國企違規經營投資成因及其責任追究研究

楊蓉蓉 浙江浙華投資有限公司

黨的十八屆三中全會至今，國有企業改革進到新一輪推進階段。2015年8月，中共中央、國務院發布的《關于深化國有企業改革的指導意見》明確提出“強化監督避免國有資產流失”。從而逐漸，國務院相繼頒布了多種指導意見。2018年7月，國務院制定了《中央企業違規經營投資責任追究實施辦法（試行）》，確立定義了違規經營投資責任追究。中央企業管理者未按規定執行應有的崗位職責，進而導致國有資產處置遭到損失或有別的不良影響的，一經核查，將對有關責任者依規要求其義務，并對它進行解決。在這里情況下，文中討論國企違規經營投資的緣由及其責任追究規章制度在落實措施上的提議，為國企違規經營投資責任追究的實際工作中給予必需的基礎理論參考。

一、相關概念和理論基礎

（一）企業違規經營概說

企業違規經營包括十個方面，這種都會導致國有財產的損失以及其他嚴重結果。集團管理方面內部控制問題導致的重大違紀事件，使得企業蒙受損失；購買銷售管理方面，在擬定和履行合同時未按規定的違規經營；在工程承包建設方面，在招標時價格與成本嚴重不符，合同約定不按規定；產權轉讓、股權和國有資產方面，未按規定程序和回避政策進行，造成的國有企業利益受損；固定資產投資不按規定履行決策，造成的項目建設管理混亂；投資并購方面沒有按照規定程序進行；改組改制方面，未按規定進行清產核資和資產評估；資金管理違反規定，私設“小金庫”；風險管理制度方面缺失，缺乏應對風險的能力；以及其他違反規定，造成企業利益受損，應當追究責任的違規經營行為。

（二）國有企業的所有權性質

當前我國國有企業所有權經國有企業改革浪潮后實行的是法人財產權。法人財產權的突出特點是出資人并不是因為其出資而享有資產的支配權和處分權，而是由公司法人來決定資產的占有等權利，但是出資者仍然有其法人資產的收益權、重大事項決策權和在一定程度上決定管理層班子等權利。出資者一旦出資，就是獨立于出資者資產的存在，出資者將不能取回。

（三）委托代理與契約

委托代理理論是當今公司治理管理所有權關系更替的邏輯起始點。在企業誕生不久的階段，那時候企業所有者也是企業的經營者，這一做法具有很大的隱患和缺點，于是誕生了委托代理理論，提出要將企業的所有權與經營權相分離。這一理論的提出，促使了國有企業的所有權性質變更，法人所有權的形成。

委托代理關系中有四種契約關系，代表著人際關系的多樣性，它們分別是正式契約、關系契約、心理契約和社會契約[1]。正式契約是一種強制性的契約關系，風險小，有利于達成長期的契約關系；關系契約也是一種隱形契約，顧名思義是非強制性的契約，一般基于企業中的非正式協議，用于彌補正式契約的先天不足的情況；心理契約強調公司與員工之間的關系，不同于以上二者，心理契約強調的是人與人之間心理層次的契約關系；社會契約則是一種個人向集體轉讓自然權利的契約，集體利益高于一切的契約精神。

（四）企業違規經營的經濟學

作為國有企業的領導者，承擔著重大的政治和經濟責任，并有很高的受教育程度和管理經營能力，對于企業如何合規合法經營本應該有著正確而清晰的認知。所以國企領導者一旦有違規經營的行為，將對企業造成較大的損失。經營者本身除國企經營者的身份，自身也是有經濟需求的自然人，在面對自身利益和公共利益發生沖突或是在面對稀有資源和獨立性很高的權力在握時，謀求個人利益的欲望有可能會沖破道德和法律的束縛，為了追求個人利益而占有、損害的公共利益，這種行為就是經濟學中機會主義的一種典型表現。

