公共性塑造
——新鄉賢參與鄉村治理的前提要素研究

陳專欣

（西華師范大學政治與行政學院 四川，南充 637002）

2016年，中央一號文件提出“創新鄉賢文化，弘揚善行義舉，以鄉情鄉愁為紐帶吸引和凝聚各方人士支持家鄉建設，傳承鄉村文明”。2018年中央一號文件也強調，要培育富有地方特質和時代精神的新鄉賢文化，正確引導和充分發揮新鄉賢在鄉村振興和鄉村治理中的積極作用。

新鄉賢參與鄉村治理，在實踐層面上為村民自治制度的推進提供了一個天然的切入口，可以完善現代化鄉村治理體系、提高鄉村治理能力；在理論層面上是對村民自治理論的一種新認識，對中國特色國家治理理論是一次新探討。

1 問題提出

費孝通先生在《鄉土中國》一書中提出“雙軌政治”的基層社會治理結構，皇權不下縣，縣以下實行自治，鄉賢就是自治結構的主要人物，構成雙軌政治中自下往上的一條軌道[1]；伴隨現代性因素沖擊，傳統鄉土社會格局已被解構；但按照制度依賴理論，這種實用主義的政治智慧在仍舊保有熟人社會性質的現代鄉土社會任能發揮其治理效用，因此鄉賢這一角色的內涵也隨社會變化而被賦予一些新的認識。綜合現有的新鄉賢界定，本文認為新鄉賢指具備道德優勢地位，有一定的經濟影響力，并且熱心于鄉村事務的賢能之士，包括政治、經濟復合型的鄉村能人、也包括退休返鄉的成功人士。

20世紀90年代，徐勇教授提出“鄉村治理”這一包容性概念，不同學科背景的學者紛紛提出了不同的解讀[2]，本文認為，鄉村治理指在鄉鎮政府領導下，以村兩委為基礎，由鄉賢等鄉村能人、駐村干部、鄉村社會組織等多元主體參與，綜合運用多種手段和方式，協同合作，共同處理鄉村公共事務、解決鄉村公共問題、提供鄉村公共服務的治理體系。

現代化的鄉村治理既需要鄉鎮政府的領導也需要村民自主參與，治理理論所強調的正式規則與非正式規則在治理中的持續協調互動對鄉賢參與現代化鄉村治理表現出極高的解釋力；在鄉村社會中，治理的有效性依賴于村內公民社會蘊藏的治理效能，這種公民社會表現在村民的自愿合作和對權威的自覺認同，鄉賢正是中國傳統治理智慧的表現，是民間參與合作的有效機制，這是中國傳統治理智慧給現代鄉村治理留下的政治遺產。

然而，更應該從現代化鄉村治理結構出發探討鄉賢的角色定位和功能效用；首先，鄉村社會結構發生巨大變動，伴隨市場經濟的沖擊和功利文化入侵鄉村，傳統道德、村規民約的規范約束作用降低；其次，經濟條件開放與物質生產水平的跨越式發展，跨地域流動、城鄉流動成為常態，鄉村社會不再是一個相對封閉團結的單位，而村民原子化特征逐漸顯著；最后，國家權力回歸鄉村是現代化鄉村治理結構的最大特征，第一書記的明確制度安排，村兩委坐班化、薪資由鄉鎮財政供給更是加強了行政體系對村民自治組織的控制，國家資金以項目制形式參與鄉村建設，構建以黨建引領基層治理為抓手的三治結合的基層治理體系都預示著鄉村治理正朝著規范化、體系化方向發展。因此，上述社會結構和治理結構的巨大變動，是探討新鄉賢參與鄉村治理的基本背景。這種治理結構已完全不同于“皇權不下縣”的自治狀態，鄉賢作用的發揮必須在這種規范化、體系化的治理結構中，這一規范化治理結構對鄉賢的首位要求便是其身份意識的公共性、行動邏輯的公共性。因為，現代鄉土社會已經突破傳統理解中的家族地域觀念，而對共同事務必須用公共性視角來理解；其次，鄉村治理體系朝著國家權力主導構建的規范化方向發展，能夠獲得這種規范體系認可的活動主體必須具備公共性。但從現實角度看，大部分新鄉賢還未深刻察覺到這種結構性變化，身份意識上的私人性觀念根深蒂固；另外，鄉村社會、正式規則對新鄉賢的公共新認同也尚未構建起來。所以，若要發揮新鄉賢在現代化鄉村治理體系中的獨特作用，必須塑造國家、社會、鄉賢自我對新鄉賢角色的公共性認同與公共性認識，這也是新鄉賢參與鄉村治理的前提要素。

