高校內部控制建設若干問題思考*

張江濤 程曉芳

中國人民大學財務處 北京；河海大學財務處 江蘇·南京

一、引言

隨著高等教育理念不斷革新，教育體制改革不斷推進，高校必須提升辦學能力和教育管理水平，以適應高校多層次、全方位的體制改革要求，以及社會經濟和教育發展的現實需求。

近年來，我國高等教育事業不斷發展，高校的業務規模逐步擴大，高校的內部控制建設質量和水平不斷提高。但是，高校內部控制建設也遇到了很多問題。因此，高校需要加強內部控制研究，建立長效機制，促進高校可持續發展。

二、高校內部控制建設的重要意義

在國家創建一流高校、一流學科的背景下，高校建設與發展的進程逐步加快，各種資源配置逐步優化，辦學資金來源更加多元化，經費支出的類別越來越繁雜，高校在經濟活動過程中面臨一定的風險。同時，各類風險越來越多樣化、復雜化。因此，風險防范已成為高校日常管理工作中的重要內容。

1.內部控制建設有利于防范風險

隨著高校的辦學模式越來越多樣化，經營風險存在于各個運營環節。高校進行內部控制建設，是加強風險管理的重要手段。高校實行風險導向的內部控制制度，可以將管理活動和經濟活動結合起來，建立有效的風險控制體系，及時發現問題和解決問題，將風險控制在可控范圍內，不斷完善經營風險防范的制度保障體系。通過內部控制建設，高校能夠加強風險防范工作，從而實現戰略目標和可持續發展。

2.內部控制建設是高校健康發展的需要

目前，高校辦學規模不斷擴大，辦學主體越來越多元化，資金來源渠道廣泛。高校在基建項目、對外投資、后勤管理及物資采購等方面，必然面臨一定的市場風險問題。因此，高校不斷完善內部控制體系，提升內部管理水平，規范各項經濟活動，有利于高校健康發展。

三、高校內部控制建設存在的問題

現階段，高校為了提升教學效率，完成教育規劃目標，建立完善的內部控制制度體系勢在必行。高校應該結合實際情況，建立以內部控制為中心的管理體系，保證財務信息真實完整，提高財務運行的安全性，提升內部管理效率。

但是，由于缺乏高校內部控制的專門法律法規，相關制度不完善、不規范，工作體系缺乏全面性、系統性，導致高校在內部控制建設過程中，存在基礎薄弱、控制力度不足等問題，影響了高校各項業務工作順利開展。

1.單位層面

（1）對內部控制建設的關注度不夠。大部分高校是事業單位，不具有營利性和市場性，而是公益性質，因此，高校的發展目標不是獲得較高的經濟效益，而是不斷提升社會效益，提供優質的高等教育。很多高校的管理層將精力放在教學科研等方面，對高校內部控制建設不太關注。

高校應該積極貫徹和落實國家政策要求，因此，高校的內部控制建設也應該緊密圍繞國家戰略規劃，推進“雙一流”建設。雖然部分高校在制定內部控制制度時，考慮了高校的實際情況，但是相關制度不夠完善和合理，各項管理制度也沒有實現有效銜接，難以形成管理合力。

同時，高校制定的內部控制制度沒有及時更新。高校在辦學過程中暴露出很多新問題，同時也面臨新的發展環境，相關部門會結合這些實際情況，對高校發展提出新要求。高校沒有及時修訂和完善內部控制制度，內部控制制度不成體系，難以實現預期工作目標，導致高校內部控制建設進度緩慢，內部控制措施難以落實，內部控制問題難以及時整改。

（2）決策機制的有效性，以及決策制度的完備性不足。目前，高校的治理結構和組織機構設置仍然存在一些問題，特別是管理層的權責劃分不明確，對高校管理層的監督力度不夠。

一般來說，決策機構基本都是由校級管理人員、各職能部門負責人共同組建形成，還存在著分工不明、權責不清、職責交叉等問題。同時，許多部門的職能不明確，綜合性、連接性較差，部門之間的相互制約不足，相關規章制度不完善、不健全。

另外，部分高校雖然建立了完善的內部控制制度，但是還存在有章不循、違章不究的問題。由于缺乏專門的內部控制部門，內部控制實施過程缺乏監督，導致某些決策內外不一，看似合法合規、手續齊全，但是有名無實。同時，內部審計部門對這類行為的監管也存在不足，只能事后進行審計，而這個時候往往已經出現了違規行為，造成資金資產流失。

