控制，空氣質量和環境污染情況得到一定程度改善，雖然此階段在個別地區遭到農民的抵制，但是總體上我國農村散煤燃燒局面開始得到改善。

體系化發展階段：從2016年起我國開始對北方農村從散煤清潔替代階段到因地制宜改造清潔取暖設備階段，治理力度空前加大，使我國北方農村大氣污染情況得到根本逆轉，初步形成了以清潔取暖為主，可再生能源取暖為輔的格局。此階段隨著我國政府的大力推廣，低質散煤燃燒污染的局面得到改善，但是同時由于清潔設備取暖價格較高，效果不理想，遭到部分農民抵制，甚至復燒散煤，使當前來之不易的利好局面面臨威脅。

全方位發展階段：2018年以來我國對農村散煤治理方法從大范圍遏制到有計劃的精準治理，開始在北方農村部分城市設立清潔保暖試點，治理范圍從京津冀擴大到長江、汾渭流域，試點城市從12個增長到35個，中央補貼資金累計投入百億元，該階段農村散煤的治理工作趨于理性，散煤治理進入深水區，治理效果明顯，人民相關疾病發生率明顯下降，但是由于清潔取暖設備需要付出的成本約為散煤成本的三倍，導致“散煤復燒”的現象反反復復，給北方農村散煤治理工作帶來了不確定性。

（二）北方農村散煤替代發展現狀

1.根據美國芝加哥大學能源政策研究所的最新數據，中國2013年至2020年空氣污染治理成效顯著，中國空氣中有害因子下降了40%，相比吸煙、酗酒或衛生條件差，霧霾更能降低全球人均預期壽命，如果持續這一治理成效，中國人的平均預期壽命將增加約兩年。如表1所示我國在十三五期間農村散煤治理效果顯著，民用散煤下降約六千萬噸，總體上我國散煤使用總量下降巨大，不僅優化了中國的環境，而且也為世界環境治理做出了表率。

2017年中國財政部、城鄉建設部、國家能源局、環境保護部四部委聯合下發北方地區冬季清潔取暖試點政策，截止2021年，前三批共改造3526萬戶，四五開局散煤治理工作繼續發力，京津冀地區、汾渭平原等地區散煤替代改造完成709萬戶，我國北方試點地區空氣質量得到明顯改善，而不同地區散煤替代的技術路徑各有不同，因地制宜進行改造，其中北京、河南主要采用電替代，河北、山東采取天然氣替代的技術路徑，根據各地統計北方15個省份中散煤替代清潔取暖率達到了70%-80%，但是部分地區如東北、西北地區散煤替代率仍然偏低。

（三）北方農村散煤替代存在的問題

1.基層政府散煤替代工作方法欠缺。在農村散煤替代清潔取暖的過程中，基層政府存在工作方式簡單一刀切現象，單純地為了完成任務而完成，有的農戶甚至都不清楚清潔取暖設備基本的使用操作方法就被稀里糊涂的改造了，這就造成很大的安全隱患；部分基層地區存在層層加碼的行為，形式主義嚴重，存在表面功夫，而實際使用過程中農戶的感受卻不管不問。基層政府宣傳不到位，沒有將清潔取暖的好處告知群眾，部分地區農民不理解甚至抵觸散煤替代清潔設備，在部分地區農民在禁煤之后私下在黑市購買劣質散煤，散煤復燒現象嚴重，政府監管難度巨大。據央廣網2021年12月20日消息，多位居住在河北秦皇島山海關的群眾反映，當地政府為了監測點數字好看，做表面功夫，忽視實際農民取暖效果，采取封堵爐灶的激進做法，導致部分群眾冰冷過冬。部分農民表示清潔取暖改造是好事，但是也不能一刀切禁止燒灶，過幾天再冷點老人身體還能受得了嗎，命都保不住，怎么支持。

