大學生返鄉創業政策績效評價體系構建與實證

陳政，王燕榮，汪輝，祁惠

（1.湖南工學院，湖南 衡陽 421002；2.湖南交通工程學院電氣與信息工程學院，湖南 衡陽 421001）

20世紀中葉，國外發達國家開始逐步出臺支持中小企業發展的政策。國外學者主要從功能角度界定創業政策，如史蒂文森、倫德斯特羅姆等在關注政府對中小型企業創業政策支持的同時，還從公共政策視角作出判斷——好的創業政策是大幅度提升創業成功概率的基礎；哈特認為制定創業政策的目的是營造良好的環境以供創業者創業［1］。

國內學者對大學生創業政策的研究重點圍繞三個方面。第一，大學生創業政策存在諸多限制，如政策實施不到位、政策操作困難、政策實施效果差等。肖紅偉等認為大學生返鄉創業扶持政策現階段的不足之處包括配套設施不完善、政策執行力欠缺、政策適應范圍有限等，并提出完善我國大學生創業扶持政策要從提倡創業精神、改善創業環境、培養創業人才三方面著手［2］；袁先海從金融貸款優惠、稅費減免優惠、注冊登記優惠和員工待遇優惠四個方面對大學生創業政策進行了剖析［3］；張蕾根據大學生創業優惠政策的內容以及特征對大學生創業政策進行了劃分，具體包括資金支持、注冊登記、人事檔案管理和創業教育與培訓［4］。第二，完善我國大學生創業支持政策是提升大學生自主創業整體水平的保障，應在此基礎上針對大學生創業扶持政策具體問題制定一系列優化措施，為大學生創業提供更多的制度保障。陳成文等對我國大學生創業政策體系進行了評價，指出我國信貸政策成熟度的提升為大學生創業提供了一定的信貸支持，但是我國尚未建立完善的創業基金管理體系，相關政策不到位，這在一定程度上限制了大學生創業融資范圍；就現階段而言，大學生創業的軟環境尚需改善，我國對大學生創業的扶持政策應當從優化創業促進政策、完善創業融資政策和構建創業教育新體系三方面加以完善［5］。第三，有關創業扶持政策的實證研究。趙明對上海大學生創新創業進行了系統研究，并提出支持大學生返鄉創業需要從高校和政府兩個方面著手［6］；應金萍通過對浙江省寧波市政府創業扶持政策的現狀進行研究，提出完善創業扶持政策的五大措施：設置專業的政府職能部門、建立地方特色的創業公共服務體系、設立分級的融資政策體系、創立多樣化的創業教育形式以及努力轉變社會觀念和創業環境［7］。由此可見，現階段國內學者對大學生創業政策的研究具有一定的局限性，對創業水平的評價研究偏少，從大學生創業政策角度展開的深層次研究有所不足，以衡陽大學生創業扶持政策為研究對象的實證研究更是空白。

為持續推進創新創業帶動就業工作，湖南省政府和衡陽市政府針對返鄉創業的大學生出臺了一系列優惠政策，支持大學生返鄉創業。2015年，衡陽首次明確提出支持大學生返鄉創業，并發布《關于促進創新創業帶動就業工作的實施意見》；隨后又出臺了《衡陽市創新創業帶動就業扶持資金使用管理辦法》《關于實施創新驅動發展戰略，加快建設創新型城市的意見》等一系列配套政策，推動創新創業高質量發展，打造“雙創”升級版，幫助和引導返鄉創新創業的大學生團隊或創業大學生了解相關政策并享受紅利。

一 大學生返鄉創業政策績效評價方法及指標選擇

（一）研究方法

層次分析法（Analytic Hierarchy Process，簡稱AHP）便于用戶對一些定性問題進行定量分析，有助于其作出正確的決策。該方法的核心思想是簡化煩瑣的問題，通過對問題中的各種因素進行梳理、分類和總結，結合主觀意識和客觀存在來判斷問題，并運用定量分析來描述在同一層面上的因素，對同一級別所有因素權重進行分配的同時對結果進行數學解釋［8］。近年來，該方法已被用于評價大學生創業政策的績效水平和政策機制的科學合理性［9］。

