碳稅政策及其社會福利探討

王瑜婷 顧光同 柘益香

（浙江農林大學，浙江 杭州 311300）

綠色、低碳、可持續已成為各國社會經濟發展的共識。2015年，《巴黎協定》在聯合國氣候變化大會上通過，其戰略目標是全球升溫不超過2℃，力爭控制在1.5℃以下。2016年中國正式成為《巴黎協定》締約方之一，2020年中國政府鄭重承諾，將采取更加有力的政策和措施，以實現2030年碳達峰和2060年碳中和。可持續發展是綠色低碳經濟的理論基礎，綠色低碳經濟是實現可持續發展的有效路徑，綠色低碳經濟更是一種可持續的經濟模式，低碳經濟結構轉型則是經濟結構由以往高碳結構向低碳結構轉型。但是，全球性實現低碳經濟結構轉型仍任重道遠，需要各國目標一致，加快經濟結構調整和研發速度，在能源結構上率先實現低碳轉型，力爭在補齊碳減排缺口，實現全球性碳中和目標。碳稅是當前國際社會應對氣候變化除碳交易機制之外的第二大類碳減排的重要政策工具。隨著國際國內應對氣候變化新征程的開啟，碳稅作為碳減排可供選擇的價格型政策工具，越來越受到各國政府的重視。目前，全球已有約30個國家實施了碳稅政策。

一、碳稅的經濟影響與征收環節的選擇

（一）碳稅的經濟影響

碳稅對經濟的影響，當前有三種主流觀點：一是在碳稅實施情景下，對經濟的影響不明顯。許多學者構建動態可計算一般均衡（ Dynamic Computable General Equilibrium，DCGE）模型，實證研究發現，碳稅政策對經濟產生的影響不明顯。而且，如果把碳稅收入轉移到私人部門，碳稅的影響幾乎消失。如果采用和實施“收入中性的碳稅”，甚至不會對社會就業產生消極影響。實證結果也表明，短期內碳稅實施會造成GDP減少約0.15%，長期來看減少約0.08%，但碳稅政策能導致二氧化碳的排放量急劇下降。二是碳稅實施對經濟的影響很大。有學者通過Markal-Macro構建碳減排政策的模型，發現在碳稅稅率較高時，征收碳稅會對GDP造成很大的損失。三是碳稅實施將短期內對經濟有一定影響，但長期來說其影響可控。賈智杰和林伯強通過CGE模型，發現實施碳稅短期內會對GDP帶來負面影響，但長期來看，其負面影響將會逐步減退。可見，碳稅政策的對經濟的影響是短期的、有限的、可控的，對碳減排起到積極作用。同時，碳稅的稅率不宜過高，過高可能會對經濟造成較大損失。總之，合理范圍內的碳稅征收與經濟發展并行不悖、相輔相成。

（二）征收碳稅環節的選擇

國際上碳稅政策可分為生產型碳稅政策、消費型碳稅政策和混合型碳稅政策。1974年，提出了“污染者付費”原則，該原則明確了二氧化碳排放的生產者責任，即生產型碳稅政策理論的開端。通過理論上分析生產型碳稅的合理性，并基于DSGE模型，探討在不同環節征收能源稅對經濟的影響，發現在生產投入端征收能源稅時產生的經濟負面影響較小。隨著研究不斷深入，一些學者逐漸關注產品消費產生的碳排放，發現一部分發達國家通過進口產品，將環境問題和碳排放的壓力轉移給發展中國家。由于消費不是碳排放的決定性因素，生產者決策不僅對碳排放量產生直接影響，而且還可以間接影響消費者的購買決策，從而改變碳排放量，一旦消費碳減排的動力不足，征收此類碳稅更易受到社會公眾質疑。因此，混合型碳稅開始出現。比如，較早實施碳稅的丹麥，從僅對“企業+家庭”征稅，擴大到向“工廠+企業+家庭”征收碳稅；日本則從僅對消費化石燃料的單位征稅，擴大為對消費煤炭、石油、天然氣的工廠企業和家庭征稅。這也從二氧化碳排放責任視角證明了混合型碳稅政策的公平性，也證實了混合型碳稅政策可使得碳減排效果更好。

二、碳稅對社會福利的影響

碳稅對社會福利的影響。主要集中在碳稅的雙重紅利效應、累退性效應以及替代效應等方面。

（一）碳稅的雙重紅利效應

雙重紅利效應是指政府在實施碳稅的同時，將碳稅收入用于相關補貼所產生的效應，也是“稅收中性”政策所產生的環境紅利效應和經濟紅利效應，即碳稅對社會福利產生正效應。這種碳稅征收，不僅能夠實現各地區減排、環境可持續發展，而且可以通過碳稅收入引導、鼓勵一大批低碳綠色行為的產生和發展，從而實現就業崗位的增加和經濟持續穩定增長，從而提升社會整體的福利水平。碳稅對社會福利影響具有雙重紅利效應顯著。通過VAR模型檢驗發現實施碳稅與補貼政策，會對低碳企業起到促進減排和就業的“雙重紅利”。但是隨著碳稅的實施和稅率的提高，單位碳稅的碳排放強度邊際效應逐漸減弱。所以建議采取在能源消費實施碳稅的同時，減少對其所得稅征收的“稅收中性”政策，這樣既能促進企業低碳轉型實現碳減排，又能使就業和社會福利增加，充分釋放碳稅的“雙重紅利”效應。