2 新鄉賢在鄉村治理中的私化行動邏輯

如上所述，國家權力主導構建的規范化、體制化鄉村治理格局是新鄉賢參與鄉村治理的基礎性背景，理應展現公共性的新鄉賢在現實鄉村治理參與中卻延續著傳統身份角色的私人性，主要體現在以下方面：

2.1 新鄉賢參與意愿的公共性缺失

有學者指出，富人治村不是因鄉土情懷而回報鄉里的類慈善行為，而是遵循“一步領先、步步領先”的競爭邏輯，為使自身獲利，他們不惜以更多公共的利益受損為代價。富人治村催生了權力—利益的尋租活動，致使鄉村治理出現內卷化[3]。

隨著城鄉物質交換的頻繁和開放經濟向農村社會輻射，功利主義等觀念形塑著村民的行動模式，傳統道德禮法的規范性與約束力弱化；同時現代公民理應具備的公共精神未深入人心，趨利性仍是大多數人的行為動機；大量項目下鄉的背景下，農村中形成一張巨大的利益網絡，而鄉村經濟精英在吸引項目落地上有絕對優勢。

2.2 新鄉賢參與方式的私人性破壞了公共性權威

一般來說，鄉村能人有獨特的權威優勢，以經濟精英為例，村集體決策遇到釘子戶或者少數固執反對派后，村委會往往沒有辦法排除異議，經濟精英便可以自掏腰包來解決矛盾，經濟能人的人脈資源和經濟實力釘子戶同樣得罪不起，一定程度上抑制了釘子戶反對意見的表達。但深究其中的運作邏輯，不過是公共事務的私化處理，憑借富人的經濟實力與人脈資源抑制了異議的表達；私人權威對公共事務的參與必將削弱公共力量解決公共問題的效能，并且更具危害性的影響是形成了一種依賴私人權威的慣性邏輯，暨村民參與公共事務必須投入一定量的私人資源，否則對問題解決無法起到實質性作用，這樣的治理邏輯中，缺乏經濟能力、道德優勢的普通村民便日益喪失公共話語權，越來越被排斥在公共事務之外，基層民主便成了掛著村民自治招牌的能人治村。

2.3 新鄉賢自主性與體制約束性的矛盾

身份差異下是行動邏輯的差異。現代化鄉村治理結構中，村干部是村莊的當家人和國家代理人，鄉賢在社會身份上與普通村民一樣，沒有體制上的身份束縛，不接受鄉鎮直接的命令和指派，他們進行經濟、社會、政治活動只需要遵守適用普通村民的規范即可。因此新鄉賢參與村治在和作為國家代理人和鄉村當家人的村干部打交道過程中，必定存在行為方式的極大差異。若鄉賢以對立分歧的形式參與村治，則雙方在面對同一公共事務時獨立從各自立場予以行動，便是政策資源的重復投入，一方面難以估量真實的政策效果另一方面也是對政策資源的浪費，因此這種零和博弈式的參與也是準公共權威對公共權威實際效用的分解。

3 新鄉賢私化行動邏輯的主要成因

3.1 鄉村文化趨利化與集體道德的缺失

3.1.1 傳統禮俗觀念被“經濟權威”觀念取代鄉賢追求私人利益符合經濟人假設邏輯，但是將公共事務異化為追求私人利益的行為卻是公共道德的缺失。隨著市場經濟對鄉土社會的解構，鄉土社會失去傳統的穩定性，建構在地緣與血緣之上的人與人之間的親密關系也逐漸松散，農村社會呈現出原子化特征，道德文化在變動的社會結構中逐漸失去其權威作用；財富實力成為社會身份衡量的重要指標之后，唯利化逐漸替代高尚道德情操成為眾人的行動邏輯；究其原因，利益導向、金錢至上的鄉村文化，既沒有繼承傳統文化的道德價值觀，也沒有從社會主義核心價值觀中汲取現代精神文明,反而呈現功利化、庸俗化、荒漠化等特點，最終使鄉村成為名副其實的文化沙漠[4]。

鄉村經濟能人公共利益私人化的行為加速了傳統道德文化約束力的崩塌，道德文化便越發難以發揮規范作用，如此往復只能造成“逐利化加劇—道德文化失語—逐利化加劇”的惡性循環。

3.1.2 村莊公共空間被壓縮在傳統鄉村范圍內，包含諸多公共空間，既有田間地頭的相互幫助、屋檐村口的閑聊嘮嗑，也有集資修建宗祠、祭拜共同的祖先這些公共活動，在這些公共活動中彼此形成了心照不宣的默契和共同遵守的村規民約，這些公共活動也維持著村莊的團結與穩定。

