“雙碳”背景下碳排放權(quán)的法律屬性

趙星月

（江南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 無(wú)錫 214122）

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)對(duì)碳排放權(quán)法律屬性沒(méi)有清楚界定，這也是碳排放權(quán)交易中一直存在的問(wèn)題，如果能夠在條例中厘清這一概念性問(wèn)題，那么將直接決定碳排放權(quán)在諸多部門(mén)法中的定位，而且也能直接決定用什么樣的法律制度去規(guī)定碳排放權(quán)，使得與之相關(guān)的權(quán)益保護(hù)糾紛解決能夠有更加明確的法律依據(jù)。一國(guó)政策制定者對(duì)碳排放權(quán)法律屬性的界定決定該國(guó)碳排放交易機(jī)制能否很好地應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題。但是在碳交易市場(chǎng)中，對(duì)于碳排放權(quán)屬性的規(guī)定，大多只是對(duì)配額持有者的權(quán)利義務(wù)做出描述性規(guī)定，政策制定者很少會(huì)對(duì)碳排放權(quán)的法律屬性進(jìn)行明確清楚的界定，通常做法是使之處于模糊不清的地位。然而清楚地界定碳排放權(quán)法律屬性，卻能保證碳排放交易一級(jí)市場(chǎng)的正當(dāng)性和二級(jí)市場(chǎng)的有效性。因?yàn)閷?duì)碳排放交易一級(jí)市場(chǎng)而言，其性質(zhì)的確定有助于調(diào)整政府和碳排放權(quán)持有者的法律關(guān)系；對(duì)于碳排放交易二級(jí)市場(chǎng)而言，不僅有助于樹(shù)立碳排放交易主體的市場(chǎng)信心，更有助于碳排放市場(chǎng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。因此，基于中國(guó)制定法實(shí)踐，明確碳排放權(quán)的法律屬性反而有助于提升參與主體的預(yù)判和市場(chǎng)的確定性。此外，對(duì)于碳排放權(quán)法律屬性的界定，國(guó)內(nèi)外學(xué)界存在很大的爭(zhēng)議，產(chǎn)生了不同學(xué)說(shuō)，不同的法律性質(zhì)也會(huì)帶來(lái)不同后果，在給碳排放權(quán)進(jìn)行清晰定位的同時(shí)就需要政策制定者充分考量各方面因素，本文主要基于“碳達(dá)峰、碳中和”背景下為積極應(yīng)對(duì)氣候變化，促進(jìn)雙碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)碳排放權(quán)的法律性質(zhì)進(jìn)行探討。

二、碳排放權(quán)法律屬性之爭(zhēng)

