民族地區鄉村公共法律服務體系建設研究
——基于四川省平武縣白馬藏族鄉的實證調研

孫可旺，陳 宜

(西南民族大學法學院，四川成都 610041)

一、引言

公共法律服務是指政府基于公共服務職能而統籌提供的一般性法律服務，旨在保障公民基本權利、維護公民合法權益以及實現社會公平正義。2019年7月，中共中央、國務院印發了《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》(中辦發〔2019〕44號)，明確了推進基本公共法律服務均衡發展，強調加強欠發達地區的公共法律服務建設，要對民族地區予以傾斜[1]。隨著全面依法治國的不斷深入，我國的公共法律服務體系建設取得了長足進步，但民族地區鄉村公共法律服務體系建設還存在一些問題，是全國公共法律服務一體化建設過程中的短板，仍有較大的提升優化空間。

基層社會是公共法律服務體系建設的重要場域。加強民族地區鄉村公共法律服務體系建設關系到當地人民群眾的幸福指數、經濟發展以及社會的和諧穩定。為此，西南民族大學基層法治社會建構實踐調研組選取四川省平武縣白馬藏族鄉作為實證研究樣本，多次開展了有關公共法律服務體系建設的調研。調研組深入白馬藏族鄉，通過訪談、問卷調查等方式，總結當地公共法律服務實踐中的不足，嘗試在普遍原理的基礎上，探索民族地區鄉村公共法律服務體系建設的優化路徑，以期在指導當地進一步完善公共法律服務體系建設的同時，為其他地區提供借鑒。

二、民族地區鄉村公共法律服務體系建設的意義

(一)切實踐行以人民為中心的法治理念

以人民為中心是習近平法治思想的根本立場和鮮亮底色。習近平指出“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”，“民心是最大的政治”。隨著我國全面建成了小康社會，民族地區人民群眾的物質文化生活水平有了普遍的提高，群眾的法律意識也在不斷增強，人們對公平正義的渴望激發了更強烈的法律服務需求。因此，在民主法治建設穩步推進的過程中，加強民族地區鄉村公共法律服務體系建設，能夠更好地滿足群眾對法律服務的迫切需要，是以人民為中心法治理念的踐行。一方面，由于公共法律服務的對象是全體城鄉居民，是普惠性、均衡性的公共服務，加強民族地區公共法律服務體系建設從法治角度調整各種利益關系，能夠最大化地保障人民群眾切身利益[2]。另一方面，加強民族地區鄉村公共法律服務體系建設的優勢在于能夠使公共法律服務供給主體更加及時高效地回應人民群眾的法律服務需求，提供更加豐富的法律服務，更好地滿足人民群眾對美好生活的向往，使人民群眾的獲得感、幸福感、安全感得到增強。

(二)為構建法治社會夯實群眾基礎

黨的十九大將基本建成法治社會確立為基本實現社會主義現代化的重要目標之一，其意義重大，任務艱巨。法治社會建設的基礎在于培育全社會的法治信仰，增強全社會的法治觀念。唯有全面增強全民的法治觀念，讓法治成為廣大人民群眾的思維方式和行為習慣，才能加快建設法治社會[3]。換言之，法治社會的建設需要具有較高法治意識的群眾基礎作為支撐。公共法律服務體系建設是提升公民法治素養的重要手段，為社會公眾提供全面、優質的公共法律服務本身也是法治社會建設的重要目標任務[4]。

從公共法律服務的內容上來看，普法服務弘揚了法治精神，增強了群眾尊法、守法、用法的意識；法律援助服務、調解服務保障了群眾基本權利，化解了社會矛盾，培育了公民的法律信仰。而法治社會的建設又以基層社會為重點場域，培養全社會的法治觀念需要從基層出發。民族地區的鄉村是全國公共法律服務體系建設的重要出發點和落腳點，加快民族地區鄉村公共法律服務體系建設，能夠推動民族地區基層群眾法治意識的普遍提升，為法治社會建設夯實群眾基礎，最終增強全社會的法治觀念、法律信仰，培養全社會的積極性和主動性，不斷提高社會治理的法治化水平。