2.注重短效，忽視長期，可持續性差。目前北方農村散煤替代過程存在緊迫性的特點，相關技術替代手段存在不足，目前主要以天然氣和電替代為主，而可再生能源利用較少，在我國農村存在大量的可持續的生物質能，例如廣袤農村大地上農作物秸稈、農業廢棄物，林業廢棄物等，而目前這些能源多以焚燒、丟棄為主，浪費了大量的能源，例如6.74億噸的農作物秸稈就可以替代3.31億噸的標準煤，1.1億噸的農作物廢棄物，就可以替代約0.62億噸的標準煤等。當前在我國北方一些地區開始有償租用農民的屋頂來開發太陽能資源，據統計目前我國農村可利用的屋頂總面積為131億平方米，而每年太陽能發電量可相當于約8.9億噸的耗煤水平。但是當前我國租用農村屋頂開發太陽能發電總體上較少，同時財政補貼不足，農民積極性不高，對農民正常的生產生活造成阻礙。

3.散煤替代取暖設備費用負擔高，各地政府財政壓力大。目前北方各省清潔取暖一般由中央-省市-地方政府各級財政分攤，而中央財政補貼一般時效只有三年，而以氣和電替代煤費用大大高出原本用煤取暖的成本，一旦政府補貼取消后，農村居民可能無法負擔高額的取暖費用轉而重新燒煤，這使得來之不易的奮斗成果將受到嚴重威脅。如表2所示，除了生物質能取暖設備外，其它取暖設備所需費用都高于煤炭的取暖費用，所以尋找其它價格低廉，低碳環保，農民可負擔的能源較為緊迫。

4.散煤替代過程中存在安全隱患，專業技術人員不足。目前無論是煤改電還是氣改電設備運行過程中都存在著安全隱患，例如燃氣管道穿越部分地區未直埋地下，而是采取懸空運送；變壓站、供電站等與居民區安全距離不足等安全隱患；而且配套設施不足，天然氣和電調運能力較差，部分地區用電、用氣緊張。另一方面，由于農村地域廣闊，施工隊伍較多，且技術水平高低不一，核心崗位人手明顯不夠，且部分施工隊員未經專業培訓就上崗從而導致經驗不足，安裝水平差，群眾滿意度低等問題。

二、北方農村散煤替代現狀“經濟技術”路徑分析

（一）北方農村散煤替代的成本-效益分析（Cost-Benefit Analysis）

成本效益分析原是指對某一經濟項目進行的全面、定量的評估，從而決策這一項目是否值得實施，是否會產生收益，成本-效益分析不是從任一主體出發來考慮得失與否的，也不是局限在任一領域（如環境、技術、空氣），而是從對整個社會最有利的全局角度來評估，正因為如此成本效益分析是以福利經濟學為基礎的，成本效益分析其具體表現為：

第一，農村散煤替代項目一旦實施，首先對人們的身體健康、環境、氣候、空氣質量等方面有益，從空氣質量角度看，散煤燃燒會產生大量的有毒因子污染空氣，大量的二氧化碳被排放到空氣中進而污染環境，影響人們的身體健康，最終會導致氣候變化（如全球變暖、異常降雨等），所以農村散煤替代項目的實施收益遠遠大于所付出的成本，而且收益不僅僅是眼前，關系到千千萬萬的子孫后代。

第二，成本—效益分析一般要采取定量的方法來具體衡量前后變化的大小，以具體的數字表示出來，得出最終的總收益。根據北大的相關研究，從健康角度看，農村散煤替代項目實施至少可以減少每年約36萬人過早死亡，二氧化碳排放量減少約10億噸，二氧化硫排放量減少約300萬噸；從產業升級促進就業看，散煤替代項目可以創造出約50多萬個就業機會，帶動相關產業收入可達千億元，所以散煤替代治理會對多方產生收益。

（二）北方農村散煤替代現狀市場失靈和價格機制分析

在農村散煤替代方面，市場在進行資源配置時具有無可比擬的優勢，我們在制定農村散煤替代相應政策時要在尊重市場機制的基礎上來制定。市場機制雖然在此方面能夠解決一定的社會問題，但是其自身具有一定的局限性。當政府的公益性要求與私人部門的盈利性需求同時出現時，市場就需要面臨公益性與盈利性之間的相互制衡，而這樣的非合作博弈結果不能使市場的農村散煤替代的清潔設備達到資源的帕累托最優狀態，這樣的現象稱為“市場失靈”，所以散煤替代項目一直沒建立起市場化的商業運行模式。

