推進脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的路徑選擇

李亞娥

（榆林市財政局，陜西 榆林 719053）

無論前期的脫貧攻堅實踐，還是未來的鄉村振興探索，作為一項持久性的農村社會改造活動，賡續脫貧攻堅工作中總結的鄉村治理經驗，有利于鄉村振興階段“三農”工作高質量開展。在相繼消除絕對貧困和相對貧困方面，二者存在著遞進性的戰略耦合關系，對鞏固脫貧成果、全民共同富裕具有重要意義。鄉村振興的歷史使命還包括國家全面實現現代化的需要。對國家而言，經濟社會要全面發展，就要補齊短板，改變鄉村“貧血”、“失血”狀態，根本是在政策、人才、資金等資源向鄉村傾斜。同時，充分挖掘鄉村歷史沉淀的資源，包括但不局限于鄉村積淀的生態資源、歷史文化資源、經濟發展資源、糧食能源資源。因此，銜接好脫貧攻堅戰向鄉村振興過渡的各項關系和工作，并向縱深推進，既有利于鞏固全面小康社會建設成果，實現全民共同富裕，又有利于農村全面發展，推動國家全面實現現代化。

一、脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的基礎

目前我國的脫貧攻堅與鄉村振興銜接進入部署落實階段，要想實現鄉村振興戰略在鞏固拓展脫貧攻堅成果上向縱深發展，就需注重二者有機銜接的基礎，科學地辨析二者在理念目標、功能作用、階段任務等方面的側重點，并正確把握脫貧攻堅與鄉村振興聯系緊密、相互融合的關系。

（一）理念目標互通性

2015年，“脫貧攻堅戰略”的首次正式提出主要源于精準扶貧思想的指導，目的在于消除絕對貧困，重點解決貧困人口基本生活需求，改善鄉村人民生活水平，該戰略屬于實現第一個百年奮斗目標范疇。之后，鄉村進入從趨于衰落到復興的轉折期，為補齊鄉村發展短板繼而縮小城鄉差距，十九大順應這一趨勢，提出了鄉村振興戰略，這標志著我國在邁向共同富裕的道路上做了重要部署，也說明脫貧攻堅和鄉村振興在理念目標上具有統一性和聯動性。

（二）功能作用互補性

鄉村的發展程度與“三農”問題的解決息息相關。作為解決“三農”問題的重要舉措，脫貧攻堅已消除鄉村的絕對貧困，筑牢了“三農”發展中的底線；全面鄉村振興則將重點關注“三農”發展中的全局性與戰略性問題，解決好內生動力不足等不確定性因素，提升農村穩定脫貧能力，在降低返貧風險的基礎上穩中求進，使脫貧農民的需求轉變為追求共同富裕。二者在實踐過程中存在接續、互補的關系。

（三）階段任務遞進性

作為國家全面建成小康社會這一綜合發展目標體系的子系統，脫貧攻堅的階段任務為消除絕對貧困和區域性整體貧困，已然超過十六大曾設計的預期戰略目標。而作為建設社會主義現代化強國的一項重要戰略，“鄉村振興戰略”則是直接朝著共同富裕的目標前進的。可見，承擔短期戰略任務的脫貧攻堅具有緊迫性、特殊性及突擊性，而鄉村振興是一項長達三十多年的長期戰略任務，具有漸進性、持久性和和綜合性，前者是后者的階段性任務，后者是前者的深化和繼續。

二、脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的現實困境

2020年如期建成全面小康后，我國農村建設由脫貧攻堅期進入了鄉村振興期，為了使二者順利銜接，中央對二者的有效銜接作出了全面系統部署。但由于社會主要矛盾的變化，以及二者存在突擊性與持久性、緊迫性與漸進性等顯著差異，我國需在切實關注基層現實困境的基礎上，注意高返貧風險、發展內生動力轉換難、產業可持續性差、政策引發的資源分配不平衡等問題。

（一）“快速脫貧”下的高返貧風險

我國如期消除了農村絕對貧困現象，并且通過政策性補助或產業幫扶增加了部分貧困戶“踩線”脫貧的機會。但是“回頭望”不難發現，邊緣易致貧戶或者較依賴政策性補助的脫貧質量不穩定群體，被授予魚而非漁，仍會因病、因災等面臨高返貧風險。他們的返貧不僅不利于鞏固脫貧攻堅成果，還會阻隔脫貧攻堅成果的拓展和延伸，繼而加大鄉村振興的阻力。“快速脫貧”引發的風險亟需預防和化解，“防返”成了目前必須長效解決的持續性難題。

