國有資本投資運營公司改革試點研究

章婧 青島華通國有資本運營集團有限責任公司

一、相關概念界定及理論基礎

(一)改革試點的理論基礎

縱觀過去十多年的國企改革歷史，從國務院國資委2003年設立，統一管理了原國務院各部委下屬企業，經過十余年的整編重組、扭虧脫困、優化整合，形成了160多家央企。到如今，央企通過混改，形成“國有體制疊加民營機制”的優勢，充分激發出各層級企業市場化的活力與動力，在市場競爭與大國崛起的事業中無往不勝，打造了許多偉大工程。這其中成功的關鍵節點，是經營權和所有權的分離。改到深處是產權，新一輪國企改革的重頭戲，一在混改，二在“兩類公司”試點，而這兩項重要任務的核心是市場化，是體制與機制的新一輪革命。

國有資本投資運營公司改革試點的理論基礎正是市場化、經營權，改革的辦法是在所有權與經營權之間進行“兩個分開”。第一個分開是黨的十八屆三中全會最早提出的“改組改建若干國有資本投資運營公司”，從組織體制上切開政府與企業的聯系；第二個分開是從運行機制上切開出資人代表與職業經理人的聯系，使得國有企業成為獨立的市場經營主體。

2017年4月，國務院辦公廳發布《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》；5月，國務院辦公廳轉發《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》，對國資監管方式和國資委職能轉變做出系統性安排。兩個國字頭文件先后腳出臺，圍繞的核心都是市場化經營，第一個文件是要求國企建立權責對等、運轉協調、有效制衡的法人治理結構，是從運行機制上厘清出資人代表與經營層的權責界面；第二個文件重在厘清國資委與國有資產投資運營公司的權責界面，是從組織體制上分清政府與企業的權責，文件中，國務院國資委精簡43項監管事項，其中取消26項、下放9項、授權8項。2019年6月，國務院國資委又進一步印發《授權放權清單（2019版）》。各地國資委緊隨中央政策，如，2019年青島市國資委114號文件對市屬企業進行了授權放權共計35項，2020年青島市國資委34號文，明確了對試點企業授權放權事項11項。

（二）改革試點的內在邏輯

2019年11月，國務院國資委下發《關于以管資本為主加快國有資產監管職能轉變的實施意見》（以下簡稱“實施意見”），這是對前述系列政策拉開的改革序幕進行了內在邏輯的重要闡述，是黨中央立足黨和國家事業發展全局，對深化國資國企改革做出的又一重大決策。這是國家層面第一次提出國資國企監管以“管資本”為主。而兩類公司的改建組建工作，是國資委推進以管資本為主的職能轉換的重要舉措，并成為進一步推動授權經營改革的重要抓手和突破口。

《實施意見》的精神內旨，是充分發揮兩類公司的使命作用，使國企從過去注重體量的提升到更多的聚焦到資本的收益上來。文件還進一步明確，下步國資委將通過考核指揮棒的作用，引導國企調整產業布局，讓國有資本有更多的收益，在做大蛋糕的同時，讓企業股東（包含非公資本、企業核心骨干、科技人員、員工等）整體分享收益。

《實施意見》的改革實質，可歸納為以下幾點：

1.轉變理念，從直接管理轉向基于出資關系的監管。這要求試點企業對上和對下，都要厘清邊界、依法履職。

第一，國資委與投資運營公司之間，作為試點企業要承接國資委下放的職權，科學行使國資委授權華通集團董事會的職權，對國資委放寬的部分監管要加強事前決策管控、事中和事后的市場化法治化監督。

第二，投資運營公司與出資企業之間，一要對部分監管職權向下延伸，管好安全與回報，對這部分增量監督任務，要專業化行權；二要用授權經營的理念和市場化法治化的方法，科學計算不同行業向下授權的額度、動態授權給二級企業董事會；三要向下派和指導所屬企業選聘專業化的董監事隊伍，科學行使出資人管理職權；四要在大數據等監督體系搭建到位的前提下，下放給所屬企業經營層權利。