二、國有企業違規經營投資現狀分析

（一）國有企業違規經營投資的表現形式

一旦國有企業發生違規經營投資行為，有以下之一的表現形式，其負責人要承擔直接責任。負責人參與違反國家法律法規和公司管理制度的行為；沒有直接參與，但授意、指使、縱容下屬進行違法違紀違規行為，或違規行為發生后進行包庇的；對于重大事項的決策應經過充分討論、研判和審核等程序后才能決策，不經過這些程序直接決策并批準重大事項，導致企業或資產的重大損失或不良影響的；在民主決策時不考慮大部分人的抵制執意管理決策、準許、組織實施重點項目，導致不良影響或給企業權益和資產造成損害的；在重大事項決策或履行重要職責時，由第一責任人委托其他人員造成的決策不當造成了重大損失或不良后果，仍是由第一責任人負直接責任；其他存在瀆職、失職的行為。

（二）國有企業違規經營投資情況

由于國有企業的違規經營投資追責機制建設初具成效，監管機制逐漸成熟，違規經營項目投資個人行為都遭受了依法打擊和責任追究制度，相對應的貪污受賄現象依規獲得了整頓，相對應的國有企業違規經營現象大大減少，在相關法律法規和有關規章制度的服務保障下，多單位管控、監督的拼搏下，國有企業項目投資經營整體狀況步入正軌[2]。

三、國有企業違規經營投資責任追究的原因

（一）國有企業違規經營的政治根源

國有企業違規經營涉及的原因眾多，究其政治根源還是與國有企業本身的體制和制度是分不開的。與政治體制的民主選舉產生領導人的體制不同，國有企業的負責人并不是由員工選舉的，很多國企和央企的高管都是政府部門管理出身，將到企業的管理歷練當作為升職晉升添磚加瓦，這種把自我目的和需求擺在第一位的做法會帶來諸多不良影響[3]。

雖然國有企業完成了改革，創建起來的人事制度不斷完善，但因為國營企業所處地位，許多國有企業都是有其行業、領域內的優點地位，憑著先天性的資源寡頭或行政壟斷，此外仍然享有現行政策福利，國營企業的地位優越讓他們不用憂慮市場需求工作壓力，長久以往造成國有企業欠缺創新精神，運營高效率不高，乃至在這類惡循環下發生虧本以后仍由國家來接手整頓雖然國有企業完成了改革，創建起來的人事制度不斷完善，但因為國營企業所處地位，許多國有企業都是有其行業、領域內的優勢地位，憑著先天性的資源壟斷，此外仍然享有現行政策福利，國營企業的地位優越，讓少數員工競爭意識弱化，長久以往造成少數國有企業欠缺創新精神，運營高效率不高。

（二）委托代理行為的責任追究與激勵

前文講過委托代理行為是企業出資者委托經營者進行經營，從而實現所有權和經營權分離的行為。在國有企業中，存在著兩層委托行為，第一層是全體中國人民委托國家經營企業和國有資本，第二層是國家委托國有企業法人經營企業和國有資本。在這兩層委托代理中，既是權利的交替，又是責任的賦予。在國家委托法人代理經營國有企業這一層關系中，對于經營情況實施獎懲制度，出現經濟問題或是國有資產受到損害會追究其責任，國有資產在經營中如果實現了保值升值，則應給予國企法人一定的激勵[4]。

（三）國有企業違規經營投資責任追究機制不健全

一旦出現國有企業的違規經營現象，就需要去追責，但是我國長期以來存在國有企業經營投資管理權責不對等現象，以致即使當國有企業調查出投資決策失誤、不合規的現象時，項目相關并負責的領導層或責任人已不在原有崗位，國企內部追責機制無法繼續發揮作用，甚至有些當權責任人明知任期會短于工期，就會因權責不對等而對工程項目不負責。個別國有企業長期存在“所有者缺位”“獨董不獨立”以及“監事不監督”等治理缺陷，導致這些國有企業的管理中，出現這樣或那樣的問題。個別企業甚至出現這樣的情況，經理擔任董事或董事長，造成董事會由經理層全權負責操縱，使董事會失去監管和決策的功效。欠缺管控非常容易滋長經理層掩蓋報表數據、控制盈利等個人行為，對董事會和公司股東匯報的虛假信息。與此同時在個別國企中，經理憑著影響力和權力為本身鏟除監管和核查的阻礙，在公司生產運營、融資金融等決策中，一味地牟取本人個人利益，而不因企業價值評估利潤最大化為導向性，進而造成違反規定運營項目投資個人行為[5]。

