新時代公安派出所建設研究
——以X市NG派出所為例

司仲鵬

河南警察學院 治安系，河南 鄭州 450046

公安派出所(以下簡稱“派出所”)是公安機關的派出機構，是公安機關最基礎的基層組織和綜合性警務實體，是處在前沿的戰斗堡壘和服務窗口。派出所工作是整個公安工作的根基，按照“屬地管理”原則，承擔著轄區內維護社會穩定、維持治安秩序、防范打擊各類違法犯罪活動、提供行政服務等職責和任務[1]。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視公安基層基礎工作。習近平總書記親自參加全國公安工作會議，多次深入公安基層單位視察指導，親切會見慰問公安民警，對新時代公安基層基礎工作作出系列重要論述(1)2014年3月19日,習近平總書記現場考察河南蘭考壩頭鄉張莊警務室時指出，“要恪盡職守、熱情服務，為維護農村社會穩定、保護農民群眾利益多作貢獻”。2014年4月28日，習近平總書記到喀什市公安局乃則爾巴格派出所視察并看望公安民警。2019年2月1日，習近平到北京市公安局考察調研并視頻連線一線執勤民警。。公安部明確提出要把派出所建設置于主導地位，出臺一系列有關派出所建設的指導意見，對新時代派出所工作作出新的指示、提出更高要求(2)2019年5月，全國公安工作會議提出新時代派出所“基礎牢、出事少、治安好、黨和人民滿意”工作目標。2020年12月，全國公安機關加強派出所工作推進會議暨思想政治工作現場會議在哈爾濱召開，要求堅持和發展新時代“楓橋經驗”，全面加強派出所能力建設。2021年1月，公安部下發《關于進一步做好城鄉社區警務工作的意見》的通知，提出基層社區警務建設實施要求。。

X市位于我國中部地區，2021年GDP為3 600多億元，全國排名第78位，本省排名第4位，經濟發展總體水平屬于中等偏上。X市處于社會經濟快速發展階段，人流、物流、信息流密集，人多、事多、風險隱患多，特別是受新冠肺炎疫情影響，又出現一些新的不穩定因素，風險疊加、矛盾聚集，社會治安形勢較為復雜。該市公安基層基礎工作較為薄弱、信息化水平不高，基層社會治理中政府公共產品供給、社會組織參與治理、群眾矛盾糾紛化解等還不充分。NG派出所位于X市區，轄區戶籍人口10萬左右、登記流動人口2萬左右，有火車站、汽車站、大型商場、金融機構、大型市場等治安重點單位，市政設施相對落后，老舊小區多，案(事)件高發，日均接市局110指令警情40起左右，有時達到70起左右。NG派出所現有民警不到50人，低于全國平均警力配備標準，民警日夜奮戰，維護轄區社會治安大局穩定。本文以NG派出所為例，分析當前派出所建設中存在的問題及原因，結合時代背景和現實需求，提出新時代派出所建設的對策建議。

一、當前派出所工作存在主要問題及原因分析

(一)存在的主要問題

1.重“打擊”而輕“防范”

當前，派出所工作最大的矛盾是應然理念與實然操作的脫節甚或對立。1997年4月，全國派出所工作會議明確把治安管理與防范作為派出所的主要任務，但實踐中派出所工作整體指向偏重打擊，派出所領導最關心的工作內容是刑事案件偵辦。導致派出所整體工作偏重打擊的直接原因是績效考核內容的外溢效應。在X市公安機關績效考核方案中，刑事打擊所占比重和分值明顯偏重，考核單位績效分值差距主要源于刑事案件辦理情況。因此，要想在績效考核排名中獲得較好成績，就必須辦理更多刑事案件，自然造成派出所工作重心的轉移。2020年7月，公安部下發《公安派出所減負10條》，其中要求“減輕派出所辦案壓力，實行專業警種為主辦理刑事案件機制”。然而，在實際工作中，派出所仍然承擔大量的刑事案件偵辦工作，仍然存在或變相存在派出所不斷接受各專業警種下發的各種任務現象。

2.派出所自主性不足

派出所作為集管理、防范、打擊、服務等多種職能于一體的基層綜合性戰斗實體，承擔著維護轄區治安秩序的職責任務。派出所日常工作更多的是接受上級部門指令，業務“小而全”，在某種意義上就是微縮版的公安分局，整體工作對應上級各個部門面面俱到，可又迫于警力有限力不從心。派出所獨立性、自主性不強，負責人對派出所工作缺乏整體謀劃和理性思考，或者即使有思路迫于現實情況無法付諸實施，沒有時間和空間獨立安排派出所事務[2]。

