合肥城鄉基層治理法治化研究

蘇紅梅 吳衛民 中共巢湖市委黨校

黨的十九屆五中全會通過的“十四五規劃和二〇三五遠景目標”提出，未來五年國家治理效能要得到新提升，實現社會治理特別是基層治理水平的明顯提高。基層治理主要指的是在農村鎮村和城市街道、社區開展的一系列服務實踐活動，參加主體包括政府、群眾性自治組織、社會組織和普通群眾，活動目的是實現矛盾糾紛有序化解、社會和諧穩定的理想狀態。基層治理過程中是否堅持法治的方向是影響治理水平的重要因素，而從國家層面看，基層治理的法治化水平也是衡量國家治理能力現代化的必備指標。

一、推進基層治理法治化是實現合肥中長期建設目標的基礎性工程

“十三五”時期習近平總書記兩次考察安徽并發表重要講話，為我們指明了前進方向、注入了強大動力，合肥的發展迸發出強進活力，2021年合肥躋身“萬億俱樂部”，邁進“全國城市二十強”，在經濟建設趕超先進發達城市的同時，合肥的政治、文化、生態、社會建設也需要與之相適應，因此在制定“十四五”規劃和二零三五遠景目標時，合肥市愿景明確：“奮力高水平基本實現社會主義現代化，奮力成為全面塑造創新驅動發展新優勢的全國示范城市，奮力邁向具有競爭力的國家中心城市，全面提升長三角世界級城市群副中心功能，加快建成國際化新興特大城市。”與上述目標相匹配的，在基層治理領域就要把合肥打造成“城市治理新標桿”，“實現城鄉全面融合發展，智慧城市、宜居城市、韌性城市、平安城市、法治城市建設力爭走在全國前列，共建共治共享的社會治理格局更加完善，文明和諧的社會風尚廣泛形成。”要“創建全國市域社會治理現代化試點合格城市。”

要實現上述目標，這對實現合肥市基層治理體系和治理能力現代化提出了新要求，具體的表現在提高治理的社會化、法治化、智能化、專業化水平，特別是基層治理的法治化，是實現合肥中長期建設目標的基礎性工程。一方面隨著經濟社會的發展在基層治理中不斷出現新變化、新情況、新問題，若不有效解決，容易引發各類社會矛盾，影響到社會基本面的穩定，甚至可能動搖黨的執政基礎。推進基層社會治理的法治化，堅持依法治理，將問題解決在萌芽階段，把矛盾化解在基層，有益于鞏固我們黨的執政根基。另一方面，隨著跨入新世紀我國的發展邁入新時代，人民群眾的需求日益多元化、標準也越來越高，這就對基層治理中“以人為本”的原則和內涵都提出了新挑戰，基層治理的法治化也日益突顯其重要性，要在法治的軌道上全面提升公眾參與基層治理建設之中，打造共建、共治、共享新格局，開創新時代合肥市基層治理的新局面[1]。

二、合肥推進基層治理法治化的實踐探索

一直以來，合肥積極探索基層治理的有效路徑，在推進基層治理法治化方面進行了有益實踐。2019年合肥市以市委一號文件形式印發了《關于加強新時代城市基層黨建完善基層治理工作的意見》，為著力解決在基層治理中的黨建統領問題，還配套出臺了有關街道體制改革和社區工作者隊伍建設等規章制度，在基層治理方面探索出了一套比較完備的政策制度體系，成立基層治理領導協調機構、形成網格化的治理格局。

特別是在生態環境、社會民生、城市管理等與基層群眾密切聯系的領域，合肥市充分探索地方立法，積極開展自主性、創造性立法，把社會治理難題納入法治軌道。根據治理需要、群眾關切度對燃放煙花爆竹、居家養老服務、養犬管理等民生類法規規章進行相應的立改廢，在環保領域出臺《關于加強環巢湖十大濕地保護的決定》等法規規章，并率先全省出臺河道管理條例。

各縣區也都進行了有益探索，如包河區試點的“大共治”平臺，以區、街道、社區三級聯動的形式構建智能化、網格化服務管理體系；巢湖把完善好、運用好村規民約作為抓好鄉村治理的突破口，貫穿于鄉村振興各領域，努力形成使村民能夠實現自治、法治、德治三治合一相結合的長效機制。