（3）業務內容復雜，責任主體多，資金來源渠道廣，導致內部控制制度的適用性較差。高校在實際工作中，業務范圍廣、領域寬，工作相互重疊交叉的情形比較普遍。

在組織機構方面，高校設置了行政管理機構、后勤保障機構、教學科研機構、教學輔助機構等；在經費來源方面，包括財政撥款、學校自籌資金、社會捐贈資金、科研經費等；在高校管理層級方面，主要有學校管理層面、二級管理單位、附屬單位、控股參股企業等；在責任主體方面，高校有學校法人責任主體、二級法人單位且獨立核算責任主體、二級非法人單位且獨立核算主體等；在人員構成方面，高校有管理人員、教學人員、后勤保障人員、科研人員、教輔人員、學生等，其中工作人員又分為事業編制工作人員和非事業編制工作人員。

另外，高校的責任主體還存在經營性的主體和非經營性的主體，這些影響了高校內部控制建設工作。例如，高校在購置科研儀器設備和控制預算等業務領域，擁有一定的自主權，而相關政策規定比較寬松，科研人員的自主權較大，科研資金直接由高校管理人員及項目負責人決定、分配與使用。與傳統的管控方式相比，目前的工作方式更加多樣化、復雜化。因此，高校應該制訂不同的內部控制方案，加強業務監督和崗位制衡；同時，這也會增加內部控制體系的復雜性，對內部控制建設產生一定的影響。

（4）高校管理體系與內部控制建設的融合不足。大部分高校在開展內部控制工作之前，就已經形成了具有自身特點的管理體系及治理模式，一些內部控制措施也得到了廣泛運用。比如，內部控制的授權批準、職務分離控制、預算控制等措施，在重要環節和重點崗位已經得到應用，并且取得了一定成效。然而，這些控制手段沒有統一的規范和標準。

隨著國庫集中支付、高校體制改革等逐步落實，高校的業務工作量急劇增加，已經積累了大量數據信息，內部控制體系與新的發展要求之間存在一定的沖突。

此外，高校的內部控制體系的基礎薄弱，缺少頂層設計，整體性、統一性和系統性不夠，無法實現歸口管理的目標，影響了高校的長遠和健康發展。高校各部門的職責不明、業務分散、聯動性差，各項規章制度之間也存在著一些沖突的地方，影響了內部控制工作成效。

2.業務層面

（1）業務管理制度不健全。高校的業務管理涵蓋了預算、收支、采購、建設等各項經濟活動，在實際工作中，未能有效地將內部控制制度融入業務部門的各項環節流程，不能實施有效的內部控制管理，業務活動和財務信息的真實性無法得到保證。

雖然部分高校制定了內部控制制度，但是相關規章制度不夠完善，更新不夠及時，難以適應不斷變化的工作環境和業務需求，造成相關制度的可操作性較差，難以發揮內部控制的積極作用，導致業務活動不規范，缺乏制度依據。

（2）合同管理問題較為突出。高校在推進內部控制建設的過程中，應該及時梳理業務活動中的重要環節、關鍵節點，有效地識別風險點。其中，高校在合同管理過程中，存在一些突出問題需要解決，主要包括合同管理制度不完善、合同管理組織架構不健全、業務流程不合理，以及合同管理信息化水平較低。

在制度建設方面，有些高校的合同管理制度沒有涵蓋合同管理業務的所有流程，如缺少合同審核環節。有些學校照搬其他單位的制度，沒有根據實際情況進行及時修訂，導致內部控制制度與高校的實際情況不符，制度執行起來也比較困難。

在組織架構方面，有些高校沒有設置專門的合同管理部門，造成合同起草、合同審核、合同簽訂、合同履行、合同變更、合同糾紛處理等工作成效不佳。

在設立業務流程方面，部分院系的合同簽訂由具體執行部門負責，從合同文本的起草、審核到履行全由一人辦理。由于具體經辦人員的業務水平不高、法律意識不強，造成合同管理風險。甚至一些不相容崗位未相互分離，違背了制衡原則，可能造成嚴重的風險問題。

在信息化建設方面，大部分高校的合同管理信息化水平較低。有些高校僅僅實現了線上審核和線上審批，有些高校甚至還停留在手工審批階段。合同的電子化存儲和管理，更是存在嚴重短板，影響了合同管理效率。

（3）內部控制信息化水平不高。在互聯網時代，高校普遍實現了信息化管理。很多高校結合工作特點，建立了業務信息管理系統；通過加強信息化建設，業務流程實現了“流程表單化、表單信息化”，有效地防止人為操縱，實現業務活動程序化、標準化，進而提升內部管理效率。

然而，高校的信息化系統建設與業務發展不匹配，信息系統建設往往落后于業務發展，“信息孤島”的現象仍然存在。內部控制信息化建設缺乏整體規劃，無法及時調整和完善，無法滿足各項業務活動的相關需求，影響了內部控制工作開展。

