有限預算約束下地方政府公共品供給有效性
——一個居民福利導向的理論模型

楊雅琴

（云南財經大學，昆明 650000）

內容提要：我國社會主要矛盾已經轉變，有必要將公共品供給種類和數量聯系起來，討論如何促進居民福利提升。本文結合我國大部分地方政府財政收支缺口壓力較大的現實，運用經濟學理論中供求均衡基本思想，構建有限預算約束下地方政府公共品供給的理論模型，分析稅收、轉移支付、一般債券和土地出讓四種方式下地方公共品供給以及由此帶來的居民福利水平變化，并由此提出相關政策建議。一是稅收對居民福利影響不確定，應在促進經濟增長、公共品供給間尋求稅率平衡點。二是一般性轉移支付和專項轉移支付對居民福利的影響不同，應完善我國轉移支付體系及資金分配辦法。三是發行債券是否能促進公共品供給并提升居民福利，取決于未來的稅收能否足夠償還債務本息。四是出讓土地可在短期內增加公共品供給并提升居民福利，應合理規劃區域經濟、產業布局，促進經濟發展。

一、引言

長期以來，我國實踐和理論研究領域對財政資源配置職能的討論多是公共部門與私人部門間的資源配置問題。這是財政資源配置職能的第一層含義，但財政資源配置的第二層含義也同樣不容忽視，即政府應如何在公共部門內部配置公共資源，以提升居民整體福利水平。

一方面，近些年我國社會物質生活總量已經得到大幅提升，居民福利水平提升不再單獨決定于公共服務供給數量，還取決于公共品供給種類。所以，要提升居民福利，各級政府除保障公共品供給數量外，還需要研究公共品供給種類，以提升公共品種類的供需匹配。另一方面，國家治理現代化是治理社會事務的體系、能力及結果的整體質量和水平的提升，其中一個重要方面就是公共資源如何在國防外交、科教文衛、農村城市等不同領域的公共品間合理有效配置，并實現各類公共服務均衡充分發展。

公共財政資源有限與社會公共需要不斷增長之間的矛盾客觀存在且將長期存在。特別是我國這樣一個發展中國家，各級政府財政收入與社會公共需要間的矛盾更加突出。如何優化配置有限的財政收入，提升居民福利，是一個值得研究的急迫問題。本文正是基于此，希望構建一個以居民福利提升為導向的理論模型，討論地方政府在有限預算約束下，如何優化公共品供給、提升公共品供給有效性。

本文的公共品供給有效性包括數量和種類兩層含義：一是公共品供求數量的匹配，即以最少投入實現最高水平產出，在有限預算約束下地方政府追求公共品供給數量最大化；二是公共品供求種類的匹配，即地方政府供給的公共品種類能夠滿足地區居民所需。

二、文獻綜述

（一）公共品供需匹配的研究

在Tiebout（1956）的“用腳投票”模型中，居民可以遷出不能滿足其偏好的地區，遷入滿足其偏好的地區。[1]地方政府通過不同稅率、公共品供給來吸引居民。在一系列假設下，公共品供需匹配可能實現。現實生活中該模型的假設較難滿足，在人口自由流動或西方選舉制下，政府支出有向居民偏好靠近的趨勢，使公共品供需匹配水平提高。如，Fox等（1989）發現居民“用腳投票”與城市財政支出結構緊密相關。[2]一系列對西方選舉制國家的研究發現選民偏好對地方公共支出政策具有影響（Soroka和Wlezien，2005；Funk 和 Gathmann，2013），會使政府公共支出在一定程度上與居民偏好相匹配。[3-4]世界各國政府支出中也可以觀察到這些支出結構變化趨勢。

中國政府支出結構也受居民偏好影響（Zhang等，2002；Wong 等，2017）。[5-6]地方制度建設（如政府能力、透明度、地方民主）會影響公共支出對本地居民需求偏好的回應（Shah，2004），使政府支出結構受居民偏好影響程度相對較弱。[7]不同類別支出決策受到的影響因素不同，地方經濟發展支出決策顯著受上級政府和本地公民意見影響，但民生福利支出決策不受上級政府和公民意見影響（孟天廣等，2015）。[8]

