水公共服務均等化理論框架體系探析

中國水利水電科學研究院 劉盈斐，廖麗莎，張春玲

近年來，我國推進基本公共服務均成效顯著。2012年，國家制定了《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》[1]，就基本公共服務體系的范圍和重點進行了闡述和明確。“十三五”時期，國家基本公共服務體系建設水平不斷提升。2022年1月10日，國家發改委等21部門聯合印發《“十四五”公共服務規劃》[2]，明確到2025年，公共服務制度體系更加完善，政府保障基本、社會多元參與、全民共建共享的公共服務供給格局基本形成，民生福祉達到新水平。

然而，國家基本公共服務體系并不涵蓋水公共服務領域，人們對其鮮有研究。在全面深化水利改革的大背景下，水利發展不平衡、不協調、不可持續等突出問題仍十分嚴重，迫待需要開展水公共服務均等化研究。首要步驟是要準確界定水公共服務的科學內涵，以便使水公共服務均等化的實施得以建立在一個統一有效的理論平臺上，進一步推動其研究從定性到定量、從務虛到務實的轉變。只有水公共服務均等化早日在更大范圍內實現，國家相關基礎公共服務事業發展的目標才能真正落實并完成。

一、我國水公共服務均等化之路的“三低”現狀

（一）水公共服務均等化理論體系在我國仍為空白，公眾認識程度低

目前國內主要是把義務教育、就業、醫療衛生等作為基本公共服務的涵蓋內容，而對水公共服務均等化的研究非常少見。對于施眾（政策制定者）來說，對水公共服務均等化的對象、內容、評估方法、補償手段和實施方式的研究和操作幾乎為空白；對于受眾（大眾水消費者）來說，更多注重于物質形式的均等化，如貨幣、食物等，尚未深入理解水公共服務均等化對于自身的重要意義。

（二）水公共服務的服務標準不均衡，均等化水平低

我國自然氣候地理的本底條件、水資源時空分布與經濟社會發展需求不匹配的基本特征，以及流域防洪工程體系、國家水網重大工程尚不健全的現狀，造成各地區防災減災水平不一致、供水保證程度存在差異、享有的水利服務福祉不均衡[3]。從供需分析結果看，在地下水超采32.2億m3的情況下，城市缺水率為9.6%，如果不超采地下水，缺水率高達14.4%[4]。北方地區缺水問題主要是資源性問題，西南地區缺水問題主要是工程性問題，一些地區水污染危及供水安全。經濟發展相對落后的農村水公共服務方面的支出亟待加強，居民享受到的水公共服務較之東部發達地區數量和質量均有較大差距。

（三）基層從事水公共服務的力量尚顯薄弱，履職能力低。

政府對基層水利單位的投入嚴重短缺，據統計，2013年已錄入系統的全國基層水利站人員平均每個站約4人，現有在崗人員中，即有64%的人員具有中專及以上學歷，但水利相關專業人員比例僅為35%[5]。基層水公共服務人員承擔了自身轄區內水管理的多項繁重的工作，而且水利專業出身人員比例低，大中專比例不協調，高中級職稱人員少，有的職能和崗位無人履行，有的地方核定編制不足。大量的工作任務尚無法全部完成，很難再大幅度提高其服務水平。

二、基本概念梳理

水的均等化供給一直是公共服務研究領域中的重要組成部分。盡管在國外西方經濟學的相關文獻中，沒有對“水公共服務均等化”的直接表述。但有一些研究和案例可供借鑒，如Esther Gerlach[6-7]基于人權的概念，呼吁普及水服務，提出通用動態水服務可以逐步滿足不同消費者群體的要求，并建議在發展中國家將經濟監管引入水服務業；Fran?ois Destandau[8]基于經濟學分析，對于供水成本的服務質量、規模經濟和所有權進行了研究。當下，應在中國高質量發展大背景下，研究水公共服務均等化理論框架的建立，為了達到人人享有同等水服務的目標，我們需要加速推進弱勢群體的發展并確保在水公共服務方面提供非歧視性服務。

由于水公共服務是一個新概念，其研究體系尚處在探索階段。需首先厘清如下幾個基本問題：一是水公共服務均等化的內涵和要素是什么？有何特殊性？二是水公共服務均等化各要素的相互關系如何？三是如何科學實施均等化？四是如何開展均等化后評估？本節將按照如上思路，一一給予分析。

（一）水公共服務的內涵

水公共服務均等是高質量發展理念的具體體現，水公共服務結果不但涉及生活質量，更直接涉及人身安全，且具有短期不可逆性。一旦實施某種均等化策略，對地區產生的直接影響是巨大的，若地區均等化水平制定過低，必然會傷害一部分民眾的利益，甚至帶來直接的人民生命財產損失；若制定過高，則可能產生新一輪的不均衡問題。水公共服務均等化結果決定了全體城鄉居民處于“生存線”和“幸福線”之間的何種位置。

