創新創業環境下政府基金的扶持作用
——以臺州市椒江區為例

朱瑞錦

臺州市椒江區財政票據事務中心

椒江區屬于民營經濟高度發達地區，民營經濟的家族控制模式和“低小散”的產業層次對于發展高投入、高技術、高風險的戰略性新興產業無疑存在先天不足，尤其是近年來區內工業性投資嚴重下滑，引進外來資本滯后，全區R&D投入多年落后于全省平均水平，區內大型民營企業在規模擴張的同時缺乏自主創新能力，而中小企業由于融資、技術、人才等各種因素的制約或多或少正遭遇成長陷阱，極大地制約了區域產業創新能力和新興產業的發展。為激活區域創新創業活力，加快推動區域產業升級和經濟可持續發展，椒江區政府出資成立了產業基金，發揮引導和撬動作用，最大限度吸引優質、高端創投資本進入椒江創新創業領域，在堅持區域產業特色發展的基礎上，加快創新驅動經濟高質量發展步伐。

一、椒江制造業轉型升級過程中存在的主要問題

1.土地資源瓶頸。椒江作為臺州主城區，人口密度大，城區范圍小，隨著近二十年城市化建設的不斷推進和房地產的快速發展，可供應的工業用地不斷減少，導致制造業土地成本急劇上升，制造業規模擴張的粗放發展模式已難以為繼。此種狀況下，若想解決這項問題，實現椒江的持續化發展，便需要椒江制造業通過產業轉型等各種方式來改變自身的產業發展狀態，從而實現地區產業的持續化發展[1]。

2.勞動力成本瓶頸。椒江本地人口老齡化明顯，而2016年開始全面推進的“三改一拆”使外來務工人員大量流出，勞動力緊缺，成本不斷攀升，制造業的勞動力資源優勢已基本喪失。而當勞動力處于緊缺狀態時，便代表各行各業的各項工作負責人員會減少，相應的工作效率及工作質量等都無法得到保證。

3.生態環保瓶頸。經濟迅猛發展、城鎮化的推進，椒江的生態和環保問題凸顯，工業廢水廢氣的綜合治理、污染物排放總量控制等刻不容緩，尤其是2020年生態環境部對椒江近岸海域污染的通報，更對椒江環保問題敲響警鐘，原有的高耗能、高污染的初級產業發展面臨環保瓶頸，亟須加強科技創新在產業環境保護中的作用。

4.投資瓶頸。椒江區工業性投資、制造業投資、高新技術產業投資近年均呈現下行態勢，2020年更是大幅下滑，工業性投資下降37.6%，制造業投資下降35.3%，高新技術產業投資下降12.6%，投資的萎縮導致制造業發展遲滯，研發投入不夠，技術創新滯后，區域經濟潛在增長率趨于下降，依靠高強度投入換效益的空間越來越小。

5.創新瓶頸。椒江民營經濟基本從家庭作坊發展而來，具有“規模小、結構散、輕工業、低層次”等特點，加工配套能力強但產品層次普遍偏低，缺少核心競爭力，自主創新能力薄弱。如醫化行業是椒江的傳統優勢產業，發展頂峰時期，醫化行業的稅收曾占椒江財政收入的半壁江山，但發展至今仍以中間體、原料藥為主，產業鏈短且處于行業中低端，產品附加值低。其他的汽車零配件、電子電器、器材制造業等基本都存在同樣問題。而這主要是與區域的自身經濟發展水平、專項人才缺乏等問題相關，若想解決此種狀況，便需在提升政府政策支持的基礎上，促進區域經濟的發展，同時加大人才支持力度，吸引更多的人才來建設椒江，推動區域整體的進步發展。

二、政府產業基金在助推創新創業，重塑區域經濟發展動力方面不可取代的扶持作用

創新創業帶來經濟發展新動能，但某種程度上，創新創業又意味著高風險、慢收益和較大的外部效應，而資本習慣尋求最大的確定性導致創投領域資本介入不足，需要政府的適度干預和持續有計劃的資金投入，主動承擔與疏解雙創風險，以吸引和匯聚更多資本，讓金融為創新創業賦能。由政府主導設立的產業基金，順應國家創新創業政策導向，立足區域產業結構，重點投向生物醫藥、高端裝備制造、新材料、新能源等戰略性新興產業，帶動區域產業的轉型升級和布局完善。相對于市場化基金，政府產業基金的扶持優勢在于：