3.派出所“單打獨斗”現象明顯

在“上面千條線、下面一根針”的大背景下，鄉鎮(街道)政府對基層社會治理工作系統研究、統籌考慮不足，相關職能部門邊界職責、崗位職責不清晰，用警范圍擴大，造成派出所負擔過重，主業履責受沖擊。與此同時，部分群眾對參與基層治安治理缺乏主動性和積極性，片面地認為維護社會治安秩序主要是政府部門尤其是派出所的責任和義務。如，X市“一村一警”警務機制要求實現“村警”專職化，實際上也體現了民眾對社會治安防控參與度不高，需要依賴專職的“警”來完成治安防控目標任務。

(二)原因分析

1.警務理念存在偏差

基層公安機關部分民警認為實現社會控制的根本性手段就是打擊，只有加大打擊，將違法犯罪嫌疑人予以“收納”，才能實現社會治安的有效控制，將“打擊犯罪是公安機關主責主業”意識擴大至派出所(3)2007年在全國公安機關深化刑偵改革座談會召開前夕，時任公安部領導對加強刑偵工作作出批示強調“打擊犯罪是公安機關的主業”。公安機關刑偵部門是打擊犯罪的主力軍，派出所應立足于管理與防范。。這種思想直接導致公安機關和派出所日常工作重心圍繞刑事打擊展開。盡管在警務戰略上一直存在“專群結合”“社區警務”等理念，但在執行層面上不到位、不徹底，或流于表面或形式，包括派出所在內的公安機關在社會治安問題上往往“大包大攬”“單打獨斗”。

2.社會力量組織動員能力不足

派出所與社會力量之間的整合聯動不暢，派出所在開展社會治安治理工作過程中無法充分動員社會組織、市場企業等社會力量，無法高效整合利用民間豐富的治安治理資源。派出所警民合作互動形式缺乏創新，不能適應新形勢下社區居民生活特點有效開展群眾工作，組織動員方式脫嵌民眾日常生活，社會力量參與基層治安治理的激勵機制不健全。因此，提高派出所動員組織社會力量參與警務工作能力，充分整合并合理利用社會各界治理資源，是改善當前派出所治安工作現狀的關鍵所在。

3.績效考核激勵機制不完善

績效考核結果直接關系著民警的榮譽、獎懲和職務晉升，導致派出所工作偏向打擊的直接原因便是績效考核辦法的指引。在整個績效考核辦法中，分值占比最大的就是刑事打擊部分，其分值總量和單項分值占比都比較高。由于績效考核結果直接運用到人事和組織管理中，各級公安機關和派出所自然更偏重于刑事打擊工作，在一定程度上導致派出所基礎防范工作開展不夠。另外，現有績效考核辦法中的指標項目不能完全體現派出所日常工作。派出所很大一部分日常工作是服務群眾、聯系群眾，但在績效考核中缺乏明顯體現。在績效考核這個指揮棒的引導下，派出所工作便更傾向于能夠“掙分”的項目，而“服務”“防范”“聯系群眾”等職能相對淡化。

二、新時代派出所建設的路徑選擇

(一)當前派出所警務思維模式反思與轉變

當前，派出所警務思維模式的邏輯基礎是管理思路。在社會管理語境下，管理強調管理主體對客體的管理和控制，即政府對社會公共事務單方面進行自上而下的管控，更多強調政府的權威性和對象的服從性，通過一系列社會政策和法律規范，調整各類社會利益關系，實現社會秩序和穩定[3]。就派出所來說，其實踐后果就表現為：派出所法律職責不斷擴張，同時上級機關會根據工作需要給派出所部署各種治安維穩事務；在處理涉警事務時過分依賴行政命令和強制手段，公安機關和民警的主動合作意識不強。這種被動警務模式片面強調警察在實現治安控制中的單維作用，帶有警察中心主義色彩，常常造成警力資源浪費、治安控制成本高昂、民警工作負擔重壓力大、警民關系不佳，不能很好地適應現代社會的需求。鑒于此，派出所應該轉變工作思維，樹立合作治理理念。