2.調整監管重點，國資委突出強調國有資本整體功能的有效發揮。這是通過采用長遠性、前瞻性、戰略性的眼光，站在全局高度，統籌協調國資監管工作，以國有資本整體功能為核心，聚焦國有資本配置問題，從而使其更好地立足國有資本實際，管好國有資本布局形式，實現國有資本保值增值。對國有上市公司加大混改力度，進一步釋放潛能激發活力，做大蛋糕、強企發展，符合黨和國家強調國有資本整體功能效率的改革要求，能夠更好地服務國家戰略目標。

3.突出“管資本”的重要內容，聚焦資本布局，管好資本運作與收益。一方面立足新時期市場發展趨勢與時代發展前景，另一方面結合國有資本現有運作制度與方式，合理制定更加具有可操作性的整合布局，并采用精細化管理模式，以聚焦主責主業，加快處置低效無效資產，要求國有運營公司強化資本運作流程，加強其統籌謀劃職能，既保證其能夠有效盤活國有資本，又能保證其資本運作方式更加具有合規性與規范性，切實提升其綜合效益。

二、我國國有資本投資運營公司發展現狀分析

（一）我國國有資本投資運營公司發展歷程

第一階段，國有資產管理局時期。國家采用加大自主經營權、落實經濟責任制等方式來激發國有企業的經營活力與主觀能動性的發揮，這就使得國有資產的產權管理與其他行政職能存在相互交叉的現象。在市場經濟體制轉變的背景下，專業化監管與權力之間的矛盾更加突出[1]。

第二階段，國有資產監督管理委員會階段。隨著市場經濟的不斷深入發展，國有資產管理委員會成立，其打破了原來國有企業的運作模式與管理格局，增強了國企的市場適應能力，推動國企實現了產權與經營權相分離。國資委在實行自身職權時，很難有效區分自身的角色定位，導致其普遍存在監管錯位、缺位等狀況，從而使得國企資源配置不合理，影響其經營收入和效率。

第三階段，國有資本投資運營公司階段。受政府委托，結合市場化發展背景，優化國有資本運營管理主體身份，不僅可以進一步優化資本布局，加快處理低效無效資本，還能以法定的股東權力突出對所投資企業的治理成效，即以股權為紐帶，可以實現政企分開，有助于推動國企轉型升級發展[2]。但受平臺主體相對分散的影響，使其公司的經營規模大多較小，這不利于總體規劃國有資本運營。

（二）國有資本投資運營公司對企業發展模式的影響

在市場經濟體制改革持續推進的時代背景下，國有資本投資運營公司采用現代化企業管理制度進行高效管理，主導各種錯配資源的流動和配置，補充區域缺乏的資本形態管理，能夠保障社會經濟平穩發展。創新國有資本投資運營公司發展模式的投行化前瞻布局，積極承擔保障民生的職責，開展公益性質的兜底投資，通過金融服務于實體產業，同時補償調節市場，營造公平競爭的市場環境。

三、國有資本投資運營公司發展現狀與問題

（一）國有資本投資運營公司發展狀況

隨著社會經濟的快速發展，國有資產投資運營公司的發展規模不斷擴大，其主要業務板塊也呈現多元化發展趨勢，如下圖所示，國有資本投資運營公司主要業務板塊包括金融、產業投資、資產管理、基金管理以及股權運營等種類。因此，國有資本投資運營公司在一定程度上實現了國有資產保值增值，并完成了政府交辦的其他任務。

（二）國有資本投資運營公司發展模式的優勢

國有資本投資運營公司的發展模式主要包括專業化集團運營模式和國企混改背景下的產融結合模式兩類。專業化集團運營模式下的國有資本投資運營公司具有少而精、大而強的特點，能夠深度融合國有資產和各行業經濟體系，其符合國家深化國有企業改革的戰略發展方向。產融結合模式是我國國有資本投資運營公司的新模式試點，其經過改組整合、資產置換以及新增劃撥等多種形式，能夠建立符合我國企業特點的國企制度，同時加大產融資源整合，便于國家對重要支柱企業進行管控，可以為我國社會經濟建設發展提供強大助力[3]。

四、國有資本投資運營公司發展模式的建議

（一）完善我國國有資本投資運營公司發展模式的試點機制

試方向。把握國有資本投資公司、運營公司的功能定位，調整業務結構，創新投融資方式，發揮平臺整合資源的優勢，用生態思維、資本思維，推動主業業務領域向新經濟領域集中。加大混改推進力度，逐步形成實業嫁接新動能、數字經濟發揮平臺優勢、物業專業化集中化管理都市園區等新業態、特色園區開發、金融服務投貸聯動產融結合的戰略業務單元，形成相互促進、有機結合、動能強勁的產融生態體系，加快產業聚焦和鏈條整合，形成國有資本投資運營公司內部產業協同閉環。