目前國內居民對基本公共服務的滿意度仍在相對較低水平。一是居民的公共服務滿意度較低，特別是西部欠發達地區。其中，城市政府基本公共服務評價總體滿意度得分相對較低；農村居民對基本公共服務的滿意度也并不高，特別是西部欠發達地區（朱玉春和唐娟莉，2010；鄭衛榮，2011；師玉朋，2014）。[9-11]

二是居民對單項基本公共服務滿意度較低。雖然近年財政投入不斷增加，但是當前公眾主觀滿意程度卻并未隨之同步提高（魏義方，2016）[12]，特別是民生性公共服務滿意度總體偏低，醫療衛生和環境保護兩項公共服務的滿意度排名比較靠后（官永彬等，2017）[13]；超過半數受訪者對地方政府提供的保障性住房、醫療衛生和養老等感到不滿（北京師范大學和江西師范大學，2016，2017）。[14]

居民對基本公共服務滿意度不高，重要原因之一是政府供給與居民需求不對稱、不匹配。國家及各級政府部門供給公共服務的優先順序依次是教育、水利、道路、農業科技推廣與培訓、文化娛樂等，但不同地區、不同經濟發展水平下，農民對農村公共服務需求優先序存在顯著差異（唐娟莉等，2011）。[15]政府在貧困區域以扶貧為目標的公共品供給，沒有與該區域優勢產業培育與發展相匹配（陳聰和程李梅，2017）[16]；即便是社區服務較為發達的上海等特大城市，也沒有實現充分的供需匹配和供需均衡（馮猛，2016）。[17]

從以上研究可知，我國公共品供需不匹配的現狀是客觀存在的。在當前我國社會主要矛盾轉化、服務型政府構建的宏觀背景下，如果僅以供給水平為核心評價公共服務供給有效性，將難以應對未來公共需求的不斷變化和提高。要轉變公共服務供給有效性的判斷標準。理論上，公共部門配置效率評價標準應是帕累托標準，但該標準難以操作，所以有學者提出更具操作性的“回應性”標準，即如果政府供給的公共品能有效滿足居民的需求偏好，則公共部門的資源配置便處于偏好匹配的均衡狀態（龔鋒和盧洪友，2009）[18]，該標準更符合當前我國公共部門供給側結構性改革精神。

（二）既定預算約束下地方政府公共品供給理論模型的研究

第一，現有經典理論模型多研究社會資源在公共品和私人品間如何分配，政府如何實現有限資源在不同公共品上的最優配置的研究相對較少。如薩繆爾森模型（Samuelson，1954，1955，1958）中的公共品有效配置理論，認為社會生產公共品和私人用品的最優點位于社會效用可能性邊界以及社會無差異曲線的切點，該點決定了社會資源在公共品和私人用品間的配置。[19-21]這些研究中，公共品是作為一個整體出現的。但現實生活中，公共品以國防、外交、教育、醫療、社會保障、道路交通等種類多樣、形式具體的物品和服務存在。將這些具體多樣的公共品打包以“公共品”這一整體性概念進行研究，難免在解答財政資源如何在公共部門內部實現有效配置方面有所不足。

第二，研究某項具體公共品供求狀態，如教育（李濤等，2020；廖福崇，2020；徐輝，2020）[22-24]、醫療等，雖然可以深入討論該公共品供給增加對居民福利、滿意度提升的影響，但仍缺少對公共部門內部資源配置優化的分析。由于資源稀缺的普遍性，在一定財政收入條件下，各項公共品支出存在此消彼長的關系。如果脫離其他公共品種類，僅就某項具體公共品供求來分析，難免會脫離現有資源數量的客觀限制，研究所提出的公共支出需求很可能是現有財政收入難以支撐的支出規模，或是需要大幅壓縮其他基本公共品的支出來保障。以上公共財政收入不能支撐，或是壓縮其他必要支出的選項，都不一定能提升居民福利。

