PPP 模式經濟與社會效應分析

常 圓

(南京財經大學，江蘇 南京 210023)

一、 引言

PPP 模式在我國被解釋為“政府和社會資本合作”，指公共部門與私營部門建立合作伙伴關系，共同建設公共基礎設施、提供社會公共服務。

2014 年，在《關于2013 年中央和地方預算執行情況與2014 年中央和地方預算草案的報告》中官方首次提出PPP 的概念，提出“推廣運用PPP 模式，支持建立多元可持續的城鎮化建設資金保障機制”。 同年，財政部成立 PPP 中心，并出臺 PPP 模式具體應用的操作指南，為規范各環節操作流程提供指導。 自此，我國在相關領域積極推廣該模式，鼓勵和引導社會投資，增強公共產品供給能力。

全國PPP 綜合信息平臺項目管理庫統計數據顯示，從 2014 年至 2021 年 1 月末，我國累計 PPP 入庫項目10034 個、投資額15.5 萬億元；累計簽約落地項目7159 個、投資額11.6 萬億元，落地率71.3%；累計開工建設項目4308 個、投資額6.7 萬億元，開工率60.2%。 其中，“兩新一重”項目、脫貧地區鄉村振興項目、具有污染防治和綠色低碳效應項目發展態勢尤其向好。 PPP 模式的應用對促進調結構、補短板、惠民生，確實起到了較大作用。

二、 文獻綜述

關于PPP 模式本身。 PPP 作為一種合作伙伴關系，具有利益共享、風險共擔的特征，既是一種新型融資模式，也是一種新型的管理模式[1-2]。 即相比傳統的政府供給模式，PPP 模式不僅可以發揮融資作用，緩解基礎設施項目存在的資金短缺的問題[3]，還可以利用社會資本對項目風險的信息優勢和專業化優勢改善建造和運營水平[4]，提高基礎設施供給效率[5]。 而不同的經濟發展水平和制度會使得PPP 模式的效率產生差異[6]。

PPP 模式的經濟效應。 大多數學者都肯定了PPP 模式對宏觀經濟增長的促進作用，PPP 模式引入私人資本，促進貿易和生產要素流動，進而提升基礎設施效率[7]，并且有效支撐了產業發展，激發了社會和縣域經濟發展活力[8-9]，因此，可以說PPP 模式對實體經濟增長有著顯著的積極影響，有效推動了我國宏觀經濟發展[10]。 不過需要注意的是，不同收入水平的國家PPP 受益程度也是不同的[11]。

PPP 模式的社會效應。 相比于完全依靠財政支持進行項目建設運營的傳統方式，PPP 模式能夠減輕政府財政支出壓力[12-14]。 同時，將政府的角色由“建設者”或“運營者”轉變為“監管者”[15]，促進了政府職能轉變。

由以上文獻的整理可以發現，大多數專家學者都肯定了PPP 模式可以通過提高融資效率和項目建造運營效率，來提升基礎設施供給水平，進而促進宏觀經濟發展；與此同時，通過促進政府職能轉變，推動實現國家治理體系和治理能力現代化。

三、 PPP 模式的經濟效應

我國學者普遍承認PPP 模式在公共基礎設施領域推廣具有宏觀和微觀經濟增長效應，具體如下:

(一)PPP 模式的宏觀經濟效應

本文從效率提升和體制變革兩個層面展開討論PPP 模式的宏觀經濟效應。

1. 提升公共產品供給的經濟效率

相比傳統采購模式下政府部門包攬公共基礎設施的建設施工、運營管理工作，PPP 模式下私人部門的參與能夠充分發揮其在技術、運營等方面的熟練度和信息優勢，使公共產品“物有所值”。 加之資本逐利的本質特點，社會資本會在政府監督質量的前提下追求實現各個環節的成本最小化。 兩者相結合，PPP 模式實現了更高的經濟效率。

