新業(yè)態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)試點(diǎn)方案的比較與思考

鐘藝 駱瀟蔓

(上海師范大學(xué)哲學(xué)與法政學(xué)院 上海 200234)

2017—2020年，中央出臺的六個(gè)文件都提到“構(gòu)建新業(yè)態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保障”，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》明確提出，開展新業(yè)態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保障試點(diǎn)。為此，蘇州市吳江區(qū)、江西省九江市、浙江省的湖州市與衢州市開展了新業(yè)態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，與工傷保險(xiǎn)、商業(yè)意外險(xiǎn)和早年南通實(shí)行的靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度相比，新制度有何優(yōu)勢？是否產(chǎn)生了不同的模式？本文將以此為基點(diǎn)展開分析。

1 為新業(yè)態(tài)從業(yè)人員建立職業(yè)傷害保障的必要性

傳統(tǒng)勞動關(guān)系的主體是用人單位和勞動者，勞動者受用人單位管理，工作時(shí)間和工作場所集中化，與單位產(chǎn)生穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)依賴關(guān)系，并通過工傷保險(xiǎn)為員工提供勞動權(quán)益保障。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)應(yīng)用的普及與城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型，平臺經(jīng)濟(jì)應(yīng)運(yùn)而生，“網(wǎng)簽加盟”“眾包模式”等打破了簽訂勞動合同、建立勞動關(guān)系的用工方式，新業(yè)態(tài)從業(yè)人員無法適用傳統(tǒng)社會保障制度，產(chǎn)生職業(yè)傷害保障的真空地帶。

1.1 新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的特殊就業(yè)形態(tài)與保障模式

2015年，中央文件首次提出“新就業(yè)形態(tài)”的概念。“新就業(yè)形態(tài)”又稱“新業(yè)態(tài)”，是一種主要基于互聯(lián)網(wǎng)平臺所建立的組織用工與勞動者就業(yè)形態(tài)，是一種特殊的靈活就業(yè)形式，目前沒有統(tǒng)一定義。新業(yè)態(tài)從業(yè)人員是以“新形態(tài)”就業(yè)的人員，主要有兩種類型：一是平臺正式員工，與平臺公司建立了正規(guī)勞動關(guān)系，以技術(shù)人員、運(yùn)營人員為代表；二是服務(wù)提供者，以自雇型勞動者身份靈活就業(yè)，這些人大多數(shù)并未與平臺簽署勞動合同，僅限于服務(wù)合作關(guān)系，其典型代表有外賣騎手、網(wǎng)約車司機(jī)、快遞員等，這類從業(yè)者是本文的主要研究對象(見表1)。

表1 新業(yè)態(tài)從業(yè)人員就業(yè)形態(tài)及其保障模式

1.2 新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的三大特征

與傳統(tǒng)的靈活就業(yè)人員相比，新業(yè)態(tài)從業(yè)人員主要有以下三大特征：

1.2.1 就業(yè)領(lǐng)域“新”

新業(yè)態(tài)從業(yè)人員主要服務(wù)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)紅經(jīng)濟(jì)等新興領(lǐng)域，這些領(lǐng)域方興未艾，在新冠疫情期間，由于該領(lǐng)域的業(yè)態(tài)模式不受空間限制，用工需求強(qiáng)勁增長。2020年，我國共有8.3億平臺經(jīng)濟(jì)參與者，其中服務(wù)提供者達(dá)8400萬，同比增長約7.7%。以外賣騎手為例，各平臺2020年上半年騎手?jǐn)?shù)量達(dá)到2019年全年的74%～83%，美團(tuán)新增138.6萬名騎手。新領(lǐng)域熱度高、門檻低、“來錢快”，吸引無數(shù)中青年人加入，新業(yè)態(tài)從業(yè)人員也在勞動力市場中自成一派，其面臨的職業(yè)傷害風(fēng)險(xiǎn)已從個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)張為一定規(guī)模的勞動者所面臨的群體風(fēng)險(xiǎn)。

1.2.2 就業(yè)形式“新”

新業(yè)態(tài)通過大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)連接勞動者與消費(fèi)者，形成去雇主化、平臺化的就業(yè)形式。新業(yè)態(tài)從業(yè)者通過平臺為消費(fèi)者提供服務(wù)，以平臺上指派的需求而自主選擇工作。平臺在其中發(fā)揮信息紐帶作用，但又通過各種監(jiān)管規(guī)則規(guī)制從業(yè)者的工作過程，與完全擁有自主權(quán)的自雇者有很大區(qū)別。此外，從業(yè)者可在一定時(shí)間內(nèi)同時(shí)利用多個(gè)平臺提供服務(wù)。因此，絕大多數(shù)從業(yè)者并未與任何平臺建立基于勞動合同的勞動關(guān)系，也有少部分勞動者同時(shí)與多個(gè)平臺建立了用工關(guān)系，這種模糊的勞動關(guān)系使得從業(yè)者如果在履職過程中發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，就就很難依照傳統(tǒng)工傷保險(xiǎn)的模式判斷其責(zé)任主體。