（二）影響大學生返鄉創業政策績效因子的指標選擇

總的來說，要保證績效評估的真實性和有效性，就必須對影響績效的所有因素進行全面、深入的分析。大學生創業政策的績效應包括經濟效益和發展前景。評價內容則需要結合衡陽支持大學生回鄉創業政策的綜合績效，通常包括土地利用優惠政策、信息支持、稅收減免等諸多方面。此外，還需要建立相關的評價指標，對政策執行的效果、政策執行的進展情況、政策執行的反饋情況進行評價。根據AHP法的實施原則，通常用阿拉伯數字1—9表示每個因素的重要性，也可以用倒數形式來表示：如果指標A相對于指標B的重要性為x，則相反為1/x。這兩個指標之間的重要性比率構成了就業和創業質量水平的基本框架，也決定了每個指標體系的最終權重。

二 大學生返鄉創業政策績效的評價體系構建

我們根據政府績效評估的原則，結合衡陽的實際情況，構建了三個標準層次的指標體系。其中，一級指標4個，二級指標7個，三級指標21個，具體指標體系如表1所示。

表1 評價指標體系

續表

（一）基于AHP法的指標權重確定

1.構造遞進結構模型

運用AHP法通常是為了解決復雜程度較高的問題，因此先要把問題拆分，結合其各個層次與類型的差異進行深入分析，為找到最理想的解決思路做好準備。在構建的模型中，各個層次之間形成了遞進關系，處于底層的通常是決策層。

2.形成判斷矩陣

政府在實施扶持大學生創業政策的過程中遇到問題是不可避免的，實施人作出的判斷不同，必定會對指標價值產生影響。在對判斷數進行量化時，可按表2的1—9標度法進行。

表2 1—9標度及含義

對n個元素A1，A2，A3，…，An而言，可以通過比較得出矩陣A，A=（aij）m×n，其中 aij>0，aji=1/aij，aii=1，最終可得判斷矩陣。

3.最大特征值及一致性檢驗

為了保證AHP法得出的結果的合理性，還需要通過一次性測試計算判斷矩陣，以獲得更科學的判斷結果。

一致性指標計算公式：

其中，n表示判斷矩陣階數。通過計算，判斷矩陣最大特征根λmax［10］。

一致性指標R.I.的值，則可直接從表3中查到［11］。再通過公式（2）計算矩陣一致性比例C.R.：

表3 R.I.取值表

若C.R.<0.1，表明計算結果具有一致性，說明矩陣與專家判斷思維一致。

（二）指標權重的確定

根據所構建的模型，可以確定每一層指標的權重。我們邀請20位專家就政府扶持大學生返鄉創業政策的實施績效情況填寫了調查問卷。通過對19份有效問卷進行一致性檢驗，發現其符合一致性要求。

三 衡陽大學生返鄉創業政策績效評價實證分析

（一）數據來源

定量數據來源以《衡陽市統計年鑒》《衡陽市國民經濟和社會發展統計公報》為主。定性數據基本上是通過實地問卷調查獲得的。為了確保研究結果的科學性和準確性，我們對衡陽大學生返鄉創業情況進行問卷調查，并向全市12個縣（市、區）隨機發放調查問卷1 000份，問卷回收后隨機抽取400份，其中，有效問卷358份，有效率89.5%。

（二）指標權重設計

在調查過程中，為了保證最終結果的科學合理性，我們采用專家咨詢和大學生創業企業訪談的方法對各指標權重進行確定，并通過AHP法來確定所選擇指標的所占權重。

下面以政策滿意度評價矩陣為例，呈現指標所占權重的計算過程。

1.一級指標層對目標層的權重計算

一級指標層對目標層的影響相對重要性量化值矩陣如表4所示。

表4 一級指標層對目標層的影響相對重要性量化值

計算表4中各行元素的乘積：

計算Hi的n次方根（n=4）：

將Gi歸一化，可獲得相對應的權重Wi：

則W=（0.518 2，0.099 0，0.099 0，0.283 8）T為所求權重向量。

進行一致性檢驗，并計算最大特征根λmax。在研究中，需提前進行一致性檢驗，確保矩陣符合實際情況，能夠合理解釋評價結果。通常可用一致性比率C.R.表示。根據上述公式，可求得λmax=4.004 2，C.I.=0.001 4，經過查詢可知，R.I.取值為0.89。C.R.=C.I./R.I.=0.001 4/0.89=0.001 5<0.1，證明判斷矩陣確與專家判斷理念相統一。