本文認為，水公共服務是指：由施眾主體政府主導提供、為保障受眾全體公民生存和發展而提供的水設施和水管理服務，以及為保障生態系環境所提供的調水和水環境保護服務。

從面向受眾服務角度，水公共服務的基本內容既有面向全體人類居民的水公共服務，如供水、防洪、飲水安全、污水處理、農田排水、水上娛樂、確定征收水費和排污費標準等服務，又有為保障生態系統所提供的維持水熱平衡、生物平衡、水沙平衡、水鹽平衡等服務。

從面向施眾管理角度，水公共服務內容涉及水服務運行管理和水利基礎建設兩個主要部分。水服務運行管理包括：水資源管理、城鄉防洪、抗旱、灌溉、城鄉供水、用水、排水、污水處理與回用、水土保持、水環境改善、生態用水保障等涉水事務的管理。水利基礎建設涉及上述以提供水公共服務為目標的工程建設。

（二）水公共服務均等化的內涵

許多學者從供給均等、機會均等和結果均等來解釋公共服務均等化內涵。目前較被普遍接受的是常修澤[9]2007年提出的機會均等、結果大體相等、自由選擇三種內涵，即均等化并不是簡單的供給均等化或受益均等化，并非所有公民都享有完全一致、沒有差別的公共服務。國家《基本公共服務體系“十二五”規劃》（2012）提出“全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務”，水公共服務均等化雖未納入國家基本公共服務體系，但其內涵與基本公共服務體系相符。

本文從公平正義觀、福利經濟學和公共財政學的視角出發，考慮到水公共服務與其他基本公共服務相比在施眾和受眾上的特殊性，提出水公共服務均等化的內涵是：在承認地區間經濟發展、自然條件等方面存在差異的前提下（前提），為所有受眾都提供一定標準的水公共服務（手段），通過初次分配和再分配，形成動態調節機制，使受眾在水服務需求上的公平地位等夠得到保障（目標），以滿足其不同的基本生存權和發展權（愿景）。

（三）水公共服務均等化的特點

具體來說，水公共服務均等化的特點體現在“利、和、均、等”四個方面。

利：指水公共服務均等化的實施結果應使全部受眾獲利。這種獲利遵循帕累托最優原則，是不以非受眾方利益受損為代價的。比如，某地區實行水公共服務均等化時，不能以破壞其他地區人民生命財產安全和既得水利益為代價；同時，人類居民享受水公共服務均等化時，不能以破壞某地區人民生命財產安全或其他物種、生態環境為代價。

和：指水公共服務均等化實施方案應促進整體和諧。立足長遠，不能只顧區域利益或眼前利益。

均：指水公共服務均等化實施時應確保在水公共服務方面提供非歧視性服務。扭轉長期以來城市偏向型的水公共服務供給制度，在均衡考慮城市和農村地區實際情況的基礎上，公平地滿足城鄉的水公共需要，確定其供給底線。

等：通過初次分配和再分配，使受眾享有的水公共服務的結果應該大體相等。即在滿足受眾不同基本生存需求的基礎上，受眾還能從水公共服務中受惠，享受某種發展。需要指出的是，這個等不是絕對的靜態相等，而是通過對不同區域政策的制定和實施，采用有所區別的投入水平，逐步形成大體相等趨勢。

（四）水公共服務均等化交叉學科屬性

水公共服務是手段和內容，均等化是目標和愿景。“均等化”本質上是公民權利與政府責任問題，屬于政治學范疇；“基本公共服務”是一個正外部性問題，屬于公共部門經濟學及公共管理學范疇；“水公共服務”則又是一個與水利學科、環境經濟學、環境科學有關的問題；因此水公共服務均等化受到若干部門、若干環節的綜合影響，帶有邊緣交叉性質。綜上，水公共服務均等化“施眾”要素的主要研究對象是政府，屬于管理學范疇，“受眾”要素主要研究的是人類居民、動植物和生態環境等，屬于管理學、公共社會學、環境科學范疇；水公共服務均等化研究內容包括保障城鄉生活用水需求和生產用水需求、保證洪水控制安全和保障河道堤防達標安全、保證洪水控制安全和保障河道堤防達標安全、保障生態環境用水等，屬于管理學、公共社會學、環境科學范疇；水公共服務均等化的指標體系包括財政投入、水量供給、災害控制、實施效益等，屬于管理學、數學、經濟學范疇。