第三，現有公共品供給的理論模型，多建立在西方人口自由流動、選舉制等社會條件下，如“用腳投票”模型，缺少適應我國社會客觀條件的公共品供給理論模型。

所以，有必要建立適用我國客觀實現的地方政府公共品供給理論模型：一是將各項公共品放到一個模型中，但又對不同項目有所區分，分析公共部門內部如何實現資源有效配置的問題。二是我國地方政府無獨立稅收立法權，缺少主體稅種，地方政府財政收入對上級政府轉移支付依賴性較強。三是我國是非直接選舉制國家，人口流動較西方國家弱，限制了“用腳投票”機制作用發揮。四是上級政府政策對地方政府影響較大，會影響地方公共品供給決策，若能發揮這種制度優越性，更可能實現社會公眾對地方公共服務滿意度的大幅度提升。

綜上，本文將從公共品供給的支出規模和投入產出績效，轉向公共品供需匹配視角，構建理論模型，分析如何提升公共品供需匹配度進而提升居民福利水平。

三、有限預算約束下地方政府公共品供給理論模型

（一）基本假設

地方政府在不同支出項目上配置資金的決策受到兩方面的約束：一是預算約束，即地方政府的可用資金規模。二是供給不同公共品的選擇，該選擇同時受到生產可能性和地方政府追求利益最大化行為的影響。地方政府應如何在不同公共品間配置資金，以提高公共品供給有效性和轄區內居民福利水平？本文將在以下假設條件基礎上，構建理論模型對該問題進行分析。

假設1：地方政府提供兩種公共品，x1和x2，都是正常品。其中x1是某項具體的公共品，如教育或公共醫療等，為便于分析，令x1的價格p1=1。同樣為便于分析，令x2表示除x1之外的其他公共品，x2的價格p2=1。地方政府預算約束線斜率絕對值是兩種商品價格之比為1。

假設2：地方政府整體公共品供給有效性同時取決于x1和x2兩類公共品供給有效性，兩類公共品供給有效性取決于各自的初始供給量與居民需求的大小關系。假設與x2相比，居民對x1的需求更迫切，即x1的供給量遠未達到居民需求。x1的供給量增加，居民對公共品種類和數量的需求得到滿足，該項公共品的供給有效性提升；反之，若x1的供給量下降，則該項公共品供給有效性降低。

x2的供給有效性取決于初始供給量與居民需求間的關系。若x2的初始供給量已經接近或超過居民需求，即使地方政府增加該公共品供給，居民對公共品種類和數量的需求仍未得到很好的滿足，則供給有效性提升不顯著，甚至會下降；若x2的初始供給量低于居民需求，該公共品供給量增加，則供需匹配度提升，供給有效性提升。

假設3：地方政府財政收入BR包括稅收收入T、上級政府財政轉移支付TR、地方政府當年債務收入D以及政府性基金預算調入收入F。

基于假設1和假設3，地方政府的預算約束為：

假設4：地方政府追求當地居民滿意度最大化，所以地方政府與地方公眾對公共品的偏好一致，即地方政府具有的無差異曲線與地方公眾的無差異曲線一致，用U表示。

該假設在西方選舉制國家不一定成立，但在我國具有合理性。在西方國家，政府首腦追求連任，目標是獲得更多選票支持。所以政府首腦在制定公共品供給政策時，會以相關利益集團的得失、大部分選民的偏好為依據，這些決策偏向于部分選民特別是利益集團，而忽視弱勢群體需求。在我國，黨和政府的使命是提升全國人民的福利水平。我國各級政府的目標與全國人民的目標相同：滿足美好生活需要。具體落實到政府職責方面，就是依據社會公共需要提供公共品。所以，我國各級政府和居民的目標函數是一致的，既追求社會福利水平最大化。