（二）發展內生動力轉換難

政府主導是打贏脫貧攻堅戰的法寶之一。脫貧攻堅主要依靠行政力量“輸血”來完成政治任務，政府既要負責脫貧攻堅的組織領導、政策投入，又要做好相應的兜底工作，甚至為了獲取鄉村表面繁榮而越俎代庖。顯然這種幫扶缺乏對持續脫貧內生動力的關注，容易讓貧困戶產生依賴心理。而鄉村振興具有長期性、復雜性的特征，強調農民主體地位的充分發揮。農民才是鄉村發展的源動力和持久力，如果外部力量以超越自身角色的地位干預過多，將會在利益博弈中給鄉村帶來新的困境。如何實現由政府主導轉為農民主體，是鄉村振興能全面開展的難點所在。因此兩大戰略的有機銜接必須充分發揮農民的主體性和創造性，使其成為鄉村振興的發展動力。

（三）扶貧產業的市場化程度低

產業扶貧作為政策干預手段，在脫貧攻堅期間成效明顯。農業農村部部長韓長賦充分肯定了產業扶貧在帶動貧困人口再就業方面的階段性成效。但這些產業普遍市場化程度低，從實踐看，均存在同質無差異化、產業鏈未延伸、未注重連片規模，以及忽略培訓貧困戶生產經營技能、主要依靠政府動員社會各界消費扶貧拉動銷售等問題。過渡期結束后，扶貧產業能否適應市場競爭，能否繼續覆蓋貧困戶再就業，直接關系到鄉村振興能否在脫貧攻堅的產業基礎上做好銜接。因此，挖掘培育脫貧攻堅中的可持續性產業，提升其市場化水平已成為兩大戰略銜接的重要課題。

（四）脫貧攻堅的“特惠式”政策引發新矛盾

脫貧攻堅時期，黨和國家聚焦絕對貧困，向農村貧困地區和人口傾入了大量扶貧資源和扶持政策。通過出臺精準特惠政策深度幫扶受益對象，例如通過救助供養補貼對農村特困人員予以托底供養、“一部一免一降”醫保補貼政策惠及患病貧困人口等等。這些特惠幫扶政策雖取得了顯著成效，但一味推行此類政策也會帶來負面效應。一方面，體現為“懸崖效應”。建檔立卡的貧困戶與沒有納入幫扶范圍的農村邊緣戶之間并無明顯收入差異，特惠性幫扶政策會刺激非貧困戶或邊緣貧困戶產生不公平感，由此導致的失衡會引發新的人民內部矛盾；另一方面，體現為“福利陷阱”。攻堅脫貧階段推行的大量特惠扶貧政策雖然改善了貧困人口生活條件并予以發展機會，但會進一步滋長貧困戶的“等、靠、要”思想，導致農村發展缺乏內生動力。加之地方政府對建立長效扶貧機制的忽視，脫貧的內生動力長期不足，極易誘發“返貧陷阱”。因此能否在兩大戰略銜接中平抑政策波動，這是過渡期內需要直面的問題。

三、脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的突破路徑

脫貧攻堅與鄉村振興的有機銜接既是歷史與現實的統一，也是我國農業農村實現現代化的必然選擇。要想實現貧困治理平穩轉型，突破兩大戰略有機銜接的現實困境，必須做到以下幾點。

（一）守牢不發生規模性返貧的底線

貧困地區的貧困人口脫貧后仍可能因自然災害風險、市場風險、人身意外等各種風險返貧；脫貧攻堅期間未被納入幫扶對象，但收入水平僅略高于貧困戶的邊緣戶也存在因各種因素致貧的可能。因此，過渡期內應做好“防貧”相關的各項工作，盯緊已脫貧戶和貧困邊緣戶，著力預防和化解返貧風險。堅決不觸碰規模性返貧底線，同時落細落實“三個保障”：一是通過反致貧返貧動態監測機制，對返貧風險系數較高或臨界的人口實施村組社區、鄉鎮、縣級三級聯動監測，自下而上分別做好日常監測、研判預警和調度幫扶。對有勞動能力的施以開發式幫扶，促進積極就業，鼓勵發展產業，對喪失勞動能力困難群眾實施“兜底性”保障。二是建立后評估機制。主要評估原貧困縣“兩不愁三保障”是否穩固、向鄉村振興調整的政策是否會導致返貧風險、大中型易地搬遷的后扶和社會融入等問題。三是要做易地搬遷群眾的“娘家人”。在日常扶持工作中，既要做好搬遷群眾的政策宣講，增強群眾生活生產信心，確保群眾既能融入城市生活，又要做好搬遷群眾內生動力的“激發者”，引導群眾自主擇業、就業創業。

