興安嶺生態銀行的實施路徑

劉降斌，李子卉，2

（1.哈爾濱商業大學金融學院，哈爾濱 150028；2.哈爾濱學院經濟管理學院，哈爾濱 150086）

興安嶺地區是我國原始林區的主要分布地、沼澤濕地最豐富最集中的區域，樟子松林、魚鱗云杉林以及駝鹿、原麝、黑熊、丹頂鶴等野生動物植物眾多，生態地位極其重要。由于長期高強度森林資源消耗，加之經營不善，導致森林生態功能衰退。受過度放牧、農業開墾、礦區開發等影響，草地呈現沙化、鹽堿化。由于污染、圍墾、基建占用和不合理水資源利用等原因，自然濕地逐漸萎縮，濕地面積大幅度減少。此外，受全球氣候變暖及持續增強的人為活動影響，大興安嶺北部和小興安嶺區域顯著增溫，多年凍土地溫升高、面積減少、退化現象明顯。廢棄礦山對生態也造成不小的損害。大小興安嶺地區以煤、砂金、鐵、建筑用砂、花崗石開采為主，造成森林、濕地破壞、土地損毀，加劇水土流失、水源涵養和水土保持功能降低。部分野生動植物棲息地和候鳥遷飛停歇地被破壞，動物遷徙通道被阻隔，濕地生物環境和生物多樣性受到威脅。

與此同時，興安嶺地區又面臨著經濟轉型壓力。雖然努力探索“綠水青山就是金山銀山”的實踐路徑，逐步由過去的木材生產和加工為主轉變為以森林管護經營為主，林下種植、采摘、特色養殖、森林生態旅游、林產品精深加工等綠色經濟為輔的發展方式，但是經濟規模總量小、非林產業發展緩慢，以至于“大小興安嶺”品牌效應不明顯，資源優勢尚未轉變為產業優勢和經濟發展優勢。

林區的生態修復和替代產業轉型主要依賴于國有林區所屬集團和中央預算，效果并非可觀。在生態和經濟的雙重壓力下，興安嶺地區如何在保護和恢復生態的前提下吸引企業入駐，推動特色優勢產業發展，從而促進區域經濟發展，成為當下難題。“生態銀行”這一生態補償方式的引入，為這一難題提供了解決思路。深入探索這一生態補償方式具體的實施方式，以及其優勢如何與興安嶺地區情況相結合，具有重要的現實意義。

一、我國生態補償機制及其困境

（一）我國生態補償機制

許多補償機制被創造出來，使得負的環境外部性內部化，包括“生態補償”、“環境補償”、“生物多樣性補償”、“補償性減緩”等。所有這些關于生態保護行動的機制都旨在補償人類活動對生態的逆向影響。我們可以用“生態補償”來代表這些機制。它可以被定義為旨在平衡已經或將要受到人類活動損害的生態價值的行動。這些生態價值可以包括自然資源、生物多樣性、生態功能、生態系統服務等。在中國，生態保護最重要的補償機制也被稱為“生態補償”。它被定義為通過經濟手段調整利益相關者的利益，以維持或改善生態系統狀況的機制。中國的生態補償可以分為“懲罰型生態補償”和“激勵型生態補償”。這兩種機制不能同時使用。機制的選擇取決于社會可接受的生態系統破壞。當生態破壞超過社會可接受的程度時，實行懲罰型生態補償；否則使用激勵型生態補償。懲罰型生態補償旨在將負的環境外部性內部化，而激勵型生態補償旨在將正的環境外部性內部化。理想情況下，懲罰型生態補償遵循污染者付費原則，而激勵型生態補償遵循受益者付費和提供者獲得的原則。但是在中國，對基于懲罰型的生態補償有時是由政府而不是污染者支付，對于基于激勵型的生態補償資金則主要來自于政府而非受益人。

（二）生態補償方式

污染者通常可以通過三種方式進行補償：一次性補償、代收費用和生態銀行。一次性補償由排污者承擔全部經濟和法律責任。代收費用是指污染者通過向第三方支付費用實施補償的方式將其經濟和法律責任轉移給第三方。生態銀行意味著污染者可以從生態銀行購買補償，將財物和法律責任轉移給生態銀行。中國當前實行的生態補償制度并不成熟，還缺乏生態銀行的建設。