（一）國(guó)外對(duì)碳排放權(quán)法律屬性的定位

1.財(cái)產(chǎn)權(quán)。在討論環(huán)境問(wèn)題的解決時(shí)，通常觀點(diǎn)就是將財(cái)產(chǎn)權(quán)當(dāng)作解決問(wèn)題的最佳途徑。因?yàn)橥ㄟ^(guò)這種賦予私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的方式，可以最大限度地調(diào)動(dòng)他們保護(hù)環(huán)境的積極性，不僅可以鼓勵(lì)私人或企業(yè)保護(hù)好他們所擁有的資源，還可以激勵(lì)他們自主投資開(kāi)發(fā)相關(guān)環(huán)保技術(shù)，從而實(shí)現(xiàn)以最低成本達(dá)到最佳的環(huán)境保護(hù)效果，避免“公地悲劇”的發(fā)生。隨著自由環(huán)保主義思潮對(duì)環(huán)境立法的影響越來(lái)越大，許多學(xué)者在討論碳排放權(quán)的法律屬性時(shí)也同意財(cái)產(chǎn)權(quán)理論，這些學(xué)者也相信碳排放權(quán)具有財(cái)產(chǎn)權(quán)的所有特性。比如碳排放權(quán)可以在碳市場(chǎng)上進(jìn)行交易，那么法律就必須保護(hù)那些擁有、使用、收益和處分碳排放權(quán)人的權(quán)利與利益。部分國(guó)家明確規(guī)定碳排放權(quán)屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)，可是用財(cái)產(chǎn)權(quán)制度來(lái)解決環(huán)境領(lǐng)域的諸多問(wèn)題雖然在理論上有利，在實(shí)踐中也可行，但是在碳排放權(quán)交易市場(chǎng)領(lǐng)域，若要借助財(cái)產(chǎn)權(quán)機(jī)制，應(yīng)該謹(jǐn)慎考量。就比如排污權(quán)借助財(cái)產(chǎn)權(quán)體制，雖然解決了“公地悲劇”問(wèn)題，但同時(shí)也引發(fā)了較大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)悲劇，導(dǎo)致喪失大量的公共資源。認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)體制是解決環(huán)境問(wèn)題最佳方案的學(xué)者，其實(shí)忽視了財(cái)產(chǎn)權(quán)制度安排會(huì)涉及權(quán)利的最初分配，在初始分配中處于劣勢(shì)的人，則日后也會(huì)處于劣勢(shì)地位。財(cái)產(chǎn)權(quán)制度本質(zhì)上是把公共財(cái)產(chǎn)分配給政府、公眾和民營(yíng)企業(yè)，但在碳排放權(quán)方面，本質(zhì)上是把更多的排放權(quán)分配給私人企業(yè)，這必然會(huì)導(dǎo)致公共財(cái)產(chǎn)私有化。雖然有經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱就算財(cái)產(chǎn)權(quán)體制在碳排放權(quán)交易領(lǐng)域會(huì)造成公共財(cái)產(chǎn)私有化，但財(cái)產(chǎn)權(quán)學(xué)說(shuō)仍是界定碳排放權(quán)最合適的做法，只有這樣才能確保私人企業(yè)參與碳排放交易。但是筆者仍堅(jiān)持認(rèn)為環(huán)境屬于公共資源，將其私有化的做法不可取，從倫理角度而言，將大氣資源私有化也缺乏正當(dāng)性。除此之外，許多國(guó)家不承認(rèn)碳排放權(quán)具有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性主要是基于以下兩點(diǎn)原因：其一，若將碳排放權(quán)賦予私人企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)，那么政府在對(duì)配額進(jìn)行調(diào)整時(shí)，倘若需要削減配額總量，那對(duì)于擁有配額許可證的企業(yè)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是政府的征收行為，政府在進(jìn)行這一行為時(shí)也必須對(duì)該類企業(yè)做出補(bǔ)償，這必定會(huì)增加政府的負(fù)擔(dān)，且不利于政府在應(yīng)對(duì)氣候變化中扮演的角色，甚至?xí)璧K雙碳愿景下推進(jìn)“碳中和”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其二，將碳排放權(quán)界定為財(cái)產(chǎn)權(quán)就意味著賦予企業(yè)污染權(quán)，從道德倫理角度而言，將污染合法化的行為難以被大眾所接受，環(huán)保主義者也極力抵制這一行為。因此，將碳排放權(quán)界定為財(cái)產(chǎn)權(quán)的這一學(xué)說(shuō)，筆者認(rèn)為不妥。