2013年11月，黨的十八屆三中全會首次提出“創新社會治理體制”。2017年，黨的十九大報告中提出“打造共建共治共享的社會治理格局，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。2019年，十九屆四中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化，確保人民安居樂業、社會安定有序，建設更高水平的平安中國”。基層治理是國家治理的基石和基礎，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。2015年2月，《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》明確提出“創新社會治安治理機制，提高社會治安治理水平”的公安改革任務，體現了從“治安管理”向“治安治理”的轉型變遷。

安全和秩序是人和人類社會基本的價值需求，只有在安全和秩序的環境下才能正常從事社會生產活動，才能實現社會的發展。治安的目標和價值追求是秩序和安全，治安的本質是秩序維護。治安目標的實現是全社會主體的責任和義務。治安秩序維護的主體不限于公安機關，而是公安機關主導下的多元主體，政府、社會組織、市場主體和個人等都是實現治安目標的參與主體[4]。

社會力量參與治安秩序維護等公共事務管理是由治安價值普適性決定的。治理與管理雖然只有一字之差，但存在著重大差別。相對于社會管理而言，社會治理強調政府不是單一的管理主體，而是多元主體，強調公民社會對公共事務的自我管理和自治，同時也不排斥政府對公共事務的管理，政府和社會都是一方治理主體，兩者平等合作，強調政府和社會合作共治。治理也不是限制政府權力，而是要求政府改變權力運行方式，尊重社會力量對公共事務處置的協作與合作，合理利用社會中成長出的新的參與力量，減輕自身負擔，提升政府能力。根據治理理論，派出所只有同其他社會參與主體建立合作關系，才能充分發揮“民力無窮”優勢，化解矛盾糾紛，維護公共利益和轄區穩定，實現黨和人民滿意的目標。

(二)新時代派出所建設路徑

2013年10月，習近平總書記指示各級黨委和政府要充分認識“楓橋經驗”的重大意義，把“楓橋經驗”堅持好、發展好，把黨的群眾路線堅持好、貫徹好，努力建設高水平的平安中國，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。新時代“楓橋經驗”和治理理念為新時代派出所建設提供了理論和實踐支持。2019年2月，公安部對新時代“楓橋經驗”的精神內涵進行解釋，并就全國公安機關堅持和發展新時代“楓橋經驗”提出指導意見，積極構建多元化解矛盾、全時空守護平安、零距離服務群眾工作機制，努力做到“矛盾不上交、平安不出事、服務不缺位”，加快形成共建共治共享的基層社會治理格局[5]。

“楓橋式派出所”創建是新時代派出所建設的路徑選擇。開展“楓橋式派出所”創建工作是新時代派出所改革發展和效能提升的有效抓手。“楓橋式派出所”的價值觀念和運行機制代表著派出所的發展方向。“楓橋式派出所”要積極發揮引領作用，促進派出所工作的整體提升。派出所要改變圍繞打擊開展工作的現有局面，回歸派出所“防范、服務”和“基礎優先”的根本職責定位，形成“專業警種主責綜合打擊、派出所專職基礎防范，相互協同配合”警務運行體制。“楓橋式派出所”建設突出黨建引領，著眼犯罪預防，突出源頭治理，聚焦矛盾化解，深入動員社會力量，發揮科技支撐作用，全面加強基層基礎工作，創新推進基層治理現代化，創造安全穩定的社會環境。

三、新時代“楓橋式派出所”建設對策

(一)革新思想理念，堅持治理思維

思想是行動的先導，有什么樣的思想就會有什么樣的行動，思想理念決定著主體的視野，也限定了行動的疆界。“楓橋式派出所”建設要樹立現代正確理性的思想價值觀念，這是全面提高派出所工作質量和效率的前提和基礎。

一要樹立治理理念。治理作為一種新的理論，其核心是多元、協作、雙向、共治。公安機關要樹立治理理念，融入社會治理，圍繞安全和秩序目標，在發揮職能作用基礎上，通過與多種主體合作、對話、協商、溝通等方式，維護社會治安秩序，預防和化解社會矛盾，維護社會穩定、保障國家和社會安全、促進社會公平正義。公安機關要以“社會治理”理念統領整個公安工作，改變當前公安機關“社會管理”運行模式[6]。

二要樹立預防理念。治安預防是派出所基本的職責屬性。治安預防具有主體多元性、對象廣泛性、形式多樣性等特點。治安預防的基本路徑有二：一是社會治安意識的普遍養成，二是普遍預防和針對性預防相結合，這都需要社會成員的廣泛參與。只有堅持公安機關主導，社會主體廣泛參與的大預防格局，才能實現消除和減少潛在威脅社會治安秩序行為的治安預防目標。