1.2.3 技術(shù)手段“新”

新業(yè)態(tài)是由新技術(shù)催生的就業(yè)形態(tài)，以虛擬經(jīng)濟(jì)為主，從業(yè)者可以缺少專業(yè)技能，但只要會使用互聯(lián)網(wǎng)，就能通過平臺獲取經(jīng)濟(jì)報(bào)酬。一方面，從業(yè)者的可替代性較高，收入缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性；另一方面，平臺算法屬于商業(yè)機(jī)密，從業(yè)者的薪酬計(jì)發(fā)方法、真實(shí)薪酬水平難以被外界知曉，從業(yè)者本人也只能無條件遵從平臺的計(jì)算結(jié)果。例如，某眾包用戶協(xié)議規(guī)定：盡管配送信息平臺盡力保證服務(wù)的有效性和可用性，但因電信故障、黑客攻擊或政策變動等不可抗力因素，可能導(dǎo)致前述服務(wù)部分或全部無效或調(diào)整，用戶須理解并接受該等情形的出現(xiàn)，并放棄因此向配送信息平臺索賠的權(quán)利。由此可以看出，在算法技術(shù)的加持下，新業(yè)態(tài)產(chǎn)生了新的工資結(jié)算模式，從業(yè)人員在平臺企業(yè)面前處于更加弱勢的地位。

2 新業(yè)態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度四地試點(diǎn)的比較分析

2021年7月7日，國務(wù)院常務(wù)委員會提出“以出行、外賣、即時(shí)配送等行業(yè)為重點(diǎn)，開展靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保障試點(diǎn)”。考慮到“新就業(yè)形態(tài)”是2015年以后官方才明確的概念，本文僅將2015年及以后各地頒布的試點(diǎn)政策納入比較范圍，包括吳江區(qū)、九江市、湖州市和衢州市四地，主要從參保對象、繳費(fèi)主體、繳費(fèi)水平、認(rèn)定范圍、待遇標(biāo)準(zhǔn)、承辦模式6個(gè)方面進(jìn)行分析。

2.1 四地新業(yè)態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)情況

2.1.1 參保對象

四地都規(guī)定，已與用人單位建立勞動關(guān)系的從業(yè)者沒有參保資格。但參保范圍都不限戶籍、不捆綁養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)，與南通模式和太倉模式相比有所突破。吳江和九江規(guī)定只要在區(qū)域內(nèi)靈活就業(yè)即可參保，而衢州和湖州限定企業(yè)的營業(yè)執(zhí)照注冊地必須在本市；從針對性來看，九江在文件中并未提及新業(yè)態(tài)從業(yè)人員，符合條件的新業(yè)態(tài)從業(yè)人員以靈活就業(yè)人員的身份參保；吳江則在文件中明確提及了“新經(jīng)濟(jì)”“新業(yè)態(tài)”，具有一定的針對性；湖州、衢州主要針對快遞物流、網(wǎng)絡(luò)送餐、網(wǎng)絡(luò)約車三個(gè)行業(yè)，這也是目前新業(yè)態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害發(fā)生率最高的行業(yè)(見表2)。

表2 新業(yè)態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度四地試點(diǎn)情況

2.1.2 繳費(fèi)主體

吳江和九江沿用傳統(tǒng)靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度的構(gòu)建思路，將繳費(fèi)主體定為參保人員本人，參保人員所服務(wù)的平臺并不承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)；湖州和衢州則完全相反，繳費(fèi)主體都是新業(yè)態(tài)企業(yè)，新業(yè)態(tài)企業(yè)為通過接單形式提供勞務(wù)并獲得報(bào)酬的一線工作崗位人員繳費(fèi)，這體現(xiàn)了四地對職業(yè)傷害風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)主體的不同理解，前兩者認(rèn)為承擔(dān)主體是新業(yè)態(tài)從業(yè)人員，后兩者則認(rèn)為是新業(yè)態(tài)企業(yè)與平臺公司。

2.1.3 繳費(fèi)水平

職業(yè)傷害保險(xiǎn)費(fèi)有兩種征收模式：費(fèi)用確定型和費(fèi)率確定型。吳江和九江采用第一種模式，費(fèi)用水平也一樣，都收取180元，而吳江還為已經(jīng)加入靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)或醫(yī)療保險(xiǎn)的人員提供財(cái)政補(bǔ)貼，每人每年120元。湖州和衢州采用固定費(fèi)率模式，參照工傷保險(xiǎn)行業(yè)分類的二類檔次設(shè)定費(fèi)率和繳費(fèi)基數(shù)，費(fèi)率均為0.4%。

