碳達峰碳中和背景下政府碳審計工作探討

劉 玲

吉安市審計局井岡山經濟技術開發區審計中心 江西·吉安

一、引言

作為黨和國家監督體系的重要組成部分，國家審計在推進國家治理體系和治理能力現代化方面發揮著十分重要的作用，一直被寄予厚望，理應擔負起時代使命，積極作為將審計工作自覺融入國家碳治理實踐中去，助力我國如期實現碳達峰碳中和的工作目標。

二、相關文獻及研究背景

在我國碳審計方面工作才剛剛起步，相關理論研究主要集中于碳審計主體、國外碳審計經驗總結和注冊會計師外部碳審計等方面。在碳審計主體方面，王小雨（2021）從內部審計的角度探討了國有企業碳審計方面存在的困境及對策；李曉靜（2021）等從注冊會計師審計的角度分析了碳審計市場前景與執業現狀；在碳審計經驗方面，宋平等（2016）通過對荷蘭、美國、英國等國家碳審計實踐和研究成果進行了經驗總結，提出了加強碳審計研究、完善碳審計環境以及明確實施重點等改進我國碳審計工作的意見建議；范欽（2021）從碳審計實施程序入手提出了優化碳審計對策；谷樹忠（2021）研究了審計助力碳達峰碳中和目標實現的八大路徑；夏一銘（2021）從聯合國可持續發展目標中選取了健康衛生、氣候空氣、水資源等三個關鍵指標進行分析，提出了三層結構的行業平臺生態文明審計分析框架；在分行業的碳審計實踐上，李鴻儒（2019）和金密等（2018）分別從能源和化工企業入手，提出了能源、化工行業在碳審計評價方面的應用指標體系。

上述研究雖然對碳審計進行了有益的探索，但就目前來講，從政府審計的角度對碳審計探討較少。我國政府碳審計工作尚處于摸索階段，發展還很不成熟。這與發揮政府審計作用、助力國家2030年，實現碳達峰和2060年實現碳中和的期望仍有很大差距。因此，本文試圖從政府審計的角度，結合基層審計實務來探討碳達峰碳中和背景下碳審計工作的現實困境和發展方向。

三、碳審計工作開展存在的現實困境

1.碳審計評價標準欠缺

一是相關法律法規不健全。有法可依是開展碳審計工作的前提。目前，我國碳審計立法仍處于起步階段，當前并沒有關于碳審計工作的專門立法，相關法律規范散落于《審計法》、審計準則和規定等形式出現，如2021年新修訂的《審計法》指出“領導干部經濟責任審計和自然資源資產離任審計，依照本法和國家有關規定執行”；2019年中央兩辦發布的《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》將國有資產、資源以及生態文明建設等，有關項目、資金的管理使用和效益情況納入領導干部經濟責任審計范圍。法律法規的不健全導致審計人員在開展碳審計工作時，缺乏統一且客觀的監督標準，容易產生審計風險。

二是缺乏科學的評價體系。目前，在基層碳審計實踐中，審計人員大多依托定量方面的數據來進行審計評價，而定性方面資料分析評價則較少。但在定量數據難以獲得的情況下，僅從審計人員獲取的少量定量指標來考察被審計單位碳達峰碳中和工作開展的情況，難免會影響碳審計評價的客觀性。

三是碳會計核算和碳信息披露有待加強。目前，在碳匯的核算、碳產權的界定、碳交易權的定價等方面仍缺乏一個公認的標準，碳足跡的追蹤也不同于存貨、固定資產等具有實物流或資金流的形態。在碳核算過程中往往因為追蹤較為困難，影響了碳數據的準確性。此外，地方或部門出于自身利益的考慮，往往選擇少披露或不披露碳信息報告，降低了審計人員對碳信息的可獲取性，影響了審計質量。

2.碳審計人才缺乏

一是人少事多的矛盾較為突出。隨著改革的步伐不斷推進和國家對審計重要性認識的不斷深化，對新時代的審計工作也提出了新的要求，客觀上要求增加審計力量，來開展國家重大政策落實跟蹤審計、領導干部自然資源資產離任審計、大數據審計等大量新的業務形態，但“編制法定”的原則導致各地審計機關增加編制較為困難、人少事多的矛盾在各級審計機關中普遍存在，特別在市縣一級審計機關這種矛盾尤為突出。如何在有限的人力資源下，發揮全覆蓋且高質量的審計效果成為擺在審計機關面前的一道難題。