四、完善國有企業違規經營投資責任追究對策

（一）建立完善政府管理體制

國家和政府作為出資方，應該充分發揮自身作用，建立完善管理體制，通過董事會、監事會等機構履行自身的職責，加強內部控制，對私設小金庫、牟取私利、違規經營投資等行為及時發現并遏制，從制度上嚴格管理，改善以往松散的監督體制和管理制度[6]。

（二）完善內部控制機制建設

強化國有企業中董事會的決策權，尤其是重大事項決策權不能握在一個人的手中。在國企違規經營投資的追責制度中，董事會應盡的職責就是完善內部控制機制建設，嚴格考核項目的立項招標等各個環節，避免違規現象的發生。將股東組成的董事會作為國有企業內部經營者權力的制衡，提高國企整體決策水平。

（三）完善國有企業違規經營監督

審計、紀檢、監事會、監察部門共同構成了國有企業內部監督的網絡體系，是保障違規經營投資追責制度落實的主要力量，各部門充分發揮自身職能，注意結合內部控制管理，對濫用職權的現象嚴加防范。如果出現違法亂紀現象要深入調查，合法取證，及時處理，必要時公檢法機關需要介入。

（四）國有企業違規經營投資責任追究的政府監管與防范

一些超大型國有企業和對本地地方財政收入等影響和奉獻非常大，公司的收益和當地政府的收益直接掛勾，政府部門對國營企業的違規經營欠缺應有管控與預防。政府部門對這種違規的經營項目投資不可以置若罔聞，作為監管方應充分發揮自己的管理職能。務必創建責任確立、管束合理的企業融資問責制度。追責行為主體包含國有企業本身和承擔投資人崗位職責的各個組織。《違規經營投資責任追究實施辦法》的頒布，確立了責任追究范疇的實際情形，量化分析了財產損害評定的方式，確立了運營項目投資責任追究的實際情形，細化了責任追究解決和責任追究程序流程。具體指導程序的細化和明確具體有利于明確職責和義務，使實際問責工作中更具有可操作性。與此同時，應當有別的有關監督機構幫助問責行為主體充分發揮制約功效。國企內部監事會和審計部門要提升專業素養，加強監督，勇于立即強調和檢舉生產經營中具有的非法經營項目投資個人行為。如未發覺非法經營項目投資個人行為，或發覺后未立即匯報乃至隱瞞不報的，需進一步追責監事會和審計部門的義務，對其不當作乃至違規行為開展懲罰。根據創建這類既包含經營人監督又包含監管者監督的雙向監督管理體系，可以提升監督管束的實效性，推動問責制度的有效性執行，為減輕國有資產流失給予規章制度基本[7]。

（五）建立科學有效的考核激勵機制

建立科學合理的考核激勵機制針對違反規定運營項目投資個人行為擁有一定的抑制效果，而且憑著激勵機制的以獎代罰，也是針對責任追究制度可以合理執行的內部整治基礎。對國有制企業經營者的考核激勵機制應長久堅持不懈，可以更好地反映經營者的方式和方法與企業績效或財產營運高效率掛勾，進而在一定水平上防止經營者造成項目投資急功近利個人行為或不當作個人行為。貫徹落實到每個國企中，應聯系實際，建立考核激勵機制，依據不一樣高管級建立規范化管理的績效管理體系，加強高層住宅與中高層的績效考核管理義務，提高考核結果的影響效力，將考核結果與獎勵金、薪資及職位升遷等掛勾。將國務院頒布的違反規定資產經營責任追究制度的有關實施意見中追究責任扣薪的解決方法，與國有制企業經營者的考核激勵機制有機結合，進一步提高激勵的實效性。

五、結語

很多國有企業經營虧損和國有資產流失的問題源頭都指向國企違規經營投資，而有效地違規經營投資追責制度有望止住這一問題。文章在普及了相關概念和理論基礎之后，分析了當前違規經營投資的現狀以及違規經營投資現象背后的成因，據此制定了一些應對的對策。