基于假設4，居民效用等于政府效用U，取決于x1和x2具體消費數量：

其中，Pu是公共品消費量，U（Pu）指居民從公共品獲得的效用，U（x1）和 U（x2）分別是居民從 x1和x2上獲得的效用。

假設5：社會公眾對x1和x2的偏好具有性狀良好的特征：單調性、嚴格凸性，所以無差異曲線凸向原點，且該偏好滿足完備性、反身性和傳遞性的假設。

基于以上四項假設，地方政府公共品供給模型便簡化為在既定預算約束下，根據社會公眾對公共品的無差異曲線尋求均衡點E的過程，如圖1所示。圖中，I1所代表的效用水平U（I1）較高，但該無差異曲線所代表的公共品供給組合超過預算約束，預算不支持。C和D點所代表的公共品供給組合是預算支持的，但效用水平U（I3）較低，不會被居民和政府所選擇。E點所代表的公共品組合則滿足既定預算約束下的效用水平最大化，是均衡解。

圖1 既定預算約束下地方公共品供給模型

假設6：地方居民福利水平同時取決于公共品和私人品的消費總量，受到兩者數量變化的影響。

其中，W指居民整體福利水平；Pr是私人物品消費量，U（Pr）指居民從私人物品獲得的效用。當兩種商品消費量變化時，居民福利水平變化為：

其中，W′指公共品或私人品數量變化后居民的福利水平；W0是居民初始福利水平；U0（Pu）和U0（Pr）分別是初始時居民分別從消費公共品和私人品獲得的效用；ΔU（Pu） 和 ΔU（Pr） 分別是居民因兩種商品消費量變化而引起的效用變化量。

根據（3）和（4）式，得

ΔW是居民福利變化量，可能為正或負，主要取決于公共品和私人品變化所引起的居民效用的相對變化量。

（二）理想的均衡狀態

地方政府根據轄區居民公共品的需求籌集收入并安排支出。通常情況下，公眾對公共品的需求較高。若地方政府有足夠的能力實現相應的、較高的財政收入，并提供足夠數量的公共品，社會公眾的效用水平可達到一個較高水平。當然，地方政府的稅收、舉債等行為又會反過來影響無差異曲線的位置。以上地方政府籌集收入、安排支出、無差異曲線移動會有一個動態調整過程，最終達到社會整體較優的均衡點E′。此時，社會公眾效用水平U（I1），地方政府預算約束線A′B′，所需財政收入BR′，如圖2所示。當地方政府公共品供給從E點移動到E'點，x1和x2供給量均增加，居民需求得到滿足，地方政府公共品供給有效性提升。

圖2 地方政府擴大預算以滿足地方公共品需求

以上理論模型中可能出現的幾種結果C點、D點、E點、E′點，在我國實際中較常見的是C點，C點顯示x1的供給量較低，與x2相比離居民偏好的供給量更低。在現有預算約束下，可通過加強地方政府激勵約束，促進地方政府在決策過程中向E點靠近，C點顯示x1的供給量較低，與x2相比離居民偏好的供給量更低。此時，在現有預算約束下，可通過加強地方政府激勵約束，促進地方政府在決策過程中向E點靠近，公共品供給的種類和數量與居民需求更匹配，公共品供給有效性提高；同時居民效用水平從I3曲線到達I2曲線，效用水平提升。

為使公共品供給有效性和居民效用進一步提升，可采用適當的方法提升地方政府財力水平，包括稅收、轉移支付、債務等，增加地方政府財政收入，實現地方政府預算約束線向外移動，從而嘗試在更高的無差異曲線上尋求均衡。但也要承認，要讓預算線完全達到AB'位置的可能性較小，這主要是因為地方政府面臨稅收約束、上級政府財政政策、債務市場等約束。

根據一般均衡理論，可由單項公共品均衡推及多項公共品供給的一般均衡。若社會中需要提供的公共品有N種，則當前N-1種公共品投入金額都確定后，第N種公共品的投入金額也相應確定，最終實現地方公共品供給的一般均衡。因此，可以對各項公共品依次進行分析，直至第N項。

四、向理想狀態趨近過程

地方政府可以通過幾條途徑增加財政收入，使供需均衡點E盡量向理想狀態的E′點趨近。

（一）稅收收入增加

稅收收入T=t×TB，其中T為稅收收入，t為稅率，TB為稅基。政府可以通過提高稅率或拓展稅基來實現稅收總額的增加。稅收收入的增加，對地方公共品供給的影響主要表現為預算線平行右移，E點向 E′趨近（圖 2）。