三要樹立服務理念。派出所做好服務性工作是“服務人民”的應有之義，也是長期以來派出所的價值追求和光榮傳統。樹立服務理念與維護社會治安秩序沒有本質沖突，反而有利于減少社會沖突，避免矛盾的激化與擴散，促進人與人和睦相處，創造和諧有序的社會氛圍[7]。

(二)提高動員能力，引導社會力量參與基層治安治理

在國家大力推進國家治理體系和治理能力現代化背景下，社會力量參與警務工作具有前所未有的合理性和正當性。組織發動群眾，也是“楓橋經驗”的核心要義之一。派出所作為基層治安治理的主導力量，要充分挖掘各種社會力量，主動引導和鼓勵社會主體廣泛參與派出所警務工作。

一是落實信息公開，建立社情民意反映制度，提高民眾參與積極性和自覺性。積極推進派出所所長兼任鄉鎮(街道)副職領導工作，賦予其分管綜治、公安、信訪等基層社會管理職責，全面落實駐村(社區)民輔警兼任村居“兩委”副書記工作，有力推進基層民警社會治理身份融合(4)根據2019年2月H省委組織部、省公安廳、省民政廳《關于深化“一村(格)一警”工作提升基層社會治理能力的通知》要求，推動黨員社區民警兼任村(居)委黨支部副書記、非黨員社區民警兼任村(居)委副主任，進一步增強基層黨組織社會治理能力。。

二是建立警民之間有效溝通機制，暢通參與渠道。派出所以社區為依托，搭建交流學習平臺，主動引導公眾參與派出所警務活動。協同街道社區干部和社區業委會舉辦形式多樣的警民懇談、上門走訪等活動，以警情通報、案例分析等形式，主動邀請轄區群眾參與到義務巡邏、信息反饋、鄰里守望等平安創建活動中來(如“紅袖標”“紅心義警”等群防組織共同參與維護轄區社會治安穩定)[8-9]。利用社區各種資源，以慰問、獎勵、表彰等形式，積極宣傳社區治安防范積極分子，通過其示范效應，營造人人參與社區平安治理的氛圍。

三是不斷培養社會參與力量，彌補派出所警力資源缺乏的現狀。“負責任公民的參與”擴大了公眾對于個人和社區安全負有的責任，而又沒有明顯地損害警察對于這些職能的“所有權”[10]。派出所要堅持以“民意警務”為導向，實現警務方向與社區民意的一致性。

(三)三治融合，構建多元主體合作機制

治理的核心在于合作，不同利益主體能夠形成共同認可的目標并達成有效的集體行動。社會治安治理需要社會民眾的廣泛參與，建立起廣泛的治安聯動協同體系。

一是建立派出所與社會主體的合作機制，促進多元主體力量的充分發揮。當代警察的中心工作之一是與公眾個人、團體和社會組織建構起合作伙伴關系，努力實現監管、控制與預防犯罪的目的[11]。通過與派出所開展警務合作，群眾、企業等社會主體可獲得依靠個體無法獲得的滿足感；派出所有了其他社會主體的參與和支持，則可以更好地提高警務效能，實現社會治安的有效治理。

二是堅持自治強基、法治保障、德治教化，不斷激發基層社會治理活力。其一，要堅持自治強基。做強黨群服務中心、綜治中心、民調中心，培育志愿者、“紅袖標”等平安類社會組織，搭建“警、民+”便捷議事平臺，推進民調會、治保會等社會組織共同參與，發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在基層社會治理中的積極作用，建立健全家庭、社會、職能部門三方聯動的社會問題處置機制，加快構建刑滿釋放人員再犯罪防范、未成年人違法犯罪預防、精神病人肇事肇禍防治綜合治理體系，有效破解婚戀糾紛發現難、婦女兒童維權難、留守老人和兒童監護難等基層治理問題，以小平安積累全社會的大平安。其二，要強化法治保障。圍繞《中華人民共和國鄉村振興促進法》《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》《治安保衛委員會暫行組織條例》《企業事業單位內部治安保衛條例》等事關基層社會治理法律法規的實施，為基層治安治理提供法律政策支撐。其三，要堅持嚴格規范公正文明執法。健全完善以案說法、以案釋法、辦案回訪等系列制度，加強“一村(格)一警、一法律顧問、一支民調員隊伍、一民兵連”建設，構建調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等社會矛盾多元預防化解綜合機制，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障渠道，積極引導人民群眾依法維權和化解矛盾糾紛。其四，要深化德治教化。以公民道德工程建設為統領，弘揚社會主義核心價值觀，發揮“新鄉賢”引領作用，強化身邊榜樣示范、鄉規民約約束、生活禮俗教化，引導群眾明是非、辨善惡、守誠信、知榮辱，為基層社會治理凝聚強大精神力量。