（三）政府在生態補償中的作用和影響

政府是中國生態補償的重要資金來源。政府的主導作用引發了很多問題，常常造成被選中的項目在責任履行、執行效率、可持續性和平等性方面普遍表現不佳。污染者支付的低費用削弱了補償項目的效果。當多級政府參與補償項目時，信息和補償在各級政府之間傳遞，造成信息和補償的延遲，腐敗也容易發生。另外，政府資助的項目通常有到期時間，而生態補償則需要一直運行。然而，目前階段政府的參與是不可避免的。許多污染者或受益者補償能力有限，政府支付可以減輕低收入個人的經濟負擔，從而為國家的穩定和發展做出貢獻。但隨著經濟和法律的發展，未來中國的生態補償有待提高。

二、生態銀行的建設與實施探索

建立生態補償市場是未來提高生態補償的突破口。成熟的市場機制可以為生態價值的交易提供便利，促進補償機制的普及。生態銀行的繁榮促成了美國生態市場的建立。在美國，這種銀行被稱為“緩解銀行”（Mitigation Banks）。緩解銀行是一種貸記和借記系統，旨在確保通過保護和恢復其他地區的濕地、自然棲息地和溪流來補償生態損失，特別是各種開發工程對濕地和溪流造成的損失，以便對環境不造成凈損失。1995年，美國加州政府為促進區域保護，鼓勵緩解銀行的第二代——保護銀行（Conservation Banks）的建立，來保護已有棲息地。當建設項目威脅到當地生態系統時，項目所有者可以通過從可以比較的當地生態系統購買緩解信用來抵消生態破壞。緩解銀行可能比為多個項目創建的緩解措施更具成本效益。就像商業銀行擁有現金作為資產可以借給客戶一樣，緩解銀行也擁有緩解信用，最終可以將其出售給那些試圖抵消緩解借方的人。通常，這些緩解信貸的購買者是從事商業項目的個人或主體。

美國環境保護署定義了緩解銀行的四個組成部分。

（一）銀行場地

銀行恢復、建立、增強或保存的物理面積。

（二）銀行工具

銀行工具是銀行所有者/發起人與監管者之間就責任、績效標準、管理和監控要求以及銀行信貸審批條款達成的正式協議。

（三）機構間審查小組

機構間審查小組是負責對銀行進行監管審查、批準和監督的機構間小組。

（四）服務區域

服務區域是銀行可以向其出售信貸的地理區域，或者說是其對生態的影響可以在給定銀行進行補償的地理區域。

銀行可以由政府機構、行業、非政府組織或私人實體創建和管理。在北美，銀行類型為（濕地和河流）緩解銀行、保護銀行、替代費用計劃（ILF）和傘式銀行。補償的目標有濕地、森林或者動物棲息地，以保護物種多元化。目標可以是一個，也可以是多個。引入國內后，這個概念一般被稱為生態銀行，在本文中我們也將其稱為生態銀行。

如圖1所示，當生態銀行家購買他們希望再生的環境受損場地時，他們就會與生態銀行審查小組和保護銀行審查小組等監管機構合作，來批準建設、維護和監控該項目的計劃。這些機構還批準銀行可以通過特定恢復項目獲得和出售緩解信貸的數量。任何計劃在濕地或溪流上或附近進行商業開發的人，都可以購買這些緩解信用以抵消其項目對當地生態系統的負面影響。生態銀行家不僅負責生態銀行的開發，而且還負責生態銀行未來的維護。

圖1 生態銀行實施過程

生態銀行的地理服務區域應提前設立，并在生態銀行規劃文件中提及。服務區是信貸銀行的信用可以用于補償不可避免的生態損失的區域。該區域可以是分水嶺或區域邊界，例如縣或市。生態銀行產生的信用數量通常由兩個因素決定，（1）恢復、創造、增強或在特殊情況下保留的面積；（2）對生態銀行功能價值的量化評估。一般來說，如濕地銀行，則濕地改善越大，產生的信用積分就越多。第二個因素是設計對改善或創建的濕地的功能評估，以及將功能單位轉換為信用的方法。