（二）激活鄉村發展的內生變量

在多元主體共建鄉村的動態治理過程中，激活村莊內生動力是提升鄉村建設效率、持續推進鄉村有序振興的關鍵。為此，賦予內生動力活力是鄉村振興保持向好發展態勢的必經之路。一是重視農村手工技藝人才的挖掘和保護，盤活農村實用人才。扶持技術精湛的瓦匠、篾匠、剪紙、繡娘等能工巧匠，成立協會傳承技能。二是發揮技術能手作用，帶動當地產業發展。對經受住市場的檢驗留下的“鄉土專家”，要給予激勵關懷，留住他們，帶動其他人。三是以市場為導向，依托市場主體為產業培養技能人才。建議政府設立農村實用技術培養補助基金，依托農村生產、加工、經營企業和項目單位等市場主體，開展產業技能培訓，建立起企業與農村生產經營技能人才的利益聯結機制，形成一項產業有一批技術人才的格局。四是政府購買技術服務，利用科研項目留住鄉土人才。根據農村、農業獨特資源和優勢，邀請或聘請農業專家、科研院所進行技術攻關，轉化技術成果，或者購買現有的技術成果，培養農村技術人員，將科技成果留在農村，留在產業項目上，增加產業的科技含量，使優勢產業更優、更加適應市場需求。五是整合技術資源，培養實用人才。整合農技專家等師資力量，就農產品種植、采摘、加工、物流等全產業鏈問題開展培訓。在廣泛提高農民生產技能的基礎上，有重點地開展分類培養，如農業經理人、種養加能手等，保障產業鏈的延伸和產業效應的實現。

（三）構建扶貧產業的可持續發展機制

產業興旺是解決農村一切問題的前提。產業扶貧是持續脫貧的根本策略，因此鄉村振興必須基于現有扶貧產業，定位高品質差異化產品，深度優化用戶體驗，著眼未來鄉村產業發展，引進高層次涉農人才及情系“三農”的本土優秀人才，科學謀劃鄉村產業發展的未來。一是應理順鄉村產業與社會保障的關系。產業的功能定位不應過分強調項目對低收入群體的覆蓋率，也不應把參與產業發展項目演變為對低收入群體的兜底保障，而應注重消費者的用戶體驗和產品的市場競爭力。二是既有扶貧產業的產品銷售應完全市場化。既需要升級改造傳統銷售渠道，又需要利用挖掘新型銷售渠道，還需要規范開展消費幫扶，遵循公益、慈善行為規律，堅持自愿原則，提升消費者的用戶體驗，最終讓扶貧產業贏得市場。

（四）加強新舊政策的平穩銜接

脫貧攻堅的收官和鄉村振興的全面實施均離不開政策的有效支持。在全面完成脫貧攻堅任務以后，由于貧困性質、形態、成因等因素發生變化，脫貧攻堅與鄉村振興在銜接中，需及時研究原有政策的適應性，保留、延期、整合或取消既有政策，增強政策連續性，降低政策波動帶來的影響。為確保脫貧攻堅與鄉村振興政策銜接平穩，需與時俱進正確處理政策延續與退出、政策轉化和政策新設之間的關系。一是在政策延續方面，為進一步鞏固脫貧攻堅成果，脫貧攻堅期所實施的公共設施類政策、民生保障型政策以及公共服務型政策均需要繼續穩定使用。二是在政策退出方面，逐步取消部分不適應的“特惠”政策，出臺逐步轉型的“普惠”政策，集中政策優勢提升銜接成效，避免因政策缺乏針對性帶來新一輪“泛福利化”陷阱。三是在政策轉化方面，即特惠型政策向普惠性政策轉化，著重做好產業扶貧類、對象幫扶類和拓展類的政策延伸，政策銜接上注重提升產業發展層次，消除產業發展的“短平快”和同質化現象。四是在政策新設方面，受限于各地的發展程度不同等實際情況，鄉村振興相關的各項政策在地方落地時需進一步調整和細化，以期實現精準施策。