(四)突出智治賦能，加強智慧社區警務建設

智治是社會治理現代化的重要方式，是體現新科技革命的重要標志。社區警務是推進基層社會治理最重要的方式，是派出所的基礎性、源頭性工作。智慧社區警務建設將派出所業務與大數據、物聯網、人工智能、云計算高度融合，實現警務數據的整合共享、建構信息共享平臺、助推派出所作出科學決策、提高社會公共服務效率。在信息化時代背景下，派出所要積極推動智慧社區警務建設，在工作主體上向多元化轉變，發動宣傳群眾共同治理，全面發揮智慧社區警務在基層治安治理中的重要作用。派出所要充分運用大數據技術提升公安機關社會治理的智能化水平[12]，智防風險、智助公安、智利服務，打造城鄉統籌、網上網下融合、人防物防技防結合、打防管控一體的治理格局，使現代科學技術這個“最大變量”變成推進基層社會治理現代化的“最大增量”[13]。

在智慧社區警務模式中，不僅強調社區民警的職責，也要注重大數據背景下多元主體的參與協作。派出所要樹立“警力有限、民力無窮”的理念，通過多種信息平臺、信息化手段建立多種形式的群眾性自治組織，充分發揮基層組織的作用[14]。同時，要加強監控視頻聯網，推動大數據應用，積極運用信息化手段，提升基礎工作質效。如，H省N市運用互聯網思維和云計算、大數據、AI等技術，打造集“微報警、微舉報、微宣傳、微信訪、微服務、微警務”于一體的“微警局”和“宛警智”，發動網民參與基層社會治理，強化網上與網下、群眾與民警、勤務與指揮“三個互動”，為維護穩定、預防犯罪、服務民生提供了精準支撐，成為踐行網上“楓橋經驗”的生動實踐[15]。

(五)完善考核指標，優化績效考核機制

堅持以新時代“楓橋經驗”為指引，突出派出所的主體特征，制定科學合理的派出所考核辦法和獎懲制度。派出所基層基礎工作重在日常，應加強對派出所群眾工作的常態化抽檢，堅持過程考評與結果考評相結合、“硬性指標”與“軟性指標”相結合，建立獨立的派出所績效評價體系，嚴格參照派出所工作目標設置派出所考核指標項目，提高派出所的獨立自主權。

對社會主體參與派出所警務工作和多元主體合作要設定相關指標進行科學考評，如派出所組織引導主體責任發揮程度、社會主體參與警務工作效果、派出所和社會主體合作程度、人民群眾的安全感滿意度、派出所警務工作總體情況和效果、派出所及其民警履行職責情況和工作態度等，都可以設定為考評指標[16]。績效考核評價主體成員可以由上級公安機關、派出所同行、社會主體代表、社會專業評價機構等組成，共同參與績效考核評價。治安防范的目標是維護社會安全穩定，對于連續“無發案、治安好、黨和群眾滿意”的派出所轄區，在考核時施行累進加分制。如，“五零社區”(5)2020年8月6日，H省公安廳組織開展“五零”平安村居創建活動，以零發案、零事故、零非訪、零黑惡、零黃賭毒等為主要內容，以“百萬警進千萬家”活動作為重要載體，推動“一村(格)一警”工作深入發展。一年記1分，“五零社區”兩年記2分，“五零社區”三年記3分，“五零社區”五年記10分，從而提高派出所投身基礎預防工作的積極性。

四、結語

新時代“楓橋經驗”是社會治理創新發展的成果和體現。建設“楓橋式派出所”，需要轉變派出所警務思維模式，全面動員社會力量參與基層社會治理，源頭治理化解矛盾糾紛，真正實現“基礎牢、出事少、治安好、黨和人民滿意”新時代派出所建設目標，推動公安工作發展。