合肥市在有關部門開展的中國法治政府評估中，連續五年位于第一方陣，在中部32個城市中處于第一。合肥市先后榮獲“法治政府建設典范城市”稱號、“2019社會治理創新典范城市”稱號等，市政府透明度指數在《中國法治藍皮書》中位居全國第7。在民主法治示范村（社區）創建活動中，合肥市也取得顯著成效，已建成國家級民主法治示范村（社區）13個，省級65個，市級251個。

三、合肥基層治理法治化實踐中的問題和挑戰

1.基層治理中地方立法與民間規范之間的良性互動有待優化。在基層治理實踐過程中，無論是民間規范還是地方立法，都要立足本地，都注重反映合肥市區域的經濟社會、人文歷史，也都是對合肥市民眾心理需求的回應。但二者在歷史起源、作用場域、知識體系、強制措施等方面都存在很大不同，這導致在實踐中，即使嚴格依照地方立法，即使地方立法的法律條文和內容很多都脫胎于民間規范，也可能出現二者相沖突的情況，導致處理結果不為人們所接受，表現為法與情、法與理的背離，這種背離情況就影響了基層治理實踐的社會效果。

2.基層政府多元化矛盾糾紛解決能力有待提升。伴隨著我國社會經濟快速發展，各類社會矛盾糾紛處于高發時期，糾紛主體呈現出多元化，糾紛的類型也多樣化，涉及多領域多部門，人們的利益訴求也體現出復雜化的特點，相應的矛盾糾紛的處理也需要向多元化發展，在處理手段上實現調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等的有機銜接，在糾紛解決機制上體現相互協調和多元化。但由于傳統行政化管理的習慣思維，基層管理者的服務意識缺乏，有的基層干部特別是鄉鎮、村（社區）工作人員，認為自己的職責就是管理群眾，側重于貫徹執行上級的各項任務，服務群眾、服務社會的意識有待加強[2]。

同時法治素養在基層干部中分布不均，帶來多元化解決矛盾糾紛的能力有所不足。從對合肥市調研的情況看，鄉鎮和村一級組織雖然都設有人民調解委員會，但沒有發揮應有的作用。鄉鎮一級調解委員會一般由司法所人員兼任，社區和村一級也多是由村（社區）兩委成員兼職擔任，缺乏專職和專業人員，當涉及一些專業性較強的法律問題時就會應對不足，導致工作只停留在表面上，對矛盾糾紛分門別類處置的能力不夠，對“老、大、難”糾紛難以從根本上依法解決。

3.基層法治資源整合尚待提高。基層社會治理涉及黨政機關、職能部門、村（社區）自治組織以及行業協會、民間組織、居民個人等，各條線均有相關職責和規章制度。而具體到縣（區）級層面的治理實踐中，各部門按照上級要求各自履職，沒有一個科學、系統的體系，合力尚未形成。正因缺乏統一體系，出現了綜治、公安、司法、民政、社會組織的多頭介入，在資源整合、人員聯動上缺乏統籌協調，因而整體效果不佳。

4.基層群眾的法律意識和能力參差不齊。由于熟人社會、人情社會的長期影響，基層群眾法治意識不強、法治素養不高，“人治”觀念的影響還是根深蒂固。與此同時，基層群眾特別是鄉村居民普遍年齡大、文化層次低，掌握的法律知識貧乏，對法規內容和相應的司法程序知之甚少，“法治”觀念的培育仍然任重而道遠。因而在遇到一些利益爭端、矛盾糾紛時，很多群眾更傾向于傳統的托人情、走關系，缺乏積極主動地運用法律武器維護自身權益的意識和能力。

四、合肥進一步推進基層治理法治化的路徑選擇

1.建設法治型黨組織，積極發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用。基層黨組織就像黨的細胞組織，構成黨全部工作和戰斗力的基礎，而基層治理的法治化也離不開黨組織的統領。要建設法治型黨組織，嚴格辦事流程、工作程序，規范民主議事機制，實施網格化管理，切實用制度理事管人；要打造一支法治意識強、自覺遵規守紀的基層黨組織隊伍，選優配強基層黨組織書記，把知法守法作為選拔的基本要求；要加強教育培訓，增強法治服務功能，為群眾提供法律咨詢、調處矛盾糾紛；突出法治導向，發揮考核“指揮棒”作用，將基層法治建設列為考核硬指標，在法治建設目標、內容、方式等方面列出責任清單，細化任務標準，公示權責清單，確保基層工作依法開展，實現基層治理法治化的常態和長效。