2. 促進投融資體制機制創新

一方面，社會資本參與公共產品的供給，分擔了政府增加預算、擴張債務的壓力，使得更多的基礎設施需求得到滿足，為其他部門的其他建設打好基礎；另一方面，社會資本進行一般項目投資時的融資活動必然受到其資信狀況的限制，而進行PPP 項目融資時可以借助政府擔保來實現融資。 因此可以說，PPP 模式拓寬了投融資渠道，創新了投融資方式，促進了投融資體制機制變革，使得私人資本有更多的機會進行投資，拉動了經濟發展。 而在這過程中，政府擔保發揮了重要作用。

(二)PPP 模式的微觀經濟效應

傳統模式下，市政工程、交通運輸、郵電通信和能源等公用事業和基礎設施領域長期為國家壟斷經營。 而PPP 模式下，政府為項目公司提供特許經營擔保，給社會資本進入基礎設施和公用事業領域提供了特許經營的權力，降低了行業壁壘。 不僅如此，相比于一般市場投資的風險性，PPP 項目憑借政府擔保和公用事業風險低、收益久的特點，一定程度上保障了投資的收益，同時也滿足了私營企業對社會價值和企業形象的追求[15]。

四、 PPP 模式的社會效應

PPP 模式憑借其獨特的優勢，參與基礎設施建設和公共服務供給，不僅對宏觀經濟發展產生正面影響，還起著改善治理、增進福利的顯著社會性作用。

(一)PPP 模式的社會治理效應

目前對PPP 的研究多強調其融資價值而忽視其治理功能，而早在2014 年《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76 號)就已指出，發揮社會治理效能是PPP模式政府擔保的應有之義。

1. 治理主體多元化

在政府、社會資本和第三方機構等多主體之間建立伙伴關系是PPP 模式的首要特征，也由此促使多主體共同參與社會治理，加快政府職能轉變。

相較于傳統模式下政府包攬公共產品的全部生產和供給，PPP 模式政府的角色定位由“建設者”和“運營者”更多地轉變為“監管者”，在保證由市場機制發揮資源配置的決定性作用的同時，承擔公共責任，保護公共利益[15]。 此外，另一方面，PPP 模式鼓勵社會第三方利用其專業能力對PPP 項目實行監督并提出建議，將社會公眾的監督作用充分延伸到政府監管到達不了的灰色地帶或監管漏洞中[16]，為公眾能夠積極參與社會治理拓寬了渠道。

也就是說，PPP 模式提高了公共產品和服務供給的市場化程度和公眾參與度，塑造了“政府—市場—社會公眾”三元主體的良性互動關系。 而基于“利益共享，風險共擔”特點進行的政府擔保正致力于使政府和社會資本之間的這種合作關系盡可能地實現平等化。

2. 治理手段現代化

首先，基于項目合同的運作模式彰顯了治理的法治化。 PPP 項目各參與主體間涉及的多種法律關系貫穿于其生命周期的各個環節，例如在項目準備階段，政府和項目公司關于特許經營、風險分配和交易結構的確認必須以特許經營協議或項目合同為依據；為保證項目采購、執行和移交環節的有序推進，項目公司與第三方組織如金融機構和咨詢評估機構同樣要建立具有法律效力的合同關系。 PPP以項目合同為準繩的運作模式，是明確各主體所對應的風險、收益、權利和責任的最根本保障，也體現了符合現代社會治理理念的法治精神和契約精神。

其次，伴隨著PPP 模式推廣而不斷完善的信息披露機制體現了治理的透明化。 2015 年，財政部設立PPP 中心，發布各項目及所涉及的社會資本、第三方機構信息，并分享有關政策法規和項目案例。該平臺高效利用現代信息技術和社會數據資源，不僅幫助政府充分統計和分析信息，加強公共產品質量、成本和價格監管，幫助提質增效降成本，還保障了公眾知情權，充分發揮社會監督的約束作用。 同年，世界銀行發布《PPP 信息披露框架》，為信息披露機制的完善提供了指導性建議。 之后，我國PPP信息披露體系不斷細化，成為消除PPP 各參與方之間信息不對稱問題，進而保障公共利益最大化，提高國家治理能力的重要推動力。