2.三級指標層對一級指標層的權重計算

三級指標層對一級指標層的影響相對重要性量化值矩陣如表5—8所示。

表5 三級指標層對一級指標層A1的影響相對重要性量化值

表6 三級指標層對一級指標層A2的影響相對重要性量化值

表7 三級指標層對一級指標層A3的影響相對重要性量化值

表8 三級指標層對一級指標層A4的影響相對重要性量化值

根據表4影響相對重要性量化值矩陣分析法，計算出表5—8的矩陣指標權重。對表5—8中四大維度因素的矩陣檢驗結果進行檢查，發現所有矩陣均滿足一致性要求。進而得出所有三級指標層對一級指標層因子權重賦值，計算結果如表9所示。

表9 衡陽政府扶持大學生返鄉創業政策績效評價指標權重

3.層次總排序及其一致性檢驗

進一步確定指標權重：

Wi=NjTij（i=1，2，3，…，n；j=1，2，3，…，m）

Wi是指三級指標層中第i個指標Cij對準目標層的權重，Nj是指二級指標層中第j個指標Bj對準目標層的權重，Tij是指三級指標層中Cij對二級指標層Bj的權重［12］。我們進一步確定各個指標相較于總目標的合成權重，具體如表10所示。

表10 衡陽大學生創業扶持政策執行效果評價指標的合成權重

通過對二級指標和三級指標層次總排序的一致性進行檢驗，發現C.R.<0.1，表明結果具有令人滿意的一致性。

（三）評價指標分析

表10一級指標中所占權重最大的指標是政策實施效益，權重占比達51.82%；權重排名第二的指標是政策回應度，權重占比達28.38%；指標所占權重最小的是政策實施效率和政策供給力度，兩項指標的占比均為9.90%。由此可以判斷，最重要的指標是政策實施效益，在制定政策過程中，必須高度重視這一指標。政策回應度是反映政策執行情況的重要評價指標，在政策評價時也應多加考慮。政策實施效率和政策供給力度兩項指標的重要性程度相對較低。

表10二級指標中所占權重最大的指標是經濟效益，為34.55%，說明經濟因素在政策中的重要性最為顯著，應將其作為政策評價的重點；政策服務滿意度占比次高，為21.29%，可通過政策服務滿意度反映政策執行效果；社會效益指標權重也處于較高的水平，為17.27%，說明在評價大學生創業扶持政策執行效果時，對社會效益也應當加以關注。而經濟效率、眾創空間服務、政策宣傳力度和政策執行力度指標占比都在10%以下，由此可以判斷，政策執行效果評價對這四方面的重視程度較低。今后評價政策執行效果時，應當多關注這四方面，以便實現全方位分析政策執行效果的目標。

剖析表10中21個三級指標的綜合權重可以發現，政策對激發創業意愿的影響、對社會創新能力的影響和對轉變就業觀念的影響3個指標權重占比較大，均超過10%，作為主要指標，其可以比較客觀地評價政策實施效益。同時，專家們也比較關注技能培訓與信息支持、稅費減免、創業成功率和創業基地入駐率等4個指標，其占比均超過5%。此外，大學生返鄉創業政策績效的評價體系中有14項指標權重小于5%，反映了政府部門的工作態度、服務人員的工作態度、政府部門在大學生創業支持等政策的實施中，政府部門對創業支持政策的宣傳和落實還沒有做到足夠重視。

綜上所述，在大學生創業支持政策實施效果評價過程中，有必要將政策實施效益作為評價重點，同時對其社會與經濟效益進行綜合評價。衡陽在政策宣傳方面的措施做得不到位，相關主管部門重視不足，沒有全方位且深層次地開展政策評價活動。