三、水公共服務均等化理論框架

水公共服務均等化是水管理中一個嶄新的課題，可研究的內容非常豐富。在明確了水公共服務均等化的內涵、特征、基本組成要素及要素之間的內在邏輯關系后，水公共服務均等化內容各層次之間的理論框架應有如下關系：通過問題識別，確定均等對象、內容、范圍，進而制定水公共服務均等化指標、建立指標體系，之后評估非均等化程度，根據評估結果，再開展包括均等化水平監測、制定對策、建立動態預警體系在內的研究工作，最后開展評價后不斷修正。

（一）制定有效的水公共服務均等化目標

受區域經濟發展與基礎條件等影響，某個區域公共服務均等化應視其所處的經濟發展階段、自然地理特點、資源賦存條件、人文特征等客觀實際，選擇恰當的對等區域的公共服務水平作為目標。達到這一對等區域的水公共服務水平，即視為實現了特定階段下的水公共服務均等化。因此，結合區域經濟發展水平、水服務基礎條件等，設定科學可行的對等區域水公共服務均等化目標，是進行水公共服務均等化補償的前提和基礎性工作。

（二）選擇適宜的水公共服務均等化階段

為了客觀實現公共服務水平的均等化，明確公共服務均等化階段是必要的。由于公共服務均等化的實施是一項長期穩定、堅持不懈地工作，公共服務水平的提高與改善也是在相關投入與建設完成方能顯現，因此，公共服務均等化階段可以分段分期考慮，選擇合適的時段節點評價服務水平均等化實現狀況。

（三）選擇科學的水公共服務均等化評估指標

水公共服務均等化這一綜合指標衡量的是各地區公民享受水服務的程度（或可能性），以及對水生態系統保護與修復的程度（或可能性），是著重于一個地區作為整體參與提供和維護水公共服務的情況。而不是單單指地區在水公共服務方面的努力和投入。一個地區的水公共服務包含十分廣泛和復雜的內容，單個水公共服務指標不可能毫無遺漏地反映地區水利發展的各個方面。同時，水生態環境和水管理服務質量的許多方面也難以量化，或者很難找到可靠的數據來充分反映。鑒于水公共服務的特殊性，本文提出3個一級指標和12個二級指標的水公共服務均等化評價指標體系。一級指標包括：財政投入、水量供給、災害控制、實施效益，二級指標包括：水利建設資金投入、供水量或人均供水量、水旱災害控制率、農村飲水安全保障程度、城鎮人均生活供水能力、人均有效灌溉面積、水功能區水質達標狀況、達標堤防比例、水流控制可調蓄狀況（庫徑比）、萬元內生產總值用水量、河道生態基流保證程度、生物多樣性維持狀況。

（四）測算科學的水公共服務均等化補償標準

從實現區域水公共服務均等化角度，按照“彌補差距、促進發展”的思路，確定實現區域彌補同目標區域水公共服務歷史差距與保障評價區域持續發展的水公共服務各項指標的滿足標準，科學測算實現區域水公共服務均等投入需求，增加的投入需求可作為水公共服務均等化補償標準，探索多樣化的補償模式。

（五）建立動態的水公共服務均等化監測體系

水公共服務的監測與評估指某項水公共服務均等化政策實施后，隨著經濟社會發展和資源環境承受能力變化適時開展的一系列監測和評估工作。旨在進一步建設和完善水公共服務均等化綜合評價體系，推進客觀、科學的監測評估工作，從而更加科學地反映某區域水公共服務發展綜合水平，為上級管理部門著力提高落后區域的水公共服務發展水平、推進高質量發展提供決策參考。監測與評估環節應包括指標體系完善需求、建立監測年度數據庫、需求分析、效果反饋等內容。根據評價結論，重新對水公共服務均等化現狀的認識進行修正，并調整水公共服務均等化方案和現階段具體任務，深入研究水公共服務均等化的初次分配和再分配問題，逐步建立起比較完善的水公共服務體系。在水公共服務均等化紅線的基礎上，可根據當地經濟水平適當增加水公共服務內容。

四、結語

水公共服務與民生密切相關，是國家重要的基礎公共服務之一。水利產品和服務處于生產部門的上游，是其他生產部門賴以生存和發展的基礎條件。發展水利事業事關國家水安全，因此政府從初步提供水公共服務，到有意識地推進水公共服務均等化，是歷史的必然選擇，是水利改革的必經之路。在新形勢下，應盡快建立水公共服務均等化理論體系平臺，梳理出清晰的發展目標，形成統一的理論平臺，用系統論和一體化的思想綜合研究水公共服務問題。本文呼吁，將水公共服務納入國家基本公共服務規劃，使之與我國全面建成社會主義現代化強國的第二個百年奮斗目標要求相銜接，做到分階段、有重點、按步驟地予以實施。