(三)鞏固鑄牢中華民族共同體意識的法治保障

“中華民族共同體的建設不僅要采取認同的路徑，也要采取法治的路徑?！盵5]鑄牢中華民族共同體意識是新時代黨民族工作的主線，而法治對鑄牢中華民族共同體意識具有重要作用。加強民族地區鄉村公共法律服務體系建設是鑄牢中華民族共同體意識在法治層面的實踐選擇。鑄牢中華民族共同體意識需要增強各族人民對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產黨、中國特色社會主義的認同。其中，各族人民對國家法律的認同至關重要。通過加強民族地區鄉村公共法律服務體系建設，使人民群眾在每一個個案中感受到公平正義，感受到法律帶給他們的幫助，讓法律走進他們的內心。民族地區鄉村公共法律服務體系建設很好地契合了人民群眾對法律服務的需求，當地群眾在選擇通過法律解決糾紛的同時，也進一步增強了對國家法律的認同，對法律的信仰，不斷鑄牢中華民族共同體意識，促進各民族像石榴籽一樣緊緊抱在一起，共同團結奮進，共同繁榮發展。

三、平武縣鄉村公共法律服務實踐

(一)平武縣鄉村公共法律服務創新舉措

1.因地制宜開展普法活動，促進群眾法治意識提升

習近平以人民為中心法治思想體系的終極目標在于不斷促進人的全面發展，這是對馬克思關于人的全面發展理論在法治領域時代化的充分認識，是對全面依法治國與人的全面發展辯證關系的充分理解和把握[6]。公民的法治意識是衡量法治水平的重要指標。傳統送法下鄉活動的最終目標是將法治嵌入鄉村，在形式上體現自上而下的國家推進，但忽視了鄉村的現實環境與民眾的現實需要[7]。為突破傳統送法下鄉模式的困境，更加契合人民群眾的實際需求，四川省平武縣司法部門以白馬藏族同胞喜聞樂見的形式開展普法活動，有力促進了當地群眾法治意識的提升。結合一月一主題活動安排，通過組建法治文藝演出隊，定期開展以“法律宣傳活動進寺院”“民族團結促和諧”“維護婦女合法權益”“維護國家安全”“民法典進鄉村(社區)”為主題的法治宣傳教育及文藝匯演活動。同時，因地制宜采取法律知識競賽、道德法治講堂等多種形式，推進“法律進藏鄉”活動深入開展。此外，當地還加大法治文藝作品創作力度，創作、編排了詩歌、快板、歌伴舞、鍋莊等法治文藝作品。例如，當地司法部門深入白馬藏族鄉各傳統村落采風取景，發動當地群眾積極參與，創作了平武縣第一部關于白馬藏族青少年健康成長的法治微電影《一米陽光》等。在保護民族文化的同時，進一步提高了當地群眾學法、知法、懂法、用法的積極性。

2.挖掘民族文化資源，完善矛盾糾紛多元化解體系

服飾是民族標志的體現，不僅反映該民族的歷史文化和思想內涵，也展現出其獨特的美。白馬藏族服飾文化是白馬文化的縮影，它像一本無字的史書，記載著白馬藏族社會的發展歷史，是區別于其他民族的重要標志[8]。白馬人崇拜白雄雞，無論男女老少頭上都會戴著荷花瓣狀白色圓盤型的羊氈帽，在帽頂插上長長的白雄雞尾羽毛[9]，“白羽毛”是白馬藏族文化的代表和象征(見圖1)。

圖1 白馬藏族氈帽(孫可旺拍攝于白馬藏族鄉亞者造祖村)