鄉土社會穩定性被農民頻繁流動瓦解，電視手機也在重塑人們的生活習慣，村民原子化趨向明顯；轉型期的中國農村,公共空間供給不足，隨著社會流動性增強，村集體活動大大減少，鄉村內部異質性顯著，而同時文化廣場、村圖書館這些新的公共空間供給不足，導致鄉村公共互動的減少；集體記憶的衰退，在此基礎上形成的村規民約難以引發村民的共情，由此導致約束力的普遍衰退，也加劇農村公共文化的萎縮；缺少約束力的村規民約難以對鄉村能人的過失行為進行道德教化與輿論監督，鄉村能人趨利行為缺少外部監督只會愈演愈烈。

3.2 身份定位缺失與公共意識淡薄

3.2.1 鄉賢身份缺乏制度化定位對比第一書記權責任務的明確安排；對鄉賢回歸的討論只停留在呼吁階段，沒有政策文件對新鄉賢身份定位做出明確解釋，對新鄉賢的權責缺少制度化規定，并且缺乏有效的激勵機制提高其參與治村的熱情，致使新鄉賢在參與鄉村治理活動中不得不處于一個尷尬的境地[5]。

鄉賢自身只具備樸素的參與認知，沒有給其制度化的身份限定，其行動方式、權責劃分都是游走在公共權力和私人權威之間；私人資源在公共治理中的過度運用也是對公共權威的弱化。

3.2.2 新鄉賢樸素的公共參與意識中國傳統鄉土社會中，社會以血緣和地緣為紐帶將人們連接在一起，一些紛爭和矛盾也都以“家族內私事”的形式被解決；因此，從傳統意義上說，包括鄉村經濟能人在內的中國農民歷來缺乏一種公共認識。在現代村民自治的制度設計下，普通村民的權利意識是不斷被法規制度制造出來、刺激起來的一種個人的心理追求,而缺乏實質的公共性價值。他們并不了解實際意義上的政治感覺,而是感覺中的政治[6]。

新鄉賢，既沒有被納入正式行政力量的，也沒有獲得村民對其形式上公共性的認可；所以在缺少公共認可的環境下，鄉賢的身份認識和公共參與便還是停留在私人角度。

3.3 民主協商層次的薄弱

鄉賢自主性與村兩委體制約束性張力，根本上來源于雙方利益訴求相左，而兩者缺乏有效得溝通則加大了這種分歧。

首先，村干部缺乏民主協商的政治意識，簡單地將村民、鄉賢視為受管理、受教育地對象，同時，隨著坐班制、薪資管理等行政化管理手段的加強，村干部身份上的行政性強化，村民當家人身份弱化；另外，在項目下鄉的壓力下，村委會承擔著更多從鄉鎮政府安排的行政任務，因此，村干部為完成行政任務，習慣性地代替群眾、鄉賢做出決定。

其次，鄉村基層民主協商模式的復制化，沒有結合地方社會結構、議題類型做出相應調整，常常導致鄉村基層協商民主流于形式；另外缺乏規范科學的民主協商過程，協商議題沒有提前公布，議題材料缺少等狀況使得村民、鄉賢難以對協商議題做深入的研讀與討究，因而村民、鄉賢的利益訴求難以得到反應。

4 新鄉賢公共性塑造路徑探析

4.1 提升社會主義精神文明嵌入性與培育公共空間

4.1.1 加強鄉村文化道德體系建設鄉村經濟能人治村過程中，常常夾雜著對私人利益的追求，甚至出現私人利益侵蝕公共利益的情況；鑒于此，必須在全社會樹立普遍遵循的道德文化體系。

首先，必須繼承傳統道德文化的精華，對其加以吸收與繼承，致力于推動傳統道德與現代文明的結合，充分發揮兩者的道德教化、輿論監督功能，產生互補功效，尤其是要完善符合現代化精神的村規民約道德評判機制，并將成熟的村規民約以書面的形式確定下來，成為規范村民價值判斷的原則。

其次，推動社會主義核心價值觀的民間性表達，填補社會公眾道德情感缺失；社會主義核心價值觀凝結著全體人民共同的價值追求,是一個國家的重要穩定器[7]，形塑新鄉賢的公共道德精神必須讓社會主義核心價值觀嵌入家風、民風、鄉風，成為鄉風文明的主旋律。