2.1.4 認(rèn)定范圍

吳江和九江都參照工傷保險(xiǎn)的“三工”情形來確定職業(yè)傷害范圍，即參保人員在從事的職業(yè)崗位上因工作原因受到突發(fā)的、非本意的、非疾病的事故傷害。湖州和衢州則完全遵循《工傷保險(xiǎn)條例》的相關(guān)規(guī)定，“視同工傷”情形也能納入認(rèn)定范圍。總的來說，四地都能基本滿足新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的安全保障需求，但湖州和衢州的風(fēng)險(xiǎn)保障范圍要明顯大于吳江和九江。

2.1.5 待遇標(biāo)準(zhǔn)

從待遇類型來看，吳江的待遇有5種，九江只有4種，缺少“生活自理障礙補(bǔ)助金”。湖州和衢州遵照《工傷保險(xiǎn)條例》給予待遇，待遇類型更加豐富。從待遇水平來看，吳江職業(yè)傷害保險(xiǎn)的待遇約為當(dāng)?shù)毓ｋU(xiǎn)待遇的40%，九江的待遇約為吳江的50%，衢州和湖州則與當(dāng)?shù)毓ｋU(xiǎn)待遇相同。

2.1.6 承辦模式

吳江的職業(yè)傷害保險(xiǎn)由政府主導(dǎo)、商業(yè)保險(xiǎn)公司承辦，并單獨(dú)建立了職業(yè)傷害保險(xiǎn)基金。湖州和衢州建立了單險(xiǎn)種工傷保險(xiǎn)，并鼓勵新業(yè)態(tài)企業(yè)參加補(bǔ)充商業(yè)保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)與新業(yè)態(tài)企業(yè)三方共擔(dān)。

2.2 四地新業(yè)態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)成效

在吳江出臺政策后的兩個(gè)月中，陸續(xù)有1.5萬名相關(guān)人員加入制度。截至2019年3月，該制度已覆蓋2.2萬名新業(yè)態(tài)從業(yè)人員，為11人提供了保險(xiǎn)賠付，共計(jì)支付金額21.31萬元。

九江正式推出制度的半個(gè)月內(nèi)就有超1500名新業(yè)態(tài)從業(yè)人員響應(yīng)。為促進(jìn)建檔立卡戶貧困勞動力就業(yè)，濂溪區(qū)還免費(fèi)為貧困戶靈活就業(yè)人員購買保險(xiǎn)。

湖州自2020年3月底試行制度以來，將萬余名新業(yè)態(tài)從業(yè)人員納入保障范圍，其中有60名快遞員。據(jù)媒體報(bào)道，一名快遞小哥是該地區(qū)享受保險(xiǎn)待遇的第一人，他因工摔傷后申請了傷害認(rèn)定和賠償，最終獲賠工傷期間的工資和8000元醫(yī)藥費(fèi)。

衢州實(shí)施制度后，為萬余名快遞員、外賣員等新業(yè)態(tài)從業(yè)人員提供職業(yè)傷害保障，極大改善了該類人員因傷致貧的生活困境。

綜上，吳江、九江、湖州和衢州的試點(diǎn)工作均取得了不錯的成效，不但吸引了一定數(shù)量的新業(yè)態(tài)從業(yè)人員加入，而且已經(jīng)產(chǎn)生了部分賠付。

3 新業(yè)態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)模式及其評價(jià)

不同于工傷保險(xiǎn)，職業(yè)傷害保險(xiǎn)主要針對新業(yè)態(tài)從業(yè)人員，是一種適應(yīng)于新型網(wǎng)絡(luò)用工與平臺經(jīng)濟(jì)的制度創(chuàng)新。從試點(diǎn)情況來看，可將其劃分為兩種模式，一種是商業(yè)保險(xiǎn)模式，以吳江為代表，另一種是工傷保險(xiǎn)模式，以湖州和衢州為代表，兩種模式都在一定程度上超越了原有實(shí)踐。

3.1 社商合作下的商業(yè)保險(xiǎn)模式

社商合作下的商業(yè)保險(xiǎn)模式是指政府主導(dǎo)、商業(yè)保險(xiǎn)公司承辦職業(yè)傷害保險(xiǎn)，遵循獨(dú)立核算、保本微利的經(jīng)營原則。在實(shí)際情況中，絕大多數(shù)新業(yè)態(tài)從業(yè)人員參加的是商業(yè)意外險(xiǎn)，社商合作下的商業(yè)保險(xiǎn)模式與單純的商業(yè)意外險(xiǎn)相比，有兩點(diǎn)優(yōu)勢：