構建矛盾糾紛多元化解機制是回應新時代我國社會主要矛盾實際情況的重要舉措，有利于推進國家治理體系和治理能力現代化，促進社會公平正義，維護社會和諧穩定。矛盾糾紛多元化解平臺是推進矛盾糾紛多元化解機制建設的重要支撐。為此，平武縣司法部門結合白馬藏族的民族特色打造了“白羽毛”調解工作室作為基層糾紛化解平臺，派駐白馬藏族工作人員指導調解工作室的日常工作，并安排當地司法所工作人員駐點，很好地整合了當地鄉村公共法律服務資源，完善了多元化解矛盾糾紛體系，有利于當地基層社會治理工作的發展。

3.尊重當地民風民俗，提升矛盾糾紛化解率

當地的人民調解工作團隊由有威望的白馬藏族民眾和律師共同組成，并且會為糾紛當事人定制“一對一”的調解方案。在人民調解的過程中，完善“事中”1+N機制。即發揮藏漢雙語專職人民調解員的溝通協調作用，邀請律師、鄉賢參與調解，努力促成當事雙方達成調解協議，盡力做到“就地化解”。同時，完善人民調解“事后”訴調對接機制。對涉及財產類、義務類需要分期履行的協議建議進行司法確認，對調解不成功的糾紛終止調解后，依法引導其進入訴訟渠道，對符合法律援助條件的案件做到應援盡援。

在整個調解過程中，人民調解團隊充分尊重當地民風民俗。梳理白馬藏族歷來的習慣規則，在法律未作出明確規定的情況下作為糾紛處理的依據，綜合運用白馬藏族“長輩調停，對歌解紛”等傳統模式，促進當事人盡快達成共識，誠實履行達成的調解協議，努力實現案結事了。同時，加強與白馬藏族專職“雙語調解員”的聯系，便于語言溝通，提升矛盾糾紛化解率，積極推進涉及民族因素的矛盾糾紛從訴訟形式向非訴訟形式辦理法律援助案件方式轉變，實現民族間矛盾糾紛有效調解化解，促進民族團結。

(二)平武縣鄉村公共法律服務面臨的困境

1.缺乏公共法律服務人才

人才是公共法律服務體系運轉的重要前提。從平武縣的法律服務機構情況(見表1)總體來看，當地的律師事務所、基層法律服務所、公證機構在數量和人員法律素質上還十分匱乏，且當地沒有司法鑒定機構，公共法律服務機構并不完善。當地律師隊伍現有社會律師10人，公職律師6人，法援律師1人。目前全國律師占人口比例已經達到萬分之二點三，而平武縣的律師占人口比例還不到萬分之一，遠遠低于全國平均水平。

一村一法律顧問的本質屬性是由政府主導，自上而下的資源配置，是農村公共服務體系的組成部分，為實施鄉村振興戰略提供法治保障[10]。由于平武現只有一家律師事務所，遠不能覆蓋全縣所有村和社區，需要從縣外協調其他律師作為補充。平武縣積極協調了縣外3家律師事務所24名律師作為補充(見表1)，但從實際效果來看，由于交通不便，路途較遠，外地的律師難以真正做到一村一法律顧問考核所要求的經常性法律培訓、法律咨詢等工作，因而距離該制度設置的初衷所想要達到的效果還相差甚遠。

表1 平武縣法律服務機構基本情況

同時，當地人民調解隊伍的整體素質還有待提高。雖然平武縣為充實壯大人民調解隊伍做出了不懈努力，但人民調解員的專業能力還有待提高。平武縣的人民調解隊伍概況(見表2)，從學歷的角度來看，在平武縣1 035名人民調解員中，高中以上學歷的調解員有615名，其余均為高中以下。大部分高中以下學歷的人民調解員并未接受過系統的法學教育，在日常糾紛調解的過程中，主要運用經驗來化解矛盾糾紛，缺乏法律意識和專業技能，應對復雜情況、處理疑難法律問題的能力較弱。