E′點上x1和x2兩種公共品的供給數量都高于E點，地方政府公共品供給有效性提升。根據良態偏好的單調性特征，E′點上兩種公共品的組合數量能給居民帶來的效用水平高于E點的效用水平：U（E′）＞U（E）。但是，E′點居民福利水平不一定高于 E點。因為居民福利水平不僅取決于公共品消費量，同時還取決于私人品消費量。當公共品供給增加來源于稅收增加，稅率提高和稅基增長會對居民福利水平產生不同的影響。

首先，稅率提高。稅率提高會使居民可支配收入減少，居民消費私人物品的數量會因此減少，私人物品消費所能帶來的效用也會隨之減少。（4）式中，稅率增加使政府稅收收入增加、公共品供給水平增加，ΔU（Pr）≥0；稅率增加使居民可支配收入減少、私人物品消費量減少，ΔU（Pr）≤0。

政府通過提高稅率的方式增加財政收入，提高公共品的供給，對居民的福利的影響結果主要取決于 ΔU（Pu）和 ΔU（Pr）的絕對值。當|ΔU（Pu）|＞|ΔU（Pr）|，有ΔW＞0，提高稅率增加公共品供給的方式有利于提高社會福利水平。當|ΔU（Pu）|=|ΔU（Pr）|，即 ΔW=0，提高或不提高稅率無所謂。當|ΔU（Pu）|＜|ΔU（Pr）|，有ΔW＜0，提高稅率不可行，會使社會福利水平降低。

其次，經濟增長帶來的稅基擴大，因為稅率沒有變化，居民可支配收入不會因稅收收入的增加而減少。相反，居民的可支配收入也會隨經濟增長而增加。此時，（4）式中的 ΔU（Pu）和 ΔU（Pr）均大于0，即經濟增長所產生的稅收收入增加使公共品供給增加，居民效用提升；同時經濟增長還使居民可支配收入增長，私人物品消費增加，居民效用提升。

由此可見，稅收收入增長可以使公共品供給水平提高，地方政府公共品供給有效性提升，但不同的稅收增長途徑對居民的福利水平會產生不同影響。提高稅率在增加公共品供給的同時會使居民私人物品消費減少，居民福利水平受到公共品增加、私人品減少兩種不同作用；而經濟增長帶來的稅收收入增長，則會使居民福利水平增長。

實踐中，我國地方政府不能自行制定、調整稅率和稅基，所以地方政府自行調整稅率和稅基的可行性較低。稅收收入的增加多依賴于經濟增長帶來的稅基擴大，但這將是一個長期緩慢的過程。

由于稅收收入增長較慢，預算線移動也會相對緩慢。稅收收入增長所帶來的地方公共品供給量的增長將小于居民公共需求增長的水平（否則，資源稀缺性將不適用）。所以，E點向外移動的距離將遠小于EE′之間的距離，也就是伴隨經濟增長而實現的稅收收入增長，能夠帶來的地方公共品供給增長將仍不能滿足地方公共需要。這與我國現實情況相符，大部分地方政府的稅收收入增長難以滿足巨大的地方公共需求。如圖3所示，我國大部分省份各年稅收收入增長額與當年地方一般公共預算支出額之比小于5%。特別是近年來我國實行減稅降費政策，個別省份甚至出現稅收收入負增長的情況。

圖3 2015年-2019年間各省區稅收收入增長額占地方一般公共預算支出比重

（二）轉移支付增加

我國政府間轉移支付主要包括一般性轉移支付和專項轉移支付。在上級政府分配撥款時，轉移支付的具體類型和規模主要由上級政府決策。不同轉移支付類型對地方政府公共品供給決策產生不同影響。

第一，上級政府分配下達資金時不規定用途的一般性轉移支付，對地方公共品供給決策的影響主要表現為預算線平行外移，如圖2所示，表現為均衡點從E點向E′靠近，地方政府公共品供給有效性提升。