一是保費(fèi)更低，性價(jià)比更高。以外賣騎手為例，外賣平臺主要通過推薦騎手購買商業(yè)意外險(xiǎn)來應(yīng)對職業(yè)傷害風(fēng)險(xiǎn)問題，只要騎手沒有明確拒絕，平臺會在騎手每天第一次使用App接單時(shí)扣除3元用于購買商業(yè)意外險(xiǎn)，若騎手因遭遇意外事故產(chǎn)生醫(yī)療費(fèi)用或猝死，商業(yè)意外險(xiǎn)會進(jìn)行賠付，但保障時(shí)間僅到當(dāng)天24點(diǎn)為止。社商合作下的商業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)為一年180元，若按意外險(xiǎn)3元/天的價(jià)格來計(jì)算，只能為騎手提供2個(gè)月的保障。低廉的保費(fèi)對新業(yè)態(tài)從業(yè)人員來說性價(jià)比更高，也是政府強(qiáng)議價(jià)能力的體現(xiàn)。

二是監(jiān)督有力，透明性更強(qiáng)。所謂的“3元”保費(fèi)包含了保費(fèi)和保險(xiǎn)服務(wù)費(fèi)，實(shí)際的保費(fèi)僅有1.06元。保費(fèi)越少，相應(yīng)的賠償也就越少。而這些信息被平臺模糊，大多數(shù)騎手并不知曉。在社商合作模式下，保險(xiǎn)流程受政府部門的監(jiān)督，且平臺企業(yè)并不參與其中，從業(yè)人員遭受不明損失的可能性就越小。

3.2 工傷保險(xiǎn)子制度模式

工傷保險(xiǎn)子制度模式是指新業(yè)態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度以工傷保險(xiǎn)制度為依據(jù)，以湖州和衢州為代表。與早前的南通模式相比，該模式有三大優(yōu)勢：

一是責(zé)任主體實(shí)現(xiàn)了由從業(yè)人員到新業(yè)態(tài)企業(yè)的轉(zhuǎn)變，有助于平衡企業(yè)與勞動者的權(quán)利義務(wù)。雖然根據(jù)目前的勞動法律，難以將新業(yè)態(tài)從業(yè)人員與企業(yè)之間認(rèn)定為勞動關(guān)系，基于誰制造風(fēng)險(xiǎn)且能對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行最有利控制誰就需要擔(dān)責(zé)的原理，新業(yè)態(tài)企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)保障責(zé)任。

二是職業(yè)傷害認(rèn)定范圍在“三工”基礎(chǔ)上有所擴(kuò)大，能更好地幫助新業(yè)態(tài)從業(yè)人員規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。衢州、湖州認(rèn)可了《工傷保險(xiǎn)條例》第4、6、7項(xiàng)，也就是關(guān)于職業(yè)病、途中工傷和兜底條款。新業(yè)態(tài)工作雖然流動性高、靈活性強(qiáng)，“三工”要素不易掌握，但其工作過程基本都由平臺監(jiān)控，平臺的派單、接單記錄可作為認(rèn)定“三工”要素的重要依據(jù)。

三是建立了獨(dú)立的職業(yè)傷害保險(xiǎn)基金，更有利于社會公平。網(wǎng)絡(luò)送餐、快遞物流、網(wǎng)絡(luò)約車這三類從業(yè)人員事故發(fā)生率高，且事故后果嚴(yán)重，保險(xiǎn)使用水平也遠(yuǎn)高于服務(wù)業(yè)中的其他職業(yè)，建立單獨(dú)的職業(yè)傷害保險(xiǎn)基金進(jìn)行賠付對于工傷保險(xiǎn)參與者更加公平，也更有利于提升制度的可持續(xù)性(見表3)。

表3 南通模式與衢州、湖州模式的比較

4 結(jié)語

綜上所述，政府已意識到新業(yè)態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保護(hù)并不能與傳統(tǒng)勞動者工傷保護(hù)混為一談，應(yīng)當(dāng)建立專門的職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度。主要有兩個(gè)問題值得思考：一是職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度的基本定位。衢州、湖州將其定位為工傷保險(xiǎn)制度的子制度，也就是參照工傷保險(xiǎn)的制度模式、根據(jù)新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的幾大特征進(jìn)行改進(jìn)，這也是部分學(xué)者所支持的；二是職業(yè)傷害保險(xiǎn)的責(zé)任分配問題。上述兩種模式都是變相的“一刀切”，非從業(yè)人員負(fù)責(zé)，則新業(yè)態(tài)企業(yè)負(fù)責(zé)，或相反。按照職業(yè)傷害保險(xiǎn)產(chǎn)生的淵源來看，由新業(yè)態(tài)企業(yè)負(fù)主體責(zé)任異議不大，但也可能導(dǎo)致企業(yè)用工成本過高、發(fā)展難以為繼的局面，一些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)建立專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，政府是否應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任值得進(jìn)一步探討。