為了確定生態損失的適當補償要求，必須確定一個緩解比率。該比率可以基于市區的生態功能和面積、受影響生態區域的稀有程度以及替代種類和功能。該比率決定銀行更換受影響的生態資源所需的信貸數量。通常，緩解比率大于或等于1，即至少需要1個信用額度來替代1個單位失去的生態資源。

一般來說，銀行發起人應對銀行進行一段時間的監督，已確定銀行是否按照銀行工具中預先確定的一套績效標準所要求的水平運作。在達到績效標準后，當地機構可以選擇將生態銀行轉移到另一個實體（土地信托）進行長期維護和監控。機構也可以使用志愿勞動力來抵消監控和維護成本，并提高公眾對該項目的認識和實行公民管理。

銀行長期維護和應急計劃的資金保證可以采取將額外費用添加到信用成本中的形式。該費用從出售存入托管賬戶的每筆信用中獲得固定金額，然后當地機構從賬戶中提取必要的維護費用。在某些情況下，已建成的銀行成為公園系統的一部分，或被移交給公共機構進行長期管理。

一些與銀行管理和運營有關的問題對地方政府提出了挑戰。地理服務區域、信用比率、信用評估、監控計劃和長期維護條款都是必須由當地發起人解決并由簽署機構通過的。有關這些問題的信息必須能夠在事前制定的生態銀行執行指南中找到。

三、興安嶺地區建設生態銀行的效益

生態銀行有助于保護自然及其多樣性。日益增長的工業化和城市化對自然棲息地、溪流和濕地的影響是不可避免的。生態銀行提供了至少部分抵消這種影響的機會。興安嶺地區面臨修復生態系統的重任，以及完善基礎設施建設和吸引投資、培育特色產業的多重壓力。林區生態補償機制亟需建立和完善，而生態銀行與其他生態補償方式相比具有自身優勢。

（一）消除不確定性和減少時滯

生態銀行的建立可以消除生態補償結果的不確定性，因為銀行信用通常是在成功實現補償后授予的。又由于生態銀行已經在獲得信貸的過程中恢復了受影響的單位面積，因此服務區的環境影響與在生態銀行土地上的恢復之間幾乎沒有時間延遲。例如，龍江森工集團出現的違規種參問題，補償效應存在較大時滯。龍江森工集團下屬沾河公司從2016年以來毀林種參1.6萬余畝，其中在省級自然保護區內毀林2 729畝；違規在防火隔離帶出租種參1.1萬余畝，其中侵占大沾河濕地國家級自然保護區8 943畝，局部生態系統遭到嚴重破壞。督查給出的整改時限為2024年10月底前，整改措施是按照“誰毀林、追誰責”原則依規依法追究責任。就算整改能按時完成，在2024年10月前對毀林種參的林地進行補植補造，退出防火隔離帶，拆除參架及其他設施，但是原自然林地和自然保護區已經從2016年開始遭到破壞，在此期間不僅影響了原林地生物的存活，還降低了水資源的質量，該區域的生態系統已經遭受了嚴重破壞。如果存在生態銀行，該企業合法合規購買生態銀行的信用，這種損害至少是能夠被及時彌補的。對于監管者而言，比起項目開發后監督檢查責任主體有沒有在時限內完成修復，直接分析判斷潛在開發項目是否在生態銀行的服務區，以及需要多少信用即可更能給監管帶來便利。

（二）提高經濟效率

生態銀行比恢復不同的生態點而言，抵消每一個單獨的開發更有效。這是因為恢復一塊巨大的合并土地比保護許多小塊土地更容易。生態銀行的規模經濟和技術專長可以使其不僅在成本方面更有效率，而且在恢復面積的質量方面也更加高效。例如管理一塊為保護生物多樣性的生態銀行，成本遠低于管理同等面積但分散的許多小型的相互隔離的緩解區域。因為更大的保護區更有可能確保生態系統功能，促進生物多樣性，并為連接現有棲息地提供機會，能帶來更大生態效益。政府機構的資源是有限的，由于生態銀行的設立合并了生態補償區域，這也促進了將有限的政府機構資源用于審查和合規監管的效率。