因為上級政府撥付的一般性轉移支付資金最終來源仍是稅收，該收入增加對地區居民福利的影響與稅收收入增加的影響相似，仍有兩種不同情況。一種情況是上級政府提高稅率增加收入，然后以一般性轉移支付的方式下撥。則仍需比較（4）式中ΔU（Pu）和 ΔU（Pr）絕對值大小，可能有居民福利水平上升、不變、下降的三種不同結果。但是稅收法定背景下，政府不能隨意調整稅率，一般較少通過提高稅率來增加收入。所以，現實中更多的是另一種情況，上級政府不提高稅率，一般性轉移支付資金僅分配現有稅率條件下能夠獲得的收入，居民享受到的公共品總量增加、私人物品總量不變，則（4）式中ΔU（Pu）＞0，ΔU（Pr）=0，即 ΔW＞0，居民福利水平上升。

在我國大部分地區，一般性轉移支付對地方公共品供給的影響甚至大于稅收增長。如圖4，2019年有25個省區一般性轉移支付增長額與地方一般公共預算支出額之比超過10%，高于稅收收入增長額與地方一般公共預算支出額之比。另外，一般性轉移支付對地方政府財力貢獻較大的地區多為經濟欠發達地區，如西藏（占比 31.88%）、云南（23.61%）、甘肅（25.26%）等，一般性轉移支付對地方公共品供給影響較大，一般性轉移支付使預算線向外移動的距離大于稅收收入增長所能帶來的移動距離。欠發達地區稅收收入增長潛力相對較弱，地方公共品供給將在未來一段時期內依賴于上級轉移支付。

圖4 2016年-2019年各省區一般性轉移支付增長額占地方一般公共預算支出比重

第二，上級政府分配下達資金時已確定用途的專項轉移支付，地方配套與不配套兩種類型對地方政府公共品供給決策會產生不同影響，需要分類討論。假設專項轉移支付資金明確用途為提供公共品，且專項轉移支付規模為STR。

無配套且地方其他財政收入不變時，地方政府可用于x1的資金規模增加，x2的資金規模不變，這會使地方政府的預算線平行向左移動距離STR，預算線變為圖5中的折線BB′A′。地方公共品供給均衡點由E點移動到E′點：x1的供給規模增加至HE′，增加量為 EE′，與專項轉移支付資金規模STR相等，x1的供給有效性提高；x2的供給水平不變，x2的供給有效性不變。兩類公共品供給變化量分別是：Δx1=STR；Δx2=0，地方政府公共品供給有效性提高。

圖5 無配套專項轉移支付對地方公共品供給的影響

若上級政府轉移支付增加不是通過提高稅率，則居民福利水平上升：（4）式中 ΔU（Pu）＞0，ΔU（Pr）=0，即 ΔW＞0。

有配套且地方其他財政收入不變時，地方政府可用于x1的資金規模增加，資金增加量為專項轉移支付與配套資金之和。但是，為達到與專項轉移支付資金配套要求，地方政府需要將原來用于x2的資金調出一部分用于x1的配套，使x2的資金投入規模減少。

兩類公共品供給變化量分別是：

Δx1=STR+s×STR=STR×（1+s）；Δx2=-（s×STR）。

其中，s是配套率，既上級政府要求地方政府配套的比例。

有配套轉移支付會使地方政府的預算線變為如圖6所示的B'CE'A'。因為投入x1的資金規模增加，橫截距A點右移，移動距離AA'=Δx1=STR×(1+s)，x1的供給有效性上升。由于可用于x2資金規模減少，縱截距B點下降到B'，下降距離BB'=EC=Δx2=-(s×STR)，x2供給減少量小于x1供給增加量。若x2的初始供給量與居民需求接近或已超過居民需求，則x2的供給量下降，對x2的供給有效性影響不大；若x2的初始供給量與居民需求存在較大缺口，則x2的供給量下降，會使x2的供給有效性下降。根據假設2，x1是居民更急需的公共品，x1的供給有效性上升的幅度會大于x2的供給有效性下降的幅度。地方政府公共品供給有效性提升，但提升幅度小于無配套轉移支付的情況。