四 優化大學生返鄉創業政策的建議

（一）優化大學生創業政策體系

政府作為政策制定者，在大學生創業過程中發揮著不可或缺的作用。首先，在創業教育政策的內容上，要科學且合理地優化課程設置，堅持以大學生創業需求為導向，針對性地設置課程內容，不斷加大師資力量建設力度，為大學生創業提供更加切實有效的支持。其次，加大對大學生創業融資的支持力度，降低難度，擴展渠道，建立針對大學生創業要求的專項資金管理制度，為大學生創業提供更加完善的貸款支持。再次，以營業稅改革為切入點，加大對大學生創業的支持力度。稅務部門應加強稅制改革，為大學生創業提供更加有效的稅務支持。最后，要加快大眾創業空間、創業平臺等相關機構的建設。相關部門必須將創業基礎設施建設作為重中之重，同時對各項事務進行針對性協調，為大學生創業提供更高質量的服務，在滿足大學生創業各項實際需求的前提下，幫助其更加有效地解決各個問題，通過營造良好的氛圍和環境，支持大學生創業。

（二）加強對大學生創業支持政策的宣傳

目前衡陽政府官網還沒有專門針對衡陽返鄉創業的大學生設立創業政策專欄，導致部分衡陽返鄉創業的大學生對衡陽政府的扶持政策尚不知曉。衡陽政府應該在其官方網站中添加相關專欄，對政策細項進行深入解讀，以方便衡陽返鄉創業的大學生更加深入地學習、理解，并充分利用衡陽政府的創業扶持政策。在“互聯網+”時代，可利用互聯網媒體進行創業案例宣傳，由專家對相關政策進行深入解讀，并借助各平臺展開全平臺推廣，最大限度地保障相關人員對衡陽創業扶持政策有更深入的了解，提高衡陽返鄉創業大學生創業的效率。

（三）加強基礎設施建設，促進農村環境改善

要為大學生搭建平臺，加強創業園建設，籌集資金，改善引資條件，降低大學生返鄉創業成本。同時，可利用公共財政和社會資金加強水電、道路和交通等基礎設施建設，構建與城市相協調的商貿互動模式。此外，要盤活農村土地，實現農村資源共享，為土地集約利用和規模經營打下良好基礎。

（四）增加財政支持

地方政府加大對大學生返鄉創業的財政支持力度，積極整合社會資源，為返鄉大學生創建的項目提供一定的經濟激勵，增加大學生返鄉創業的政策性補貼，特別是要為大學生創業培訓提供充足的教育資金。同時，地方金融機構要深入返鄉創業的大學生群體，真正了解他們面臨的困難，盡可能地降低大學生返鄉創業貸款保證金比例。

（五）提高政府行政能力

各級政府部門要明確權責范圍，加強組織領導和職責協調，突出各部門的責任，切實做好政府相關職能部門的協調工作；同時，要建立專門的扶持機構，根據大學生創業需求以及遇到的具體問題提供針對性的幫扶。此外，應大力建設鄉鎮網絡信息服務系統，為大學生在返鄉創業過程中遇到問題提供便捷的咨詢渠道。

（六）加強對返鄉創業大學生的技能培訓

政府一方面可以設立專門的培訓援助中心，加強與地方科研機構和高等院校的合作，在技術層面為大學生創業提供支持，另一方面可以舉辦多種形式的科技交流會，邀請技術專家進行現場指導，特別是要大力鼓勵青年專家和技術人員上門講解地方特色產業技術，切實提高返鄉大學生的創業技能。

（七）立足衡陽發展實際，建立健全政策評價體系

應立足衡陽市情，結合國內外研究成果來設置合理指標，多維度地建立和優化政策評價體系，全方位評估相關政策執行效果，及時發現大學生創業政策存在的不足之處，為創業政策的有效落實創造良好條件，切實為衡陽大學生創業政策的制定和優化提出針對性的改進意見，緩解大學生日益嚴峻的就業壓力。