試機制。建立完善專職董監事制度，做實二級公司。推薦選拔，建立一支有管理經驗的包括行業戰略管理、人力資源管理、審計與風險管理專家在內的專職董事隊伍。我結合發展需要，對培育上市的企業、重點發展的新業務領域，掌握一批行業專家、領軍人物、資本運作、法律風控、審計專家等專業化董事人才庫。

試管理。重塑總部職能，優化管控模式。一是探索“授權管理+委托經營”的合作管控模式，對混改后的參股企業、集團參股的上市公司，進行專業化財務管控；二是對戰略管控的企業，著重對其戰略推進、資本運營效果進行監控和效果評估，全面加強專業化管理。

試監督。加速形成集“紀律監督、監察監督、監事會監督、財務監督、風險控制監督、審計監督、職能監督、內部管理監督”為一體的“大監督”工作格局。針對同體監督偏軟的問題，推行監事派出管理、審計集中管理，建立內審人員與監事集訓制度，發揮二者合力。在建立專業的內審與監事人才庫的同時，全面搭建數字化流程化的內控體系、全面梳理完善集團財務、資產、投融資、股權、工程項目管理等制度，建立完善“監督事項庫”，閉環追究責任，帶動各業務監督主體主動履行監督職責，實現專責監督與職能監督并舉，常態監督與流程監督共振，形成橫向聯動、上下貫通的監督體系，對各類行權事項的監督達到“全覆蓋”。

（二）建立完善的股權池、資金池、資產池管理體系

國有資本投資運營公司在實際發展過程中，要結合自身發展模式，重視建立完善的股權池、資金池和資產池管理體系，通過將閑置國有資本匯集到一起，統一營運和集中管理，科學控制可用額度，能夠實現國有資本共享和資源合理配置，以盤活沉淀資金，提高整個國有資本投資運營公司的資金利用率和流動性，并降低國有資本經營風險，實現國有資本投資運營公司資金的管控目標[4]。

（三）拓寬融資機制，加速證券化率提升

在進行國有資本投資運營公司體系建設過程中，管理人員要樹立現代化金融思維，積極運用股權運作、資產證券化等金融工具對公司實際管理的國有資本投資，從而拓寬融資機制，加速證券化率提升，以全面提高國有資本增值速度。新時期國有資本投資運營公司要深化應用“金融+”思維，發揮多層級資本市場的洼地效應，探索化解過剩產能，盤活上市公司資源，激活社會資本，以加速國有資本的公開交易和流轉速度，優化國有資本配置結構，并形成良性循環，提升國家創造財富的能力。

（四）構建集團一體化管控體系

在以往的發展形勢下，主要由國資委承擔國有資本投資運營公司的監管工作，其監管手段較為單一，且問責機制設置有待完善，都很難保障其發展模式的改革與完善。新時期，針對我國國有資本運營過程中存在的監督薄弱發展現狀，要構建集團一體化管控體系，以提高國有資本產權市場化水平，增強國有資本的運營效率。政府要完善對國有資本投資運營公司的監管渠道，針對國有資本投資運營公司的經營、管理、審計等全方位內容進行監督管理，以及時發現并糾正其存在的問題[5]。地方政府要結合市場發展趨勢以及公司發展現狀，進一步規范國有資本投資運營公司的管理流程和規章制度，并健全責任問責機制，以充分發揮政府監督職能，高效約束和規范國有資本投資運營公司的管理層行為，最大限度避免運營風險，從而實現國有資產保值增值。

五、結語

新時期國有資本投資運營公司應專注于國有資本的資源配置優化和市場價值提升，從而實現國有資本保值增值。國家和政府要重視完善國有資本投資運營公司發展模式的法律法規，保證國有資本投資運營公司的經營能夠有法可依。國有資本投資運營公司要科學利用國有資本，通過建立完善的股權池、資金池、資產池管理體系，拓寬融資機制，加速證券化率提升，并構建集團一體化管控體系，加強國資投資運營的投行化前瞻性研究，從而促進國家經濟發展。