2.完善基層治理的立法和制度體系，加強政府規范性文件的合法性審查機制。“社會治理重心向基層下移，進一步向基層放權賦能，使基層有職、有權、有物”，要實現這一目標就必須保障關涉基層治理的法規制度的成熟、完善，規范性文件的“立、改、廢”工作與經濟社會發展要求相適應。比如有關街道在基層治理中的職權職責，就不適于制定國家層面的規章制度，而適合由各地根據自身情況以地方法規的形式予以明確。具體到合肥的基層治理，就需要圍繞合肥市建設大局，全面構建具有合肥特色的法規制度體系。一方面，堅持起草、制定的科學性、專業性和合法性，建立由立法專家、部門專業人員、政府法制機構工作人員和社會公眾代表相結合的規章起草機制，既從源頭上防止與上位法的不協調，又避免出現部門利益法制化傾向。另一方面堅持評估和清理相結合，開展立法后評估和立法回頭看活動，全面提升規范性文件的質量。同時建立相應的長效機制，定期組織開展規范性文件清理工作，明確清理的原則、清理內容、清理重點和清理標準，規范清理程序，使地方性法規和規范性文件體現與時俱進的時代特征[3]。

3.完善調處機制，推進法律服務零距離。在市級層面搭建“大調解”工作體系，形成人民調解、行政調解、司法調解與社會調解相結合的“資源共享、優勢互補、協調聯動”調解模式，在制度化、法治化、規范化的軌道上解決矛盾糾紛，行政的、經濟的、法律的、道德的手段靈活運用，力爭明辨是非曲直，達到案結事了。加強前期的社會穩定風險評估工作，對重大事項特別是涉及群眾切身利益的事項，要全面評估，做到早介入、早防范、早化解。同時，對群眾的利益保護、沖突化解和訴求表達都要形成完善的應對機制，建成全覆蓋的法律服務體系，結合“一村一法律顧問”工程，加快建成覆蓋城鄉的、由城市到鄉鎮再到村居站點的公共法律服務體系，不斷完善“半小時法律援助服務圈”。

4.構建權利和義務關系明晰的治理機制，使各方主體有序參與到基層治理的過程中。黨的十九屆四中全會《決定》指出要“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。”目前基層治理中一個突出問題就是村（社區）承擔著過多的行政管理職能，自治功能弱化；基層群眾樂于接受政府提供的各項服務，普遍缺乏參與治理的主動性和積極性；社會組織力量薄弱，社會組織發展和參與治理也不充分。因而多元主體在參與治理中溝通協調、良性互動的形成，還需政府主動完善、建立起權責明晰的治理機制。在鞏固基層黨組織領導核心地位的同時，發揮村（社區）居委會自治主體作用，努力實現民事民議、民事民辦、民事民管。同時動員各方面的社會力量開展活動，加強對政府服務部門、基層自治組織、各個行業協會、社會組織的指導和監督，推動形成在基層黨組織領導下的包括村（社區）委、社會組織、業主組織、居民多元參與的共建、共治、共享的良好局面。

5.加強基層法治文化建設，弘揚社會主義法治精神。一是打造崇法尊法的法治氛圍。法律的權威來自內心的擁護和信仰，只有尊崇法治，才能遵守法律，而法律信仰的形成，離不開法治文化的滋養和熏陶。因而要在全社會開展社會主義法治文化建設，尤其要在全體黨員、干部和廣大群眾中開展社會主義法治思想教育，用習近平法治思想武裝頭腦、指導實踐，以法治思維、法治方式行事。二是培育基層法治文化要“接地氣”，要注重挖掘本土元素，培育當地特色法治文化品牌，要結合實際組織開展“法治戲臺”“法治講堂”“普法達人評選”等特色活動，以群眾身邊典型法治案例、法治人物、法治故事的宣傳講解，通過小區展板、公示欄、電子屏、以及微信、微博等現代新媒體宣傳平臺，讓法治宣傳教育更接地氣、更有生氣、更聚人氣，使法治文化建設更貼近群眾，增強教育的感染力和滲透力。三是在法治實踐中提升全民的法治素養。強化依法治理，注重群眾法治習慣的實踐養成，小到過馬路的“紅路燈”規則也不輕忽，從日常生活的方方面面中注意規則意識的培養，從而實現整個社會的良好法治氛圍。