因此，本文認為PPP 模式通過規范合同約束和信息披露機制，不僅能夠有效防范政府擔保帶來的財政風險，更將政府管理概念與民主概念有機結合，推動了社會治理現代化。

3. 公共利益最大化

首先，政府和社會資本方在PPP 模式中通過建立合作伙伴關系將各自的目標統一到一個具有共贏性質的最終目標上來:以最低的成本，實現公共利益最大化。

其次，PPP 模式獨具的優勢使這種最終目標的實現成為可能。 如前文所述，PPP 模式本身具有結構效率，能夠利用私人部門對項目的信息優勢和技術專業化優勢改善建造和運營水平，并通過將建造和運行綁定，使得外部性內部化，最終得到1＋1＞2的效果。

(二)PPP 模式的社會福利效應

PPP 模式不僅對宏觀經濟增長具有一定促進作用，還會帶來促進就業、改善環境等社會效應。

1. 就業促進效應

PPP 模式吸引社會資本進入公共供給領域，一定程度上緩解了基礎設施建設資金不足的難題，基建項目的增加帶來了大量勞動力需求，政府擔保更是為此增加了吸引力。 PPP 模式能有效刺激私營企業突破行業壁壘、擴充業務生產，增加就業機會。

2. 福利增進效應

2020 年2 月10 日，財政部PPP 中心提出要加強PPP 項目入庫和儲備管理工作，特別強調要保障醫療、養老、教育、生態環保和城鎮老舊小區改造等基礎保障性強、外溢性好、社會資本參與性高的項目優先入庫。 由此可見我國非常重視PPP 在民生領域發揮的作用，致力于應用PPP 增進社會福利。

以養老產業和教育產業為例，隨著我國人口老齡化發展，政府養老支出的財政壓力不斷加大，同時社區養老、機構養老的服務質量難以得到保障，引入社會資本則有利于改善這些問題，協調養老供需矛盾。 政府協同社會資本參與構建新型養老服務機制，能夠提高社區或機構的服務水平，增加養老基礎設施供給，使得老年人不僅老有所依，還能享有豐富多樣的娛樂文化生活。 此外，通過PPP 模式，社會資本可以參與高校的合作投資，圖書館、展會等文化類基礎設施的建成也豐富了人民的精神文化生活，使得更多的人獲得了學習的機會，既增進了個人福利，也提升了整個社會的文化氛圍。

3. 環境改善效應

生態建設和環境保護類PPP 項目建設成果一般由一定區域內社會成員共同享有，具有明顯的正外部性，并且通常建設周期長、資金耗用量大，因此需要政府出資建設；然而污水處理、垃圾填埋、水利工程等工程大多屬于技術密集型產業，單純由政府完成難度大且效率低下。 尤其我國污染防治長年來重建設，輕管理，資金使用浪費嚴重的問題依然存在。 PPP 模式引入市場競爭，吸引充足的資本和技術，使雙方優勢有機結合。 PPP 在生態環保領域推廣以來，政府環保資金使用逐步轉變為效果導向，通過環境績效與政府付費掛鉤，不僅提高資金使用效率，更提高了生態環境保護質量。

2018 年中共中央、國務院提出要健全生態環境保護經濟政策體系。 要求在通過完善相關稅收優惠和財政補貼制度促進資源節約和環境保護的同時，推動生態環境治理市場化程度提高，例如減少政府付費PPP 項目而增加可行性缺口補助項目。 財政部PPP 中心數據顯示，2014 年以來，我國具有污染防治和綠色低碳效應項目累計在庫項目5832 個、投資額5.6 萬億元，給我國生態建設和環境保護領域帶來的環境改善效應顯著，并具有巨大的發展潛力。

綜上所述，PPP 模式在我國各領域的推廣應用，具有非常重要理論與顯示的意義。 PPP 模式憑借其獨特的優勢，參與基礎設施建設和公共服務供給，不僅對宏觀經濟發展產生正面影響，還起到改善治理、增進福利的社會性作用。