二是審計人員碳審計知識儲備不足。碳審計工作開展過程中所涉及的政策性較強、知識面較廣，往往需要跨學科、多業務背景的綜合型人才，而現階段我國從事審計工作的大多為財會專業人員，審計人員對低碳零碳負碳、碳封存、ArcGIS、RS、GNSS等技術和圖像數據了解相對較少，無法滿足碳審計業務開展的需要。

三是碳審計方法有待更新。傳統的碳審計方法仍局限于賬戶、報表審計為主，但碳審計過程中很多時候還要關注大量的非財務數據，如相關的政策文件、統計年鑒、碳排放量數據等，加之相關數據的分散性，審計過程中要想實現財務數據與非財務數據的有效銜接，需要花費大量的時間，對來自不同部門且格式不一的數據進行標準化的穿透與整理，對傳統審計業務模式提出了新的挑戰。

3.碳審計成果運用效果不理想

一是報告質量不高。由于碳審計是基于一定政治經濟條件下的產物，必然與一定的政治經濟相聯系，這要求審計人員不僅需要必要的專業知識，還需要有較高的政治素養。審計人員綜合素質的高低往往會影響審計人員的評價，進而影響碳審計報告的質量。如果審計人員無法正確看待發展過程中存在的問題，對碳審計過程中發現的問題反應過度，對被審計對象評價不客觀，會對審計成果的運用造成比較負面的影響。

二是思想認識存在偏差。目前，地方政府尤其是經濟欠發達地區仍以GDP 論英雄，對生態環境保護方面的重視程度還不夠，導致對碳審計過程中發展的問題整改不重視，許多問題往往是“屢審屢犯”。碳審計成果未能及時轉化成推動碳達峰碳中和的具體行動。

三是整改問責機制不健全。缺乏審計結果運用的暢通渠道，很多時候審計結果交給被審計單位后，被審計單位在敷衍整改后便將審計報告扔在角落、丟進檔案室，未成為干部任用、考核問責、督促建章立制的重要抓手。

四、碳達峰碳中和背景下碳審計的幾點建議

1.建立健全碳審計相關法律法規和指標體系

一是全面梳理現有的法律法規。要抓緊對照碳達峰碳中和工作意見和行動計劃要求，盡快修訂并完善節能減排相關法律法規，對與碳達峰碳中和不相適應的內容、條款要及時進行修訂和完善，對相關法律法規方面的“空白點”要加快立法，及時堵塞漏洞。同時進一步細分產品能耗、環保分級標準，建立綠色采購和工程項目節能強制性審查制度等相關配套制度，啟動審計條例、準則的修訂工作，及時出臺碳審計有關業務指南，明確碳審計工作的范圍、組織實施方式、評價標準以及報告形式等，讓碳審計工作有章可循并成體系。

二是建立科學的碳審計評價體系。由于碳審計工作涉及電力、石油、交通、建筑等諸多行業，每個不同的行業會有不同的特點，因此在碳審計評價體系的構建中要考慮各行業特點和現實情況，充分聽取各部門意見，要將定量與定性指標統籌考慮，細化評價指標權重，力求碳審計評價體系科學完善、便于操作。

三是建立健全碳會計和碳信息披露報告制度。要加強碳會計理論創新，科學界定碳匯、碳交易權等相關資產、負債，綜合實物流、資金流、信息流等方面科學準確追蹤碳足跡，及時報告碳信息，全面落實碳信息披露和責任追究制度。

2.加強碳審計人才的培養和科學調度

一是推動“1+N”審計實踐。要立足于現有的人員結構，探索將碳審計與跟蹤審計、領導干部經濟責任審計、資源環保審計等相結合的發展模式，推動一“果”多用。

二是加強碳審計人才隊伍建設。要加大能源環境學、氣象學等方面人才的招錄力度，加強一線審計人員培養，充分運用集中整訓、以審代訓等平臺開展碳審計知識培訓，豐富審計人員知識儲備。要加強與高校的對接合作，鼓勵高校進一步完善人才培養方式，建立碳達峰碳中和學科體系，同時吸納高校優秀畢業生到審計機關開展實訓，建立健全雙向溝通交流機制。

