區縣級城建檔案管理體制優化建議

黃玉嬋

（廣州市花都區規劃編制研究信息中心，廣東 廣州 510800）

我國在20世紀80年代開始建立了專門城建檔案館，過去幾十年里，城建檔案館從無到有、從少到多，為城市的建設發展發揮了重要作用。城建檔案館發展至今天，也逐漸暴露一些與當前城建檔案管理工作不相適應的問題，陸續有一些區縣級城建檔案管理機構開始探索改革完善之路。在當今信息化時代，數字檔案館的建設要求更是對城建檔案管理機構尤其是區縣級機構帶來了嚴峻的考驗和挑戰，區縣級城建檔案管理機構現有狀況，難以應對檔案工作信息化的時代要求，需進一步完善區縣級城建檔案管理機構，方可跟上時代發展的步伐。

一、區縣級城建檔案管理體制現狀

1.區縣級城建檔案管理機構設置狀況

城建檔案是城市面貌和城市建筑物的記錄和反映，對城市的規劃、建設、管理、維護都是必不可少的資料。20世紀80年代，在批轉全國科學技術檔案工作會議的報告中指出，“城市基建檔案是城市規劃、管理、維修、擴建、恢復的依據……大、中城市要以城市為單位，由市人民政府主管城建工作的領導人主持，由市建委或城建、規劃部門，成立城市基建檔案館，集中統一管理城市基建檔案。”由此，各地城建檔案工作逐漸恢復開展，各市城市建設檔案館開始成立。隨著城市建設的開展，從80年代末開始，區縣一級城建檔案工作更加注重制度化、規范化。各區縣根據自身情況，大多以成立城建檔案室的形式，建立區縣城建檔案管理機構[1]。目前，全國已經建立了500多個城建檔案館，區（縣）城建檔案室1000多個[2]。區縣級城建檔案管理機構的主要設置形式有城建檔案館（室）、綜合檔案館、部門內設機構等。筆者以所在的廣州市為例，目前廣州市一級設置廣州市城市建設檔案館，區縣級當中，花都區、南沙區、開發區、從化區均設有相應的城建檔案管理機構。

2.區縣級城建檔案管理機構隸屬關系

一個機構的隸屬關系，反映這一機構的規格和從事這一工作的地位，它關系到今后工作能否順利開展的問題。從城建檔案館的行政歸口模式來看，可分為以下幾種：一是隸屬于城鄉建設局（建委），二是隸屬于規劃局，三是隸屬于檔案局（如深圳），四是隸屬于建設系統其他局委（如南昌市城建檔案館隸屬于市政公用事業局）。從數量上來看，前兩種情況是主流。長期以來，各級建設行政管理部門負責城建檔案管理的體制，雖然發揮了專業主管部門的優勢，但確也弱化了檔案行政管理部門的監督指導職能[3]。筆者工作所在的城建檔案管理機構，隸屬于區級規劃和自然資源局，也正是基于這種隸屬關系模式，該機構從設置之日起，主要是接收和管理規劃業務審批管理類業務檔案。直至工程建設領域大力推行審批制度改革，建設工程城建檔案驗收納入房屋建筑和市政基礎設施工程竣工聯合驗收后，該機構開始全面接收和管理各類城建檔案。因此，各種不同隸屬關系的區縣級城建檔案管理機構，僅是對于城建檔案的接收工作而言，就已帶來了很大的影響，不利于館藏城建檔案的豐富多樣性。

3.區縣級城建檔案管理機構變革狀況

區縣級城建檔案管理機構成立之后，部分機構隨著機構改革也進行了相應變革。比如2000年，廣東順德的城建檔案管理機構由原來規土局主管的城建檔案室和房地產檔案室先后并入檔案館。不僅是區縣級城建檔案管理機構進行了變革，部分市級城建檔案管理機構也進行了變革，比如深圳市，2004年，深圳市城建檔案館并入市檔案局（館）。2020年8月，深圳市城建檔案管理體制機制調整，市城建檔案館由掛牌市檔案館調整為市住建局下屬事業單位[4]。筆者目前工作所在的城建檔案管理機構，于2014年由區城建檔案館并入另一事業單位，以城建檔案部內設于該事業單位，城建檔案管理機構的檔案性質和專業性質不夠凸顯。城建檔案管理機構尤其是區縣級城建檔案管理機構的不斷變革，說明城建檔案管理機構確實存在管理體制不暢順、不適應實際工作開展的情況。