（二）碳稅的累退性效應

碳稅“累退性”是指碳稅納稅人的負擔率隨著應稅數額增加而遞減的稅收屬性。在這種碳稅累退性效應的影響下，繳納碳稅能力越弱的人反而需要承擔相對更多的碳稅稅負，導致稅負分配不合理，拉大收入差距，帶來社會福利的負增長。基于此，可知低收入者用于燃料的支出占總收入的比重要高于高收入者，由于碳稅的累退性特點，新增的碳稅負擔將加重低收入者的經濟壓力，進一步加大收入差距，從而產生福利成本。中國能源企業通常屬于國有企業，具有一定程度的壟斷性質，與此同時，消費者對能源的需求彈性又較小，因此，這些行業易于將碳稅稅負轉移給消費者，使之增加生活成本，產生福利損失。

（三）碳稅的替代效應

碳稅的實施會必然導致替代效應的產生，這種替代效應主要包括兩方面：一是能源替代，碳稅通過價格機制，促進清潔能源對傳統能源的替代。二是技術替代。即技術進步，企業為了減少排放以降低碳稅負擔，會增加技術投資從而促進新的具有更高能源效率且更加低碳環保的新興技術替代傳統技術。此外，引入可再生能源發電技術的情況下，將降低碳稅政策對宏觀經濟的負面影響，這證明新技術或新能源對碳稅具有積極影響。綜上，碳稅稅收的合理分配可以產生替代效應，并且對社會福利有積極影響。另外，政府還能將碳稅稅收用于補貼低碳行業及其創新型技術，也能用于對低收入家庭的補貼，降低碳稅對經濟增長和收入分配的負面效應。雖然碳稅分配效應及其對社會福利的影響，有可能產生一定的福利損失，但是碳稅仍然是一種具有成本效益的政策工具。當運用最優碳稅稅率值時，碳稅政策可以有效改善社會福利。并且，與不征收碳稅相比，發展中國家征收碳稅可以在一定條件下提高社會福利，增加企業利潤，減少碳排放量，促進產業結構轉型，實現綠色低碳可持續發展。

三、未來碳稅政策的趨勢

碳稅政策的實施可避免國家陷入碳鎖定以及碳依賴，有利于引導消費結構的低碳化，優化產業調整。盡管中國的碳稅仍處于研究探討階段，但是碳稅作為一種倒逼企業低碳減排的價格型政策工具，將對中國經濟的綠色、低碳、可持續發展和轉型升級起到良好的推動作用。

（一）碳減排驅動下的碳稅政策

實施有效的碳減排政策是發展綠色經濟、實現碳達峰碳中和的必由之路。因此，未來應著重于多樣化碳減排政策工具及其并軌實施的效應研究。已有研究發現，復合型政策即碳稅和碳交易并軌實施比單一型政策的環保效果更佳，而且企業能夠更加靈活地選擇減排措施。建議在特定細分行業內實施碳市場交易機制，而部分細分行業內實施碳稅政策。通過這種“補充碳稅”的形式，針對性地實現不同行業的節能減排。

（二）社會福利約束下的碳稅政策

在碳稅的設計和實施過程中，應充分考慮碳稅征收對整體社會福利的影響。因此，未來可聚焦于社會福利最大化下的碳稅政策實施，既能有效發揮碳稅這一價格型碳減排機制，又同時可以保障社會福利。一方面，無論政府采取何種碳稅征收政策，碳稅征收一定會促使企業的凈排放量減少，進而改善環境。隨著碳稅稅率的增大，企業的利潤減少，社會福利呈現先增后降的趨勢。對環境污染與社會福利而言，政府的最優決策可能無法同時使環境紅利與社會福利達到最大，故而面臨兩者取舍權衡的問題；另一方面，在消費者環保意識較高時，政府對制造商按最優稅率征收碳稅可提高社會福利。可見，兼顧環保的社會福利，既需要碳稅的“被動”激勵作用，也需要減排補貼的“主動”激勵作用。

（三）細分行業和地區的碳稅政策

碳市場機制在中西部地區的減碳效果優于經濟發達的東部地區，在一定程度上說明不同地區的內在屬性可能影響碳減排政策的實施效果。因此，未來可基于不同區域的能源稟賦與消費結構，實施適宜地區可持續發展的精準政策組合；也可在尚未達到碳交易條件的行業內優先實施碳稅政策。政府可根據行業的不同內在屬性和技術條件，對不同地區、不同行業采取適宜的碳減排政策，而不是采取“一刀切”。而且對于企業而言，為了避免對高碳行業產出的波動過大，稅率應該先低后高，分階段實施。此外，政府應該細分行業和地區，實施差異化碳稅政策，對重污染型、中間型及輕污染型的工業分別實施不同的稅率。同時，采用不同的補貼政策，助力創新型減排戰略。與此類似，不同地域的碳交易政策實施需要輔以相應的會計工具，包括碳稅具體實施方面的會計準則等。