（一）政府產業基金有明確的產業規劃、政策導向，聚焦區域產業熱點，全流程助推本土產業引培

首先，地方政府作為區域經濟發展的主要引導力量，有效掌控區域內土地、基礎設施等關鍵資源，相較社會資本，由政府主導成立的產業基金可以體現政府全力支持“雙創”的戰略意圖，集聚區域內有效資源并適時適度推出配套政策，向重點支持的創新創業型企業輸出資金、資源、市場和管理服務能力，推進項目資本和區域產業資源的整合，發揮“資源+資本+政策”的優勢，精準滴灌；其次，在投資前期，選擇投資方向、盡調、立項推進階段，地方政府可處于相對主導地位，從區域產業基礎、產業定位、區位條件、資源配置及戰略規劃出發，利用區域創新創業信息服務平臺，從區域項目儲備中篩選科技含量高、有產業化發展潛力的項目，減少基金管理公司搜尋、考察本地項目的時間成本，也使產業基金投向更精準、細化；第三，在產業基金投資項目落地初期，可量身定制，精準提供資源要素、配套設施、相應的扶持政策等，為項目落地“接得住、撐得起、發展好”提供強有力保障[2]；第四、有別于社會資本，地方政府專注深耕本區域經濟發展，在產業基金投資業務展開之后，可以最大程度地發揮政府公共管理和統籌協調能力，不僅僅就單個投資項目來進行資源的組織、項目的推進，而是用綜合性策略系統性促進區內創新成果產業化，盡可能使投資項目互聯互通，資源互補，節約成本，發揮協同效應。

（二）政府產業基金的賦能作用

資本和創新創業的結合不僅僅單純作為資金的提供者，更多的是通過資本渠道得到解決不同階段問題的能力，而政府產業基金背后的地方政府作為區域經濟發展的重要推動因素，能最大限度地優化創新創業環境，構建良好的創新創業生態，為創新創業賦能，化解一部分創新創業風險。

1.為創新創業提供載體支撐。椒江區作為首批浙江省創新型試點城區，多年來，著力打造“眾創空間+孵化器+加速器”一條龍產業孵化體系，椒江區科技創業服務有限公司是臺州市唯一一家A類國家級科技企業孵化器，建設中的臺州灣數字經濟產業園是椒江區新近打造的創業創新平臺，瞄準數字領域前沿科技，另據不完全統計，全區累計擁有各類省市級科技創新平臺300余家，孵化器、眾創空間5個。這些創新創業載體提供了開放式、協同式的創新創業平臺，疊加區政府產業基金的資本支持，分散了早期的開發、創業風險，形成產業園區+創新孵化器+產業基金的一體化產業推進模式[3]。

2.為創新創業提供完善的資本生態。創新創業需要金融資本的支持，首先，椒江區政府充分利用政府產業基金的杠桿作用，以政府基金池做后盾，依托椒江區優良的城市品質、雄厚的民營經濟基礎、產業集群優勢以及優厚的扶持政策，吸引規模超500億元的30多家投資機構、基金管理公司入駐椒江，臺州創谷基金港正式開園，高瓴資本、國盛資本等16家專業投資機構與椒江區產業基金簽訂了全面戰略合作協議，體現出政府產業基金巨大的集聚效應，為椒江打造業態鮮明、模式創新、服務精準的基金生態圈邁出有力的一步。其次，椒江區政府也一直努力與臺州市及其他地區政府產業引導基金加強合作，開放發展，優化資源配置，取長補短，形成政府產業基金的投資聯盟。

3.依托地方產業聯盟，構建政企合作的“創新合伙人”機制。近年來，椒江區政府積極圍繞區域主要產業——縫制裝備、智能馬桶、生物醫藥等啟動一批行業級和企業級工業互聯網平臺建設，匯聚政府和企業優質數據，在此基礎上正在著手建設產業大腦，充分融合產業宏觀數據、區域龍頭企業數據與政府產學研動態，全面推進政府與企業的雙向融合，為地方政府明晰產業運行態勢、洞察行業狀況提供可能。而政府產業基金可以充分利用產業大腦這一平臺，實現產業洞察、要素協同、資本助力，體系化服務創新創業。

