競爭性采購裝備合同監管創新方法體系之（三）
——能力評估法

■楊建強 陳啟宏 張鋒 陳香 姚永倫

引言

裝備競爭性采購，是指軍隊裝備采購部門采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、評審確認等競爭性采購方式，確定供應商和采購價格，獲取裝備預先研究、研制、試驗鑒定、訂購和維修保障等產品、技術與服務的行為。近年來，大量的新裝備經過競爭性采購方式投入研制生產，如指揮控制系統、通信設備、北斗定位設備、導航設備、偵察測量設備、無人機系統、光電跟蹤設備等，并陸續配發部隊。

裝備采購領域自引入競爭性采購機制以來，從效果上看，相比目前仍存在的單一來源采購方式，顯著的提高了采購效益，特別是上述新裝備的科研生產，目前普遍采取的是各種各樣的競爭性采購方式。不同形式的競爭性采購的合同履行特點各有不同，產生的問題和難點也各不相同，這就給軍事代表的合同監管工作提出了挑戰。

1 競爭性采購裝備合同監管創新方法體系簡介

針對當前軍事代表在競爭性采購裝備合同監管工作中存在的問題和難點，經過調研、分析、總結和比較借鑒，課題組緊貼任務實際創造性的提出了15種單項監管方法（追溯歷史法、狀態核查法、能力評估法、焦點附加法、動態更替法、多項選擇法、節點激勵法、聯合監管法、負面清單法、告知承諾法、隨機抽查法、三方審計法、用戶告知法、分步結算法、交叉評價法）和5 種系統監管方法（分級監管法、分類監管法、分階段監管法、分層次監管法、分模式監管法）構建的合同監管創新方法體系，確保了以質量為核心的合同監管工作的創新開展。本文介紹單項監管方法之能力評估法。

2 能力評估法的提出背景

目前競爭性采購合同的兩種典型類型為科研合同和訂購合同。對于科研合同監管，競爭性采購方式基本解決了“拖、降、漲”中的“降”和“漲”，因為中標單位有兩家以上，但“拖”沒有完全解決，畢竟科研過程存在的不確定因素較多。這種不確定因素有來自系統競爭擇優及分系統競爭擇優選型時間過長，導致按項目立項論證的預估全過程周期計算，正式研制時間剩余不多；也有來自前期招標階段實物招標比測項目不全面，或者方案招標技術風險識別不全，導致了技術攻關過程時間拉長；還有因為各家研制單位統型工作的反復，使得技術狀態一直難以確定，造成了研制工作進度的耽擱。

對于訂購合同監管，進度問題表現有多種。有承制單位自身生產組織能力有限，競爭擇優評標時為了得到較高的分數，不顧實際情況承諾較短的交付期，簽訂合同后進度瓶頸凸顯；沒有規范科研程序的非型號裝備，未經過全面的科研過程磨合，圖紙、工藝并不成熟，中標技術狀態確認后訂購批產時發現很多狀態和工藝偏差，辦理技術狀態更改流程審批較長和生產工藝不斷磨合調整雙重因素，導致了進度時間捉襟見肘；由于競爭擇優結果的不確定性，中標產品的配套外購件，很難提前進行采購備料，配套交付進度往往成為制約因素；對于中標后在第四季度簽訂合同的項目，年度訂購計劃一般要求在年底前完成驗收交付并結算，履約時間只有短短2-3個月，進度壓力不言而喻；對于承制單位自擔風險提前備產的裝備，中標并正式合同簽訂后軍事代表才介入，前期的生產過程處于監管真空，如果推倒重來肯定進度達不到合同要求。

3 能力評估法的設計思路

基于以上考慮，有必要在規定的節點對承制單位的科研生產能力進行評估，用于解決軍事代表科研生產進度監督瓶頸問題。

評估內容：按照合同文本或草案中相關節點要求的標的數量、狀態、進度、價格等要素約束條件，對承制單位履行合同所需的人、機、料、法、環、測、費等科研生產能力條件進行全面檢查評估。

評估的方式：現場檢查，形成評估結論。

評估的時機：合同簽訂前、投產初期、投產中期、節點考核時。

4 能力評估法的實施流程

可分為了解承制單位總體情況、承制單位提交工作策劃、確定評估范圍、開展能力評估、問題處理五個步驟。

了解承制單位總體情況：掌握承制單位的總體概況，即將承擔的產品基本情況，以往承擔科研生產任務完成情況等，對承制單位的歷史狀況有個宏觀的把握，以對其科研生產能力有個基本的判斷。

承制單位提交工作策劃：承制單位對即將/正在承擔的任務進行詳細工作策劃，包括人員組成、資源配備、進度控制、質量保證、風險管控等內容。

確定評估范圍：根據承制單位總體情況和提交的工作策劃，確定和承擔任務實現相關的人機料法環測費要素，其他產品合同或任務及相關要素不在能力評估范圍。

開展能力評估：軍事代表室組織人員現場評估，最后形成評估報告。科研能力評估要重點針對項目技術成熟度評價開展，依據型號研制任務書、研制總要求等設計開發輸入文件和進度要求，考慮前期類似項目的開發成果、預研階段的項目驗收意見、招標階段的技術方案或實物樣機的指標達到情況、競爭性采購統型要求滿足的難易程度等等，同時對承制單位的科研人員、科研設備、配套參研單位、研制經費等重要的科研資源綜合評估。生產能力評估要重點針對產品實現所需的資源滿足情況開展，依據合同確定的技術狀態和進度要求，考慮承制單位的專業技術人員、技術工藝文件、生產操作工人、生產線及設備設施、配套外購器材、所需經費保障等生產要素，同時結合項目前期科研過程、招投標遺留問題、試制樣機質量狀況等情況進行綜合評估。

問題處理：軍事代表室根據評估結論，提出處理意見。如果不存在能力瓶頸，可直接進行下一步工作；如果存在一般能力瓶頸（人機料法環測費等個別要素存在輕微不滿足），若合同已簽訂，督促承制單位及時解決；如果存在嚴重能力瓶頸（人機料法環測費等部分要素不滿足），若合同未簽訂，向監管委托單位發出風險告知單且承制單位解決后才接受監管任務，若合同已簽訂，督促承制單位進行解決的同時報告軍事代表局并向監管委托單位發出問題報告單；如果存在重大能力瓶頸（人機料法環測費等絕大部分要素或核心要素不滿足），若合同未簽訂，向監管委托單位發出風險告知單并拒絕接受合同監管任務，若合同已簽訂，專題上報軍事代表局提出處理意見并向監管委托單位發出問題報告單。

5 需要注意的問題

此工作可納入軍事代表進度監督工作的范圍。能力評估是針對承制單位履行特定裝備采購合同的能力，其他產品合同或任務及未納入監管范圍的裝備采購合同不在能力評估范圍，需核實承制單位的實際情況，不同項目之間的科研生產條件如有共用，須考慮能力分配權重。科研生產能力評估報告可用于軍代室合同評審意見（合同簽訂前）、風險告知單或問題報告單（投產初期和中期）、節點考核報告的數據支撐。

6 結論

作為競爭性采購裝備合同監管創新方法體系的第三種單項監管特性方法，能力評估法適用于合同監管早中期。此方法的運用可以有效監控產品科研生產進度，盡早發現監管風險，從而提高合同監管質效。