圖6 專項轉移支付對地方公共品供給的影響

稅率不變時，居民可支配收入不變，ΔU（Pr）=0。居民福利變化主要取決于公共品x1和x2數量變化所引起的效用變化，根據假設2，Δx1增加帶來的效用增加量將大于Δx2減少產生的效用減少量。|ΔU（x1）|＞|ΔU（x2）|，有 ΔU（Pu）＞0。此時，上級政府通過有配套的專項轉移支付提升x1供給量有利于居民福利水平提高。

但是，當x1初始供給量已接近或高于最優水平，Δx1增加帶來的效用增加量將小于Δx2減少所帶來的效用減少量。|ΔU（x1）|＜|ΔU（x2）|，有 ΔU（Pu）＜0，且x1初始供給量越高，消費者福利下降越多。現實中若上級政府信息不對稱，不了解地方公共品實際供求情況制定轉移支付政策，很可能發生這種情況。

可見，專項轉移支付作為中央政府實施宏觀調控、引導公共品供給的工具，可以適當運用來促進地方政府加大供給短缺的公共品投入。但這一手段的運用前提是中央政府對地方公共品供求信息掌握較好，能夠準確確定公共品供給種類及數量。否則可能出現地方居民福利不能提高，反而下降的結果。

（三）發行地方政府一般債券

一般債券①我國地方政府可發行一般債券和專項債券。其中，一般債券用于無收益項目，債務本息由地方一般公共預算收入償還；專項債券用于有收益的項目，債務本息由債券資金實際使用主體以項目收益償還。專項債券所投入的公共項目一般需要付費才能夠享受，與一般債券所提供的公共品沒有相應項目收益來源具有較大差異，本文僅分析一般債券對公共品供給及居民福利的影響。本息需要地方政府用稅收收入償還，地方政府不能提高稅率，情況與前述增加稅收收入用于提供公共品相似。多數情況下，地方政府只能通過調整現有財政支出結構來償還到期一般債券本息。地方政府一般債券對當期公共品供給的影響如圖2所示，政府預算線平行向外移動，兩類公共品供給都增加，地方政府公共品供給有效性提升。

但是，居民福利會因為一般債券需要在未來通過稅收收入償還而有跨期效應。在債券存續期內，居民福利受未來各期稅收收入合計與債券本金利息合計之間的大小關系影響。

假設在第1期期初，地方政府發行n年期一般債券用于公共品供給，債券規模為B，年利率為r，在債券存續期第1至第n年每年償還利息r×B，第n年末償還債券本金B。若地方政府能夠按時償還該債務本息，則地方政府債務處于安全區間，地區居民福利取決于公共品和私人品所帶來的效用總合；若地方政府不能按時償還債務本金或利息，則出現地方政府債務風險，危及財政安全，地區居民福利下降。

在債券存續期內，居民福利有五種不同情況，取決于債券年利率r與地方GDP年增長率g之間的大小關系。②各種情況的債券年利率r與地方GDP年增長率g之間的大小關系推導過程詳見附錄。

各年稅收收入之和大于債券還本付息額，說明地方政府償還債務本息后還有余力提供其他公共服務。稅率不變，居民私人物品消費量不變，但能夠享受更多公共品，同時由于地方經濟增長，地方政府還提供更多的其他公共品，居民福利水平提升。

各年稅收收入合計等于債券還本付息額，地方政府償還債務本息后，沒有財力再提供其他公共服務。居民在不改變私人物品消費的情況下，享受到政府舉債提供的更多公共品，福利提升。

若地方政府能夠成功發行規模至少為B的新債券，用新債券償還原有債券本金，則居民福利提升。若地方政府不能成功發行新債券，或發行規模小于B，則出現地方政府債務風險，居民福利下降。