4.1.2 引導鄉賢探索自然村范圍內的村民自治村民的生活范圍主要在自然村范圍內，自然村范圍內農民間的關聯性強，地緣相近也強化了村民之間的共同生活記憶，對公共空間有更大的分享性，容易對自然村形成文化共情，相互之間更容易建立起深厚的信任；自然村范圍內的村民自治可以依托鄉土社會和民間資源，強化村民主體地位，培育地域范圍內的公共空間，塑造鄉賢的公共認知；鄉賢公共事務參與的積極性也更容易被調動起來，最大程度發揮鄉賢參與村治的效度。

4.2 制度化公共角色認同和新鄉賢公共性培育

4.2.1 提供制度化公共角色認同新鄉賢自我身份的公共性意識來源于正式制度的認可和吸納；尤其在現代社會，制度規范的界定認可是賦予其公共性的前提；在缺少制度界定的狀態下，新鄉賢對自我身份的公共性理解不夠而更難以從公共意識出發參與鄉村治理。

因此，需要仿照“第一書記”制度安排，盡快形成相應的制度機制，對鄉賢組織歸屬、人事檔案、職責予以詳細規定，通過類似于《中國共產黨農村基層組織工作條例》一類的成文條例賦予其行政性的公共認可，強化新鄉賢身份公共性的自我認識。

4.2.2 吸納鄉賢參與公共事務表達村內公共空間的衰退造成鄉賢公共精神缺失，更分離了村民之間的聯系，加劇了村民個體間的原子化，在這種自我、私人的社會環境中，鄉賢公共精神的形成也缺少文化土壤。

因而，鼓勵鄉賢在村內開展形式與內容相統一的鄉村公共活動，如結合元宵、端午等傳統節日舉辦猜燈謎、劃龍舟等活動，在豐富鄉村公共生活的同時可以凝聚人心，加強文化認同感的同時提升自我的公共形象；授權鄉賢參與公共場所的維護，對于宗祠、寺廟、古街道的修繕工作，農家書屋、老年活動中心等公共場所的建設工作，鄉村兩級組織交由鄉賢來承辦并負責后期的運營工作，保證公共場所規范管理的前提下，授權鄉賢盡可能拓展公共場所的功能，如此才能在促進鄉村公共空間健康發展的同時，鄉賢也能在形式公共性基礎上逐步獲得實質公共性，從而提高其公共精神。

4.3 均衡合理化的利益訴求和推動長效化民主協商

在公共事務中獲益是鄉賢參與鄉村公共事務的重要原因；因此，當鄉賢追求個人利益的同時不損害公共利益、不侵犯公共權益，他們與村兩委、廣大村民的利益訴求是不沖突的，這種情況下鄉賢與村兩委之間也不會產生張力。

所以，要緩解新鄉賢自主性與村兩委體制約束性之間的張力，必須滿足其合理化的利益訴求，尤其當其合法權益因公共事務參與而受到損害時，要對其予以相應補償。首先，應該保障鄉賢各項正當主體權力，包括經濟利益、政治訴求、社會聲望，通過誤工補貼、政府嘉獎等具體方法使其獲得物質和心理上的雙重鼓勵；其次，建立現代化鄉村產業參與機制，實現村集體經濟的分紅以發揮激勵作用，完善村集體收入共享機制，將鄉賢個人權益、村民個人權益與村公共利益掛鉤，實現三方利益的共享，構成彼此緊密相里的利益共同體。

除此之外，通過常態化的民主協商機制，鄉賢與村兩委可以進行有效溝通，交流彼此意見，促成共識，化解矛盾；因此，規避鄉賢自主性與村兩委體制約束性張力，國家必須為提升新鄉賢與其他鄉村治理主體間的民主協商渠道，認真完善有如“四議兩公開”一類的協商機制，積極構建基層民主協商的新平臺，暢通已有的基層民主協商路徑；同時，也應該注重對包括新鄉賢在內的廣大村民進行協商民主教育，增強其參與民主協商的意識，從而在鄉村社會中推動涵蓋新鄉賢這一主體在內的多元民主協商局面的形成。

5 結論

我國歷來有“皇權不下縣”的傳統，鄉賢是鄉村社會建設、鄉里公共事務的主導力量。在提倡“自治、法治、德治”三治結合的鄉村治理體系中，這種古老的中國政治智慧可以是自治的突出個體，符合人們對德治的道德寄托；當然，國家權力回歸鄉村，主導構建的現代化鄉村治理結構遠不同于“皇權不下縣”的傳統政治結構；若要發揮鄉賢的治理效用，首要考慮的問題是鄉村政治結構和社會結構的現代化轉變，鄉賢角色現代化的前提性要求既是身份意識的公共性，行動邏輯的公共性。