二、區縣級城建檔案管理體制存在問題

筆者在工作中發現，目前區縣級城建檔案管理機構的設置模式及隸屬關系，即設置模式上，區縣級城建檔案管理機構較于綜合檔案館會顯得勢單力薄，人力、物力、財力都難以得到充分保障；在隸屬關系上，區縣級城建檔案管理機構會顯得孤立無援，不管是歸屬于建設行政主管部門，還是歸屬于規劃行政主管部門，較于主管部門的建設職能或規劃職能，城建檔案處于邊緣化的位置，未被主管部門引起足夠的重視，城建檔案管理工作難以在主管部門發揮主業優勢。這些都會導致城建檔案專業人才合理安排難、城建檔案庫房統一配備難、城建檔案接收難、城建檔案行政執法未能有效開展等問題。

1.城建檔案專業人才合理安排難

區縣級城建檔案管理機構屬于事業單位，普遍都存在人員編制少的情況。根據2004年的調研數據，縣級城建檔案管理機構人員編制不足，人員素質偏低，但專業配置基本合理。除城市中心市區外的65個縣（市、區）中40個無編制，占61.5%；25個有編制，占38.5%[5]。這雖是多年前的編制情況，但是截至目前，事業單位進行了多輪機構改革，事業單位的人員編制基本上有減無增。而且從事城建檔案工作的職工年齡普遍偏大，專業人員很少。目前區縣級城建檔案管理機構規模、人員編制少的狀況，很難招錄到各類專業人才，導致區縣級城建檔案管理機構不僅缺乏熟悉城建方面的人才，更缺乏信息化方面人才，在當前建設數字檔案館的形勢下，難以應對目前檔案信息化建設的要求。

2.城建檔案庫房統一配備難

區縣級城建檔案管理機構由于規模小，區縣級財政負擔沉重，機構設立時往往難以配備符合城建檔案增長速度的庫房，館庫面積嚴重不足，條件簡陋，大量進館檔案無法入庫；原有館庫建筑嚴重老化，危害檔案安全。在庫房飽和申請擴建時更是困難重重，現實中就會出現調用其他場所臨時存放城建檔案，導致城建檔案存放分散，不方便統一管理，甚至存在漏水、承載超負荷等問題；產生各種管理隱患及安全隱患。

3.城建檔案接收難

區縣級城建檔案管理機構現有管理模式，對城建檔案的接收管理也帶來一些不利影響。一方面，屬于建設規劃行政主管之下的城建檔案管理機構，一般都是接收跟其主管專業有關的城建檔案，對于主管之外的其他類型城建檔案很少接收，而城建檔案接收范圍按照《建設工程文件歸檔規范》的規定，應包括建筑工程、市政工程。實際工作中，城建檔案管理部門接收入館的絕大部分房屋建筑工程竣工資料，市政工程、管線工程、園林建設、風景名勝建設工程等檔案大多沒移交進館。另一方面，建設單位對于報送城建檔案，由于各區縣的城建檔案接收部門各有不同，往往會給建設單位帶來困惑，久而久之就會影響建設單位報送城建檔案的積極性。

4.城建檔案行政執法未能有效開展

城建檔案行政執法是我國行政執法工作的一個重要組成部分，各地城建檔案行政管理部門正在依據全面依法治國的總要求，不斷加大城建檔案法制宣傳和行政執法檢查工作力度，有效促進了城建檔案事業的發展。但是依然存在有法不依、執法不嚴、違法不究的現象。

三、區縣級城建檔案管理體制優化建議及理由

鑒于目前區縣級城建檔案管理機構規模小、人員編制少，所帶來的城建檔案專業人才合理安排難、庫房統一調配難、城建檔案接收難、城建檔案行政執法未能有效開展諸多問題，筆者結合工作實際，并參考了周邊區縣級城建檔案管理機構的有關做法，建議區縣級城建檔案管理機構設置到綜合檔案館中，實行多館合一，這將有利于城建檔案專業人才、城建檔案庫房的統一安排和城建檔案行政執法的有效執行，有利于城建檔案的接收和管理，有利于發揮檔案部門的主業主責優勢。