2.規(guī)制權(quán)。許多學(xué)者贊成規(guī)制權(quán)理論主要是由于將碳排放權(quán)界定為規(guī)制權(quán)，則可以避免將公共資源私有化，因?yàn)檎峙涞牟皇枪操Y源本身，而是大眾使用大氣的權(quán)利。政府有權(quán)限制和控制這種權(quán)利，一方面，這種權(quán)利具有公法上的限制特性；另一方面，仍可以對(duì)這種權(quán)利進(jìn)行交易。因此，有學(xué)者將這種權(quán)利視為規(guī)制性財(cái)產(chǎn)權(quán)。一些學(xué)者認(rèn)為這種權(quán)利既包含了傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)的諸多特征，但又缺乏傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)的其他特征，所以政府規(guī)制所創(chuàng)設(shè)的這種財(cái)產(chǎn)權(quán)屬于許可財(cái)產(chǎn)權(quán)。依據(jù)公共信托理論，大氣資源是屬于公眾的，公眾對(duì)大氣資源享有所有權(quán)，但公眾又是分散的，所以將政府定位為信托人，公眾賦予其管理大氣資源的權(quán)利，但是政府在行使這一權(quán)利時(shí)也要受到限制，政府必須基于公眾利益使用大氣資源謹(jǐn)慎地將其分配給私人企業(yè)。這就像政府發(fā)放給企業(yè)行政許可一樣，但同時(shí)政府也被賦予更多靈活性。比如在管理碳排放權(quán)時(shí)，如果實(shí)踐中對(duì)氣候干預(yù)的效果不理想，那么可以在無(wú)須對(duì)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)那闆r下及時(shí)收縮配額總量。此外，通過(guò)這種信托機(jī)制，雖然是企業(yè)使用了大氣資源，但是公眾得到了諸如企業(yè)利用大氣資源提供電力等好處，企業(yè)在行使碳排放權(quán)時(shí)，也基于利益考量，可以享受私法上的權(quán)益，因?yàn)槠髽I(yè)產(chǎn)生的價(jià)值越多越能更好地補(bǔ)償公眾因此而遭受的大氣污染。基于這些特征，碳排放權(quán)也不是傳統(tǒng)意義上的規(guī)制權(quán)，而是一種新型規(guī)制權(quán)，兼具公法和私法的特征。由于碳排放權(quán)不能具體界定為公權(quán)或是私權(quán)，筆者認(rèn)為界定為規(guī)制權(quán)較為合適，也正因我國(guó)碳交易是由政府主導(dǎo)，這種權(quán)利能夠使政府在碳排放權(quán)交易中起到較大的作用，在當(dāng)前“碳達(dá)峰、碳中和”的背景下，我國(guó)若想如期實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)，離不開(kāi)政府的推波助瀾。

（二）中國(guó)對(duì)碳排放權(quán)法律性質(zhì)的定位

1.環(huán)境權(quán)學(xué)說(shuō)。有學(xué)者認(rèn)為，之所以將碳排放權(quán)界定為環(huán)境權(quán)，是由于碳排放權(quán)的權(quán)利客體特征符合環(huán)境權(quán)的權(quán)利客體特征[1]。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，環(huán)境資源的功能可以分為環(huán)境功能和經(jīng)濟(jì)功能，分別體現(xiàn)其環(huán)境價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值[2]。從環(huán)境權(quán)學(xué)說(shuō)來(lái)看碳，一方面，它發(fā)揮了保護(hù)環(huán)境的價(jià)值，碳排放權(quán)的設(shè)置正是為了應(yīng)對(duì)氣候變化，控制溫室氣體的排放；另一方面，它又發(fā)揮了經(jīng)濟(jì)價(jià)值，使得碳排放權(quán)持有者的排放行為合法化，促進(jìn)碳市場(chǎng)的發(fā)展。所以，在國(guó)內(nèi)環(huán)境法學(xué)領(lǐng)域，將碳排放權(quán)界定為環(huán)境權(quán)引起了很多學(xué)者的探討。但是，就實(shí)踐而言，由于將碳排放權(quán)界定為環(huán)境權(quán)的理論本身在內(nèi)容上就非常抽象，所以難以在碳排放權(quán)交易市場(chǎng)上提供實(shí)質(zhì)有效的指引。