在內部控制信息化建設中，共性需求和個性需求沒有實現有機結合，經濟活動的內部控制節點與信息系統的模塊設置無法有效對接，導致各部門的內部控制信息系統自成體系，采取單模塊操作的方式，造成彼此口徑不一、標準不一。上游部門不能提供下游部門需要的信息，下游部門無法通過信息系統實現有效控制，更不能實現信息共享。由于沒有完善的信息系統作支撐，造成內部控制工作效率低下。

3.內部控制監督與評價不到位

部分高校的內部審計部門還存在著審計范圍窄、獨立性差等問題，不能對內部控制制度的執行情況進行監督和評價，也難以提出改進建議。內部監督力量薄弱，監督機制不夠全面，內部審計人員的專業性不足，審計工作未能實現制度化、規范化，不能有效地發揮監督作用，導致內部控制執行不到位、監督工作流于形式。同時，在開展審計工作時，比較注重財務審計，而忽略了管理審計和效益審計，造成內部審計缺乏完整性和全面性。

部分高校的內部控制評價體系不夠完善，還存在著一些問題，組織機構設置不合理，非會計信息的收集不全面，影響了內部控制評價體系的全面性。由于高校缺乏統一的內部控制評價標準，高校要想有效地進行內部控制評價，還存在很多困難。

財政部發布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，對內部控制的監督環節進行了專門規定，主要體現在內部監督和外部監督兩個方面，同時對一些原則性問題進行了相應規定。另外，教育部還在《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》中，細化了與《行政事業單位內部控制規范（試行）》有關的制度。

財政部在2016年6月發布了《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》，要求實施內部控制基礎性評價工作，以量化評價為前提和導向。但是這類評價要求，一是聚焦高校的基礎性工作，針對預算收支等經濟業務領域，對于非經濟業務的關注度不夠；二是橫向比較和縱向比較的相關信息不多，雖然對高校內部控制建設有一定的促進作用，但是作用比較有限；三是主要關注學校的整體工作，評價結果應用不足，無法持續改善內部控制工作。

由此可見，高校開展內部控制監督與評價工作，仍然存在很多問題，如制度設計比較籠統、可操作性不強，內部控制評價結果應用不足。

四、高校內部控制建設的優化措施

1.加強內部控制環境建設

良好的內部控制環境是高校內部控制建設的基礎條件，高校應該積極轉變思維觀念，樹立科學合理的內部控制理念，自上而下地推進內部控制工作，完善內部控制體系，與高校的各部門、各崗位、各項業務活動相結合，積極運用內部控制評價結果，及時完善內部控制制度。

高校要完善治理結構，在進行內部控制組織架構設置時，要在充分考慮實際情況的基礎上，與經濟活動相結合，分析經濟活動的特點，建立內部控制長效機制。高校可以借鑒現代法人治理結構，明確管理層的職責范圍和監督程序，完善各項業務活動的議事規則和決策程序，構建扁平化的管理結構，避免管理層級過多，提升風險防控水平，注重信息的時效性，提高信息的傳送速率，加大內部控制執行力，加強內部控制監督，使高校的決策過程、執行過程和監督過程相互影響和相互牽制。

2.加強內部控制信息化建設

高校應將理論與實際相聯系，根據內部控制的相關要求，完善各項業務的內部控制措施；全面梳理經濟活動的業務流程，從業務部門的需求出發，建立內部控制信息系統，符合高校的工作需求，并覆蓋經濟活動的全流程。

業務部門和管理部門能夠及時準確地獲取有用信息，實現內部控制的程序化和信息化。同時，高校要加大內部控制培訓力度，讓相關人員掌握信息系統的操作技能，確保內部控制措施落實到位，提升內部控制體系的有效性。

3.加強內部控制監督與評價

高校應該確保內部審計部門的獨立性，完善內部監督制度，明確內部審計職責，監督各部門的業務工作情況，并加強內部控制評價。內部審計要具有前瞻性和創造性，逐步擴大審計范圍，重視管理審計和效益審計。

高校還需要建立內部控制評價制度，將內部控制責任與評價機制有效地結合起來，將內部控制工作情況納入高校管理人員的考核范圍。內部控制評價結果要與相關人員的薪酬待遇和選拔任用掛鉤，充分發揮內部控制的積極作用，逐步完善內部控制體系。

通過加強內部控制監督與評價，高校能夠有效地落實內部控制措施，及時發現內部控制缺陷，并且采取有效措施進行完善，從而發揮內部控制的積極作用。

五、結語

綜上所述，在我國高等教育發展的過程中，健全的內部控制體系是高校規范有序運行的重要保障。高校要結合實際情況和工作特點，完善內部控制流程，及時更新規章制度，加強對內部控制的監督與評價，促進信息系統建設，優化內部控制環境，強化內部審計監督，嚴格落實內部控制制度，推進高校內部控制建設，促進我國高等教育可持續發展。