與情況3相似，若地方政府能借新還舊，則居民福利水平提升；反之，則居民福利下降。

在地方政府稅收收入有限、地方公共品供給不足，同時地方政府能夠有效管理債務的情況下，發行債券籌集資金提高公共品供給水平，可以提高地方政府公共品供給有效性，緩解地區發展瓶頸，有利于居民福利提升。但是這種積極作用需要以地方政府債務資金合理有效利用，并以此帶動地方經濟增長為前提。所以，地方政府債務的合理有效利用應是地方政府債務管理的重點所在。

（四）調入國有土地使用權出讓金收入

土地出讓收入從政府性基金預算調入一般公共預算后，可由地方政府根據實際情況用于公共項目建設，對地方公共品供給的影響類似于圖2所示，地方政府預算線平行向外移動地方政府公共品供給有效性提高。

短期內轄區內居民福利水平上升：公共品供給水平增加使ΔU（Pu）＞0，同時稅收未上升私人物品消費不減，ΔU（Pr）≥0，ΔW＞0。所以地方通過土地出讓獲得收入并增加公共品供給有利于提高居民福利水平。

長期來看，居民福利水平是否會上升主要取決于地方經濟是否發展。一方面，區域內土地資源有限，這種方式不可能無限期持續，一旦轄區內可出讓土地資源枯竭，該方式也隨之結束。此時，若地方政府財政收入結構還未轉變為以稅收收入為主，公共品供給將缺少資金保障，居民福利難以持續增長。另一方面，土地出讓后若能有效推動地方產業、經濟發展，則有利于稅收收入增加，促進財政收入結構優化轉變為以稅收為主，則地方政府財政收入增長是以經濟發展為基礎，實現可持續性增長，居民福利持續提升，向均衡點靠近。

五、結論及建議

本文從我國地方政府對上級財政依賴較高的現實情況出發，構建有限預算約束下地方政府公共品供給的理論模型，討論地方政府稅收收入增加、獲得上級轉移支付增加、發行地方政府一般債券以及出讓土地收入，對地方政府預算約束、公共品供給及公共品供給有效性的影響，以及不同情況下地方居民的福利會如何變化。主要結論及建議有：

第一，通過提高稅率的方式增加地方政府收入并提供公共品，地方政府公共品供給有效性提升，但對居民福利的影響不確定。如果稅收收入增加是由于地方經濟發展、稅基擴大，居民福利將會增加，居民福利提升的最終源泉是經濟發展。中央政府應從頂層制度層面，綜合考慮地方政府財力水平、稅收的經濟緊縮及刺激作用等因素后，在促進經濟增長、公共品供給間尋求一個稅率平衡點。

第二，轉移支付增加可以提高地方政府公共品供給有效性，對公共品供給有效性影響從大到小依次是不增加稅收的一般性轉移支付、無配套的專項轉移支付和有配套的專項轉移支付。不增加稅收的一般性轉移支付有利于緩解公共需求與財政收入之間的矛盾，可以提高居民福利水平；無配套的專項轉移支付可以促進居民福利提升；但有配套的專項轉移支付是否能夠促進居民福利提升，取決于公共品初始供給水平，若上級政府能夠將專項轉移支付精準下達到居民迫切需要的公共品，提升該公共品供給水平，則居民福利提升，否則會造成居民福利下降。但由于信息不對稱，精確下達存在難度。要進一步調整中央對下轉移支付結構，使一般性轉移支付的比重增加并使其積極作用得到充分發揮，還應完善我國專項轉移支付體系及資金分配辦法。

第三，發行一般債券為公共品供給籌集資金，可以提高地方政府公共品供給有效性。但是否能促進居民福利提升，取決于未來的稅收是否能夠償還債務本息，若經濟增長保持在適當增速，居民福利提升；否則將可能出現債務風險危及財政安全，居民福利下降。應重視地方政府債務風險防控和化解，同時促進經濟高質量發展。

第四，出讓土地可在短期內增加公共品供給，提高地方政府公共品供給有效性，并提升居民福利，但該做法不可持續，長期中公共品供給的資金來源應轉向以稅收收入為主，進而實現居民福利提升。地方政府應考慮在土地出讓中合理規劃區域經濟發展、產業布局。