2.物權(quán)學(xué)說(shuō)。將碳排放權(quán)定義為物權(quán)的學(xué)者主要基于兩個(gè)理由，一是只有將大氣資源物化，才能合理分配大氣資源；二是碳排放權(quán)的客體符合物權(quán)客體諸多特征。碳排放權(quán)物權(quán)學(xué)說(shuō)之所以在我國(guó)成為主流觀點(diǎn)，也是因?yàn)槭芪鞣阶杂森h(huán)保主義的影響，注重產(chǎn)權(quán)保護(hù)，而我國(guó)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度主要依賴于《物權(quán)法》。由于我國(guó)遵循物權(quán)法定原則，因此想要在物權(quán)法領(lǐng)域找尋碳排放權(quán)的法律基礎(chǔ)，只能通過(guò)對(duì)現(xiàn)行物權(quán)相關(guān)概念進(jìn)行擴(kuò)大解釋才能將碳排放權(quán)界定為物權(quán)，從法律規(guī)范層面來(lái)看，在現(xiàn)行《物權(quán)法》中并不能找到碳排放權(quán)法律基礎(chǔ)。并且將碳排放權(quán)物化也會(huì)面臨許多困境，其存在道德性缺陷，意味著將排放二氧化碳這種污染大氣資源的行為合法化，并且將之物化也不能在實(shí)踐中滿足政府管控的需要，在當(dāng)前雙碳背景下，不足以有效地推進(jìn)雙碳目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

從中國(guó)的實(shí)踐可以看出，政策制定者對(duì)將碳排放權(quán)界定為環(huán)境權(quán)或物權(quán)都存在猶豫，因此，這些學(xué)說(shuō)也無(wú)法切實(shí)有效地解釋實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題，需要在“雙碳背景”下重新審視碳排放權(quán)的法律屬性。

三、雙碳愿景下碳排放權(quán)性質(zhì)界定為行政規(guī)制權(quán)的合理性

（一）碳排放權(quán)帶有更多公法色彩

從現(xiàn)有的立法實(shí)踐中有關(guān)配額管理的規(guī)定來(lái)看，我國(guó)碳排放權(quán)帶有更多公法色彩。如《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》第14條、第15條及第19條的規(guī)定，說(shuō)明政府可以決定碳排放交易市場(chǎng)主體、碳排放權(quán)價(jià)值以及可依情況不同決定分配方案等。由此可見(jiàn)，碳排放權(quán)從產(chǎn)生到運(yùn)行甚至消滅以及配額的流轉(zhuǎn)、繼承和作廢都要受到政府公權(quán)力影響，從中可以看出政府實(shí)際掌控碳排放權(quán)。

（二）有助于控制氣候變化，促進(jìn)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

我國(guó)建立碳排放交易市場(chǎng)最重要的目的就是積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化問(wèn)題，以科學(xué)有效的方法實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)。自由市場(chǎng)環(huán)境論者在引入碳排放權(quán)交易制度初期提出讓該市場(chǎng)自行運(yùn)營(yíng)，才能激發(fā)市場(chǎng)活力，以最少費(fèi)用獲得最大利益。但隨著碳排放權(quán)交易市場(chǎng)逐步運(yùn)營(yíng)，實(shí)踐證實(shí)自由市場(chǎng)環(huán)境主義者的這一想法仍有些許紙上談兵之意，比如在歐美碳排放交易市場(chǎng)出現(xiàn)過(guò)的情況，由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)造成碳排放量下降或者是政府為了促進(jìn)碳市場(chǎng)的發(fā)展，給予企業(yè)的配額過(guò)多從而導(dǎo)致碳排放價(jià)格變得極其低，會(huì)造成碳排放不需要任何成本的現(xiàn)象。這種市場(chǎng)失靈會(huì)嚴(yán)重?fù)p害碳排放交易市場(chǎng)的環(huán)境價(jià)值和效率價(jià)值。從實(shí)踐中得以證實(shí)，市場(chǎng)是需要政府干預(yù)的，如果在碳市場(chǎng)完全放任其行為，不僅不利于碳市場(chǎng)穩(wěn)定，更會(huì)影響控制氣候變化目標(biāo)的實(shí)踐[3]。因此，將碳排放權(quán)界定為行政規(guī)制權(quán)，政府能夠?qū)μ寂欧沤灰讚碛懈喙芾砺氊?zé)，這樣政府就可以通過(guò)一系列降低或刪除配額等手段對(duì)碳排放交易進(jìn)行及時(shí)調(diào)控，防止碳市場(chǎng)出現(xiàn)混亂，有利于政府借助碳排放權(quán)交易機(jī)制早日實(shí)現(xiàn)控制氣候變化目標(biāo)。