（1）已有區縣級城建檔案管理機構納入綜合檔案館的做法。廣東順德的城建檔案管理機構已并入綜合檔案館。廣州市南沙區的城建檔案管理機構亦是設在南沙區國家檔案館。不僅如此，區縣級其他專業類檔案管理機構，也有并入綜合檔案館的做法，比如，安徽和縣在將縣房管局的房地產檔案整體劃歸和縣檔案館管理的同時，成立和縣檔案館房產檔案管理中心，原地辦公。另外，從城市建設發展情況來看，城建檔案接收內容不斷拓展，庫藏量還會批量增加，將城建檔案館設置成綜合檔案館的分館也不失為一種有效的方法[6]。

（2）區縣級城建檔案管理機構設在綜合檔案館，有利于統籌人力、財力、物力，集中做好城建檔案管理工作。在人才配備方面，綜合檔案館可以運用體制優勢招錄檔案專業、信息化專業等方面的，充實和穩定城建檔案和信息化方面的專業人才，加大對數字城建檔案館的建設力度；在庫房建設方面，綜合檔案館可以統籌協調，統一規劃建設，如南沙區新檔案館建設，就按國家綜合檔案館、規劃展覽館、城建檔案館、國家土房地產檔案館和地方志館“五館合一”模式統一規劃建設；在行政執法方面，綜合檔案館可以及時發現城建檔案管理工作的違法線索并便于上報檔案主管部門，有助于檔案主管部門開展執法檢查，對建設單位不按規定整理和移交城建檔案的行為，加大了執法力度。綜合檔案館通過統一調度本部門人力、財力、物力，可以集中力量開展城建檔案的接收、管理、利用，持續推進城建檔案工作治理體系和治理能力現代化，推動區縣級城建檔案事業健康發展。

（3）區縣級城建檔案管理機構設在綜合檔案館，有利于發揮檔案的主業主責優勢。一般而言，綜合檔案館相較于區縣級城建檔案管理機構，規格會更高，不僅是人員編制更多，而且更便于設置領導崗位以及設置內設機構，形成更為清晰明確的崗位職責和人員分工，提高崗位人員對檔案職責的認同感，綜合檔案館的檔案工作得以更為全面的開展，可以解決以往部分區縣級城建檔案管理機構只接收管理本行業主管部門范圍內的城建檔案問題，進一步豐富館藏城建檔案資源，擴大城建檔案的收集范圍，為城建檔案利用工作提供有力支撐；可以統籌推進館藏城建檔案資源的數字化、信息化工作，使城建檔案更有效地服務于城市規劃建設和管理，服務于人民群眾，從而獲得良好的社會效益和經濟效益。同時，綜合檔案館可以發揮檔案專業優勢，既可以運用檔案方面的共性特點開展各類檔案的管理工作，又可以結合各類專業檔案的特性做好具體工作，便于各類檔案管理相互借鑒，保障檔案工作做得更加扎實到位。另外，綜合檔案館更便于開展行業交流，能加強與同行之間的溝通交流，取長補短，構建更加科學化的城建檔案管理體系。

（4）區縣級城建檔案管理機構設在綜合檔案館，有利于統一檔案管理。在實際的工作中，同一家建設單位在不同區縣的建設項目，就可能存在某些區縣的城建檔案按規定要報城建檔案館，某些區縣的城建檔案則是向綜合檔案館或是某部門的內設機構報送，這種各地不一的要求往往會讓建設單位無所適從。而區縣級城建檔案管理機構如果設在綜合檔案館，建設單位就可以輕車熟路的向綜合檔案館報送城建檔案，一定程度上解決城建檔案接收難的問題。同時按照統一指導、分級管理的原則，區縣級城建檔案管理機構納入綜合檔案館，隸屬關系則變得很清晰，不再是有的歸屬建設行政主管部門，有的歸屬規劃行政主管部門，有的歸屬檔案行政主管部門，可以加強檔案管理，避免檔案主管部門對城建檔案管理弱化以及城建檔案行政執法權責不清、多頭管理導致最后無人管理的現象。

結語

區縣級城建檔案管理體制是一個正在探索的問題，筆者作為一名區縣級城建檔案管理機構的工作者，只是結合實際工作予以思考，提出了區縣級城建檔案管理機構納入綜合檔案館的建議，期待可以發揮綜合檔案館集中力量做好檔案發展事業，希望能以此拋磚引玉，共同探討完善區縣級城建檔案管理體制問題。