四、碳稅政策實施的建議

（一）碳稅政策推進應“循序化”

在碳稅征收初期，北歐發達國家大多先采取稅基廣、稅率較低的征收措施，之后再逐步提高碳稅稅率，擴大征收碳稅的稅基范圍，進而實現更多環境保護的正效應。芬蘭，從最初只對礦物燃料的含碳量征稅，發展為對大部分能源征收碳稅。與此同時，芬蘭的碳稅稅率也從1995年的7美元/噸二氧化碳， 提高到2017年的77美元/噸二氧化碳。法國在2020年7月通過的新能源改革法案。碳稅稅率在2020年為56歐元（折合65美元）/噸二氧化碳，2030年可能提高到100歐元（折合117美元）/噸二氧化碳。諸如此類的國家還有很多，瑞士、法國、挪威等國家通過法案或者規章制度，將適應性的低稅率逐步上升至合理水平，讓碳稅政策真正發揮價格調節功能，以實現碳減排的目的。因此，中國的碳稅政策也可以借鑒其他國家的做法，采取循序漸進的方式推行措施，以應對碳稅政策實施中的不確定性風險。

（二）碳稅政策工具應“本土化”

從波蘭、烏克蘭等國的不足1美元/噸二氧化碳，到瑞典的126美元/噸二氧化碳不等，全球不同地區的碳稅稅率差異極大。因此，碳稅政策要在中國落地實施，建議采取因地制宜的政策，即制定適合中國國情的碳稅政策。具體而言，要盡快系統模擬分析碳稅政策的實施對中國社會福利的影響，尤其要從“雙重紅利”效應、碳稅“累退性”效應和“替代”效應等角度，定性和定量結合深入分析其影響機理，為走出一條適合中國國情的碳稅政策發展道路奠定基礎。除了國家層面的碳稅政策“本土化”頂層設計，還需要積極探索適宜典型地區的實際情況和未來發展的“本土化”碳稅政策。具體而言，首先國家層面頂層設計碳減排目標，然后各級各地政府根據實際情況，給出相應的碳稅政策具體實施方案，為最大化不同地區的社會福利和環境保護并道而行提供可能。甚至還可以探索一條下放“選擇權”的新路徑，把碳稅稅率的最終決定權交給各行業協會、各企業負責人，由其共同討論研究，選擇碳稅方案并制定相應目標，從而實現滿足各行業及企業內在需求的帕累托最優。

（三）碳稅政策與碳市場交易機制應“協調化”

碳交易市場屬于數量型的碳減排政策工具，而碳稅屬于價格型的碳減排政策工具。碳稅政策與碳交易市場機制的并道而行有兩方面的好處：實現覆蓋范圍的互補和價格機制的互補。換句話說，這種協調發展可以擴大當前碳減排的覆蓋范圍，將碳減排行動滲入各行各業中。同時，碳稅政策的價格調控和碳交易機制的數量調控相互補充，可以起到政策強化的作用。具體來說，引入碳稅政策可以避免碳交易價格過低而造成的減排無效，也支撐了碳減排的總量和價格控制。世界上不少的國家已經意識到碳稅政策與碳交易機制齊頭并進、協調配合的好處，英國和挪威等國家，等實現二者的相互配合，有效地實現了地區碳減排。由此，碳稅政策和碳市場交易應該屬于碳減排市場機制的兩條腿，兩者兼顧分行業推進實施，勢在必行。這不僅有利于實現企業精準碳減排和綠色低碳轉型升級，而且有利于早日實現碳達峰碳中和的戰略目標。

（四）碳稅政策應“福利化”

已有研究表明，碳稅政策的實施短期內會對國家經濟產生一定負面影響。針對這種短期負面影響，一些發達國家根據碳稅的“收入中性”原則，對碳稅收入分配給出不同規定，激發出碳稅政策內含的“福利化”。其中，被廣泛接受的是碳稅收入分配制度，有歐盟的“再循環機制”和美國的“稅收互換”。碳稅“再循環機制”是指在征收碳稅的同時，降低其他稅負承擔比例，保持企業整體稅負不增加，還能使企業通過自主減排或者購買減排技術來降低稅負，實現稅負平移。而碳稅“稅收互換”是指利用新稅種的收入來彌補減稅稅種的損失，包括所得稅與財產稅互換、碳稅與所得稅互換。另外，除了使用較多的稅收平移之外，還可將碳稅的收入用于稅收返還、投資清潔能源技術等，這些都是碳稅政策的“福利化”模式。由以上可見，推動碳稅政策“福利化”實施，有利于提高社會福利水平，有利于實現綠色低碳可持續發展，更有利于向世界展現中國生態文明建設的新成就。