（三）有助于政府管控

如果將碳排放權(quán)界定為財(cái)產(chǎn)權(quán)，那么就可以將政府做出的一系列影響碳排放權(quán)價(jià)值的行為視為征收行為。在這種情況下，如果政府想要實(shí)施一些諸如改變排放總額的行為來(lái)促進(jìn)碳排放交易市場(chǎng)的發(fā)展，就要對(duì)碳排放持有者予以補(bǔ)償，對(duì)政府而言這筆補(bǔ)償將是較大的負(fù)擔(dān)，不利于政府對(duì)碳交易市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)。如果將之界定為行政規(guī)制權(quán)，則可以賦予政府更大的靈活性，這樣不僅有助于促進(jìn)碳交易市場(chǎng)的運(yùn)行，而且也有助于解決氣候變化問(wèn)題。因?yàn)闅夂虿痪哂写_定性，氣候變化是隨時(shí)隨地會(huì)發(fā)生的，這就需要政府隨時(shí)根據(jù)掌控的科學(xué)真實(shí)信息及時(shí)對(duì)相關(guān)政策予以調(diào)整，從而發(fā)揮碳交易市場(chǎng)應(yīng)對(duì)氣候變化的作用。從另一方面而言，隨著我國(guó)碳排放交易市場(chǎng)逐步發(fā)展，也暴露出碳排放交易機(jī)制諸多問(wèn)題和缺陷，需要政府科學(xué)合理地調(diào)整相關(guān)政策和措施來(lái)完善碳排放交易機(jī)制。如果從私權(quán)屬性出發(fā)，將之界定為財(cái)產(chǎn)權(quán)，那么將會(huì)在很大程度上增加政府改革的阻力。若從公權(quán)屬性出發(fā)，將之界定為行政規(guī)制權(quán)，那么將會(huì)賦予政府更多的靈活性，政府在進(jìn)行改革時(shí)所受到的阻力也會(huì)減小，更有利于碳排放交易機(jī)制的完善和發(fā)展。當(dāng)然這也不意味著政府可以隨意進(jìn)行管控，公眾可通過(guò)信息公開(kāi)、行政復(fù)議和行政訴訟等對(duì)政府的管理行為進(jìn)行監(jiān)督[4]。

（四）更加符合我國(guó)的利益

從我國(guó)國(guó)情來(lái)看，將碳排放權(quán)界定為行政規(guī)制權(quán)更加符合我國(guó)利益。首先，我國(guó)碳排放權(quán)交易機(jī)制仍不夠健全，需要與之相配套的各種制度加以完善，離不開(kāi)由政府主導(dǎo)的改革；其次，我國(guó)在國(guó)際氣候變化談判上一直秉持著較靈活的態(tài)度，需要根據(jù)國(guó)際會(huì)議上的談判結(jié)果來(lái)調(diào)整我國(guó)關(guān)于碳排放控制的政策目標(biāo)。因此，將碳排放交易權(quán)界定為行政規(guī)制權(quán)不僅有利于完善我國(guó)現(xiàn)階段的碳排放交易機(jī)制，也有利于我國(guó)政府根據(jù)國(guó)際有關(guān)氣候變化的談判情況及時(shí)調(diào)整國(guó)內(nèi)關(guān)于氣候變化的政策，促進(jìn)氣候變化控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，更有利于我國(guó)兌現(xiàn)“雙碳”承諾，體現(xiàn)出我國(guó)負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象。