（三）轉移責任

生態銀行系統有效地將生態損失責任從開發商轉移到生態銀行。一旦開發商按照規定購買了所需要的信用額度，生態銀行家就有責任長期開發、維護和監控該土地。這樣就減少了開發商所需的時間和潛在的貨幣投資，也幫助開發商規避了風險。如果開放商需要自己實施生態補償措施，一旦發現措施失敗，可能要花費意想不到的金額來恢復生態。從生態銀行購買信用可以合法地將所有風險轉移給生態銀行家。這種責任轉移可以吸引對興安嶺區域內的項目感興趣的開發商前去投資，而不用擔心生態補償帶來的風險。

（四）確保永續性

由于生態銀行有可能依靠更廣泛的金融手段和贊助以及更科學的實施性支持，生態補償的永續性要求通常會更成功地得到滿足。當前，興安嶺區域的生態補償缺乏永續性。區域人工林穩定性差，松毛蟲、天牛、黑斑病等林業病蟲害發生風險高，林木受害嚴重。20世紀六七十年代以來營造的防護林網，生理衰老，生長停滯，出現大面積的長勢衰退、森林生態防護功能下降。政府驅動下、國有企業實施的生態補償永續性不易保證，還耗費巨額資金。由生態銀行修復的林區，銀行工具中就應明確生態銀行對維持永續性的措施。又由于規模經濟的存在，對大面積的生態銀行進行長期維護，也要比對多個散落的小型場地進行維護、單位管理成本更低。

四、興安嶺地區建設生態銀行的挑戰

興安嶺地區生態銀行建設面臨許多與傳統生態補償方式相同的技術問題。例如，如何在影響和抵消之間達到生態等效；報告和數據收集的透明度如何；執行監管的機構是否具有長期監測所需的資源等。建設生態銀行以達到成功實現環境和經濟目標還需要考慮以下幾個條件。

（一）補償性緩解需求

在當地管轄范圍內必須有補償性緩解的需求。這種需求來源于地區快速增長的發展壓力，預計會對生態產生影響。地區的開發價值增加了政府機構或開發商為緩解生態支付費用的意愿。潛在的銀行發起人應進行需求分析，以確定特定地區對生態銀行的需求。通過分析可以知道，該地區潛在的生態影響程度以及生態銀行是否是一種可行的補償方案。一旦確定了對銀行的需求，就可以確定銀行的規模。

（二）監管協調

監管協調很重要。當地機構需要向審查小組提供招股說明書。招股說明書將作為生態銀行工具，確定擬建銀行的目標和管理。作為該協調過程的一部分，當地機構應確定擬建的銀行場地、地理服務區、適合場地補償的類型、借記和貸記系統、績效標準、監控計劃、應急和補救措施，以及長期管理和維護的條款規定。由于涉及多個環節，需要由來自黑龍江省和內蒙古自治區不同政府部門的人員組成審查小組，以確保監管的專業性和效率。

（三）生態損失評估

成功的生態銀行面臨的最大挑戰是難以以貨幣形式正確評估生態損失。提供給生態銀行的信貸必須有監管機構進行適當定價和評估。盡管這些機構可以使用多種環境評估技術，但是要完全捕捉自然資源損害的經濟影響并不容易。同樣值得懷疑的是經過數百年進化的自然棲息地和濕地是否可以在短短幾年內進行人工改造。在某些情況下，與自然濕地相比，這種人工開發的濕地在花卉和動物多樣性方面的質量會低于標準。與開發商在被毀面積附近創建自己的緩解地點不同，生態銀行往往位于遠離影響地點的地方，因此無法完全復制受影響的地點。