三是向大數據審計要資源、要效率。要加快建立國家碳審計數據平臺建設，打破碳數據“條塊分割”的數據現狀。要充分對接并整合財政、發展改革、生態環境、自然資源、城鄉建設、工業和信息化等部門以及其下屬行業協會有關的業務數據，加快數據的標準化建設，構建起碳審計實踐數據基礎。審計過程中要充分利用大數據審計覆蓋面廣、運行高效、數據間穿透性強等技術優勢，綜合運用ArcGIS、RS、GNSS、Python等技術工具實現數據間的分析比對，生成數據疑點，從而縮小現場核查范圍，提高審計工作效率、降低審計成本。

四是做好審前調查，明確審計重點。搞好審前調查是編制有效碳審計實施方案的基礎。審計人員要充分認識審前調查的重要性，要通過收集被審計單位出臺的節能減排、低碳環保、資金分配等相關文件制度，詢問被審計單位領導班子、相關科室負責人和有關業務人員，發放有關調查問卷、相關報告報表等方式收集信息，綜合運用被審計單位內部和外部、財務與非財務信息，了解被審計單位降碳減排工作的開展環境，分析被審計單位可能存在的問題，制訂科學有效的審計實施方案。審計過程中應重點關注被審計單位和地區碳達峰碳中和推進的情況，年度目標達成情況，碳達峰碳中和相關政策措施貫徹落實情況，低碳城市、低碳機關創建情況，碳排放權分配與交易市場建立情況，碳交易過程中定價和招標情況，碳匯市場建設過程中專項資金使用情況，碳會計核算以及信息披露情況等。調查了解是否存在上級下達的節能減排任務未完成，碳達峰碳中和工作推進緩慢，擠占挪用生態環境保護專項資金，工程建設項目節能評估和審查手續未辦理，公務支出中存在鋪張浪費，碳排放權交易過程中權力尋租等現象的發生，切實推動被審計單位轉變經濟發展方式，實現低碳方式下的高質量發展。

3.準確客觀評價，聯動推進問題整改

一是準確客觀評價，提高報告質量。要提高審計人員的政治理論水平，對涉及能源安全、糧食安全、企業和群眾正常生產生活等方面，要把握審計工作節奏，準確客觀評價，要全面落實“三個區分開來”的要求，建立審計容錯糾錯免責機制，防止過度反映，確保安全降碳。

二是加強碳審計工作的宣傳力度，切實轉變發展觀念。要利用“兩微一端”、學習強國、干部講堂等平臺積極宣傳生態文明理念和碳審計工作，把落實碳審計整改納入政府考核機制，發揮正面引導和反向倒逼作用，將領導干部思想和行動統一到碳達峰碳中和上來。

三是加強部門溝通，建立整改聯動機制。可以探索成立由黨委、政府、人大、紀檢監察、組織、審計以及發展改革、能源交通、工業和信息化、生態環境等行業主管部門共同參與的碳審計工作聯席會，加大部門間溝通協作的力度，加強碳審計成果的轉化運用?？梢詫徲嫲l現的問題納入干部任用、考核問責范疇，對帶有普遍性的問題，還要督促行業主管部門建章立制，切實將審計成果轉化成推動地方實現碳達峰碳中和的實踐動力。

五、回顧和展望

本文在分析我國碳審計研究現狀的基礎上，針對目前我國政府碳審計工作中存在的諸多問題，結合自身基層碳審計工作實際，就如何做好新時代下碳審計工作提出了幾點意見建議。研究雖力求全面，但囿于我國政府碳審計工作仍處于起步階段，政府碳審計的相關探討還需隨著國家審計實踐的推進而不斷豐富和完善。不久前，中央全面深化改革委員會審議通過了《關于建立健全領導干部自然資源資產離任審計評價指標體系的意見》，我國碳審計又邁出了堅實的一步。作為碳達峰碳中和的重要參與者和實踐者，政府審計部門應主動作為，進一步發揮引領和“助推器”作用，加快構建科學有效的碳審計標準體系，加強碳審計人才隊伍培養，科學做好碳審計評價，推動碳審計成果運用和問題整改，我國碳達峰碳中和“3060”目標一定能早日實現。