（三）政府產業基金的引導作用——政府信用背書，可提振資本信心，引導資金流向

創新創業企業，尤其是在種子期、初創期，存在巨大的不確定因素和極高的風險，由于資本的先天逐利，容易導致創新創業投資資本配置的市場失靈，政府產業基金的參與，通過政府的注資增信、政策扶持和適度的讓利向市場釋放積極的政策信號，切實降低參與創投社會資本的風險，吸引和激勵社會資本參與政府重大創新創業項目，最終實現政府基金和社會資本的有效融合、相互促進，形成合力，為區域培養一批具備創新能力、契合本地產業鏈、市場前景好的初創期高科技企業快速成長。在培育初見成效后，秉持政府錯位投資、讓利于民的原則，產業基金可提前退出，由社會資本進一步跟進投資，用“接力棒”方式做強做大創新創業，是對創新創業資本市場失靈一定程度的矯正。當整個市場培育起來后，因為擁有政府的資信作為保障，所以即便出現相應的風險，企業需要擔負的各項責任也會一定程度上降低，這不論是政府推動區域發展，還是企業的創新創業發展來講均是十分有利的[4]。

三、政府產業基金運行過程中需解決的問題

1.政府產業基金應盡量與區域外頭部創投機構合作。椒江區原有的產業基本屬于區域原生型，從家庭作坊式工廠起步逐漸擴大規模自主發展的結果，引進外部資本相對較少。因此，在引入新技術、新產業、開拓新市場、吸納高端人才方面存在先天不足。目前，區域產業發展已遭遇瓶頸，政府產業基金承擔引導和撬動社會資本的責任，在區域經濟發展戰略方向上必須有明確定位，盡量與區域外頭部創投機構合作，引進外部力量，補足短板，以資本為紐帶，發揮區域內產業集聚優勢和區外資源導入的雙輪驅動機制，把外部技術、管理、人才“引進來”，讓區內產品、產能、資本“走出去”，激發區域創新創業活力。只有這樣，才能夠在充分發揮地區自身優勢力量的基礎上，通過與外部合作的方式，實現雙方的共贏。

2.政府產業基金應盡量投資早期創新創業企業。創新創業企業在不同的發展階段吸引資本的能力也是不同的，種子期、初創期，市場失靈嚴重，社會資本介入不足，需要政府產業基金作為社會資本的補充，積極投入并引導社會資本參與，對此，政府便可通過“雪中送炭”的方式來吸引相關企業，這樣不僅不需要高額的資金，同時也能夠與企業建立起長期的信任關系，不論是對于企業的創業創新發展，還是政府的吸引社會投資、促進區域發展來講都是十分有好處的。但在實踐中，政府產業基金往往因為過度關注資金的安全性和國有資產保值增值情況而背離了初衷，將很大一部分資金投向成長期、成熟期的項目，然而成熟期的項目，其整體的運作模式已經固定，政府在此時進行投資屬于“錦上添花”，在與企業建立溝通信任關系方面，展現出的成效并無種子期的效果明顯，反而是屬于花費高額費用，產生較少成效的狀態。對此，建議產業基金可以在與社會資本組建子基金時約定投資比例，并對投資初創型科創企業給予投資額一定比例的補貼，若子基金投資早期創新創業企業達到一定比例，產業基金在退出時也可約定將收益的一部分對基金管理機構進行讓利，以保證對雙創企業的扶持。

3.投資風險管控不夠到位。根據《椒江區產業基金管理暫行辦法》，產業基金按照“聚焦戰略取向、突出政策引導、堅持市場動作、合理防范風險”的原則投資運作，產業基金公司不參與子基金的日常管理，由受托的基金管理公司對產業基金投資項目進行跟蹤監管和后續服務。由此可見，地方政府由于對產業基金的運作還不夠熟練，對投資項目的選擇比較審慎，而在投后管理方面尚需完善。對此，建議完善投后管理機制，綜合基金業績、投資項目成長情況、產業引導效果、基金投資進度及合規性等內容建立全面的績效考核制度，同時依托政府平臺和政策資源，提供增值服務，跟進投后培育，監督和服務雙管齊下，加強對政府產業基金投后事項的管理，提高資金使用效益。

四、結語

綜上所述，在新時期財政資金支持創新創業發展方面，政府產業基金是一種新型方法，促進了社會資本向創新創業的集聚，對扶持創新創業有著巨大的驅動力。因此，相關部門應針對政府產業基金結存資金進行有效整合，確保財政資金使用的高效性，并針對政府基金對創業企業投資的影響因素進行深入分析，從而發揮出應有的作用，為創新創業企業的持續、穩定發展提供支持。