在農戶具體使用清潔設備時，價格機構對于農戶使用意愿具有較大的影響，在市場經濟的條件下，價格調節著經濟活動主體（農民）是否使用，以及是否會復燒散煤；散煤替代項目由具體替代的要素（例如天然氣、電）的價格決定，而其具體的需求與該種要素的價格呈反方向變動，即當天然氣或電的價格提高時，農民的需求就會下降，而目前散煤替代項目基本上主要依靠政府財政補貼，而政府補貼是有時效性的，一旦補貼取消，農戶使用意愿就會迅速下降，這就是目前散煤替代項目部分地區為什么出現清潔設備空置率高以及散煤復燒的主要原因。價格機制就像是一只無形的手調節著農戶是否使用清潔設備和繼續燃燒散煤，影響著散煤治理的大局。

三、北方散煤替代的可持續發展路徑

（一）各級政府要盡快做好規劃，建立市場化商業化模式

中央政府要充分考慮各地之間的差異，加強頂層設計，因地制宜制定相關指導政策，完善相關的法律法規，明確違法行為的認定和處罰的指導意見；各級地方政府要結合自身屬地實際情況，根據相關成熟的清潔設備技術，因地制宜選擇適合本地的設備，在推進散煤替代過程中要眼光長遠，合理規劃留出升級空間，散煤最終會被更加清潔的可持續能源替代。在推進過程中各級政府要積極宣傳散煤替代的好處，尤其是農民群體因自身文化水平不高，對于政策理解不到位，難以形成支持的合力，可能會產生抵制的阻力；完善各級財政資金補貼制度，拓寬資金渠道，利用市場化商業化的手段，優化資源的配置，減輕農民資金壓力，促進散煤替代改造工程的順利進行。

（二）拓寬實施方案，創新技術應用

經濟發展決定散煤替代實施狀況，而經濟發展同時也影響著技術研發，當前由于受技術限制，設備使用費用較高，各級政府財政負擔較重，農民家庭較之前支出較高，農民普遍意愿較低；而由于受技術限制等原因我國豐富可持續的風能、太陽能、地熱能等低碳環保的資源開發利用水平較低，所以要加大技術研發為散煤替代項目助力。在我國北方有著豐富的生物質能，生物質能的有害因子遠遠低于散煤，最重要的是生物質能可持續、價格較低，可以減輕農民負擔，而且生物質能還兼顧了農村居民的烹飪需求，提高農民的生活質量；河南鶴壁市實現了生物質能應用開發，測試溫度可達44-56度，年運行費用約1000元，用戶完全可以承受，有力地促進了農村地區的散煤替代項目的實施，真正做到減污降費，可承受的原則。

（三）創新融資補貼機制，合理利用社會資金

政府一方面要鼓勵企業技術研發，合理利用本地資源，促進資源+技術的本地化特色技術研發應用；另一方面引導社會資金投入到散煤替代項目，利用經濟手段（減稅降費、貸款擔保）吸引社會資金的進入，減輕政府財政負擔。但同時引進社會化資金要加強監管，本著切實做到惠農，而不是逐利傷農的原則，有序進入；合理使用金融工具，設立綠色能源基金，授權專業機構以商業化的運作模式進行管理，補貼散煤替代項目，減輕政府財政負擔，促進散煤替代項目的持續性發展。多渠道進行融資，多主體（政府、銀行、企業）之間共同協調經濟效益和社會效益，綜合評估，承擔社會責任，切實做好節能減排惠及子孫的千年大計。

（四）加強施工安全和質量，加大專業技術人員培訓

在施工過程中，要牢固樹立起安全生產意識，把安全和質量兩者放在散煤替代工作全過程中，牢把安全質量關，不能放松警惕，同時也要眼光放長遠，在散煤替代工作初期為長期的質量安全打好堅實的基礎。同時要把專業技術隊伍建設放在主要位置，加大對專業技術人員的培訓，提高整體隊伍的專業質量，為散煤替代工作做好防線。

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（作者單位：華北理工大學）責任編輯：李政