（四）生態銀行的管理計劃

管理計劃確定用于運營和維護銀行所在地點以及用于檢測和維護物種所需棲息地的方法。管理計劃可能包括定期清除垃圾、修補和更換圍欄、檢測所列物種或棲息地條件、控制干擾生態系統自然功能的物種入侵、進行定期焚燒以及其他活動以維持棲息地等。管理計劃是長期的，應考慮任何可預見的變化。同時也應具有足夠靈活性，以允許根據檢測結果改變管理實踐。對于設立生態銀行感興趣的主體，除非自身具備專業經驗，否則與具有生態緩解經驗的私有實體合作是應對銀行管理和運營挑戰的一種替代方法。

五、興安嶺建設生態銀行的建議

（一）加強法律法規的制定和實行

補償性緩解需求源于發展壓力和開發商的支付意愿，但是前提是法律要求開發商進行補償，所以補償型法律法規的嚴格實行是設立生態銀行的前提。例如，美國根據《清水法案》（The Clean Water Act）第404條，許可證申請者必須首先避免和盡量減少對濕地和其他水域的所有影響。如果仍有影響，則申請人必須通過恢復、創建和增強類似類型的水生資源來提供補償性緩解。這樣生態銀行就可以在為不可避免的濕地損失提供補償性緩解方面發揮作用。如果兩省的政府部門所設立法規能夠簡化補償不可避免的生態損失過程，那么使用生態銀行的概念還可以提高許可效率和環境保護效益。

（二）循序漸進地完成銀行的建立

興安嶺地區生態銀行的建立可以采用先由政府和國企主導，之后，逐漸吸引私有企業和個人參與的方式，循序漸進地發展，并且在過程中不斷吸取經驗，完善各個流程。在生態銀行設立初期，盡管監管層面的設計、招股說明書和生態銀行指南可能已經計劃完備，但是由于存在較大不確定性，私有企業可能不敢參與。所以，初期可以由政府機構和國有企業來建立生態銀行，為當地管轄區內的開發項目提供生態補償，盡量做到信息的透明和數據的公開。如果事實證明經營生態銀行是可以盈利的，就可能吸引私有企業的參與。如果能在政府建設生態銀行的過程中培育出具有不同方向生態修復專業經驗的團隊，也可以作為后續私有企業的合伙人，持續參與到生態銀行的建設和維護中來。

（三）多元化的資金來源

地方政府可以使用的資金來源是提前的信用出售。在這種資金籌集機制下，提前出售總信用中的一部分在銀行家滿足特定條件時可以被允許，例如保護緩解、土地獲得、設計計劃通過等。通過提前出售有限數量的信用，銀行家可以收集充足的資金開始施行生態改進。地方政府還可以使用其他策略來為建立生態銀行籌集資金。例如，按階段完成項目，初始的信用出售可以為項目剩余階段提供資金；使用政府授予的生態保護資金作為種子資金建立銀行；與私有企業合作進行成本分擔。

結語

近幾十年來，土地利用開發穩步增長，導致全球范圍內生物多樣性和大規模棲息地退化和破碎化。在政策制定者、金融機構、非政府組織和行業等利益相關者的推動下，發達國家的保護工作已經從簡單的保護某些物種或區域轉變為開發框架和方式，旨在適應以及持續保護各種功能、生態系統服務和物種多樣性。黨的十八大以來，黑龍江省和內蒙古自治區積極推進國有林區改革，全面停止天然林商業性采伐，加強森林、草原、濕地等重要生態系統保護修復。然而，興安嶺地區距離生態的“無凈損失（No Net Loss）”還相去甚遠。政府部門的研究和無數國際研究都表明，當前的問題不在于我們無力保護和恢復生態系統，而在于我們已經無力承擔不這樣做的后果。我們需要讓自然生態在經濟上可見。生態銀行展示了有效環境保護和經濟擴張之間可能產生的協同效應，將設立生態銀行納入興安嶺綜合生態管理戰略的區域計劃背景下實施，可能會提高銀行建設的可行性。綜合生態管理計劃可以為興安嶺地區生態銀行的設立提供更大的確定性，即生態銀行是在該區域維持或獲得生態功能的廣泛目標的一部分。