表2 平武縣人民調解隊伍基本情況

2.建設的經費保障不足

沒有足夠的經費和物質保障，公共法律服務體系建設難以發展。其一，隨著辦案數量上升、物價上漲，法律援助案件補貼標準只能保障律師、法律服務工作人員辦理案件所支出的交通、文印、食宿等費用。原規定的法援經費已無法滿足法律援助律師辦案的實際需求。其二，平武縣地廣人稀，山高路遠，鄉村普法難度大，普法宣傳成本高。法治宣傳工作經費與新時期對普法工作的新要求和人民群眾的新需求相比還存在差距。其三，平武縣共有各級調解組織212個，這些調解組織承擔了當地大部分的普通矛盾糾紛化解，但未對這些組織提供必要的經費保障，無法維持調解組織開展日常工作。同時，全縣共有人民調解員1 035人，除3名專職調解員外，其他兼職調解員是沒有日常工作補貼的，兼職人民調解員的工作積極性難以調動起來。

3.公共法律服務的技術賦能欠缺

數字化服務能夠增強政府公共服務渠道和能力，是各級政府延伸公共服務觸角的重要途徑[11]。公共法律服務作為基本公共服務的重要組成部分，強化其技術賦能能夠有效提高公共法律服務的能力。平武縣當地公共法律服務主要依賴傳統工具和媒介，對現代信息技術的運用還不充分，公共法律服務的技術賦能還有待提高。具體表現為：通過新媒體及互聯網進行法律服務的應用不足、對公共法律服務信息平臺的建設與投入不夠、司法部門與其它相關職能部門間的信息共享不足。隨著民族地區經濟不斷發展，人民群眾生活不斷改善，其權利意識不斷提升，在公共服務框架下，人民群眾享受到的服務不再是自上而下的、給予型的服務，而是基于個人主張和自主意愿的公共服務[12]。在部分鄉村，群眾對公共法律服務的需求不斷增加，但由于地理位置偏遠、信息閉塞，公共法律服務傳統的媒介和手段很難讓他們享受到優質、高效、均衡的法律服務。

四、推動民族地區鄉村公共法律服務體系建設的對策

(一)加大政策補助和獎勵措施

一是對在當地開設律師事務所和基層法律服務機構分支機構的，提供轉移支付資金、給予補助和稅收優惠，從而吸引更多的社會資源到公共法律服務資源匱乏的地區深根，提高公共法律服務的供給總量。通過稅收優惠等激勵政策，鼓勵更多的民間資本參與到公共法律服務體系的建設中，逐漸形成以政府投入為主、企業投資為輔的多元化籌資渠道，以便為民族地區公共法律服務體系建設提供源源不斷的“活水”[13]。

二是參照“三支一扶”優惠政策招引法律工作人才，引導高校法學專業畢業生到欠發達地區從事公共法律服務工作，并給予專項經費補助。民族地區普遍地處偏遠，自然環境艱苦，生產、生活條件差，教育、衛生、醫療等社會事業發展落后，人才引進困難[14]。為此，可通過采取調劑現有公房、租賃民房、對口援建人才公寓、享受專項安家費等方式，解決公共法律服務人才的后顧之憂。同時，加大教育培訓力度、營造有利于發展的制度環境、完善職務職級晉升機制和崗位管理制度、優化創新創業政策環境、為到欠發達地區工作的高校畢業生提供制度保障。

三是努力留住并培養本地法律人才。當地可適當降低報考法律服務機構崗位的條件，使較高學歷者留在本地，并通過后期的職業技能培訓方式進一步提升業務能力。當地可立足于實際情況，采取“走出去”與“引進來”的培訓方式，分期分批進行長、短期培訓。一方面有利于法律工作者及時更新自身的法律知識，提高公共法律服務人員技能；另一方面也有利于給當地群眾提供更加專業的法律服務。此外，針對當地的民族文化、風俗習慣等實際情況，在培訓時需增加有關民族語言、風俗習慣等方面的拓展培訓，注重雙語法律人才的培養，進一步強化應用型、復合型職業法律人才培養機制建設。在理論學習與實戰訓練相結合的培訓方式下，提升公共法律服務人員的能力素質。

(二)借鑒結對幫扶援建機制

誠然，從某種程度上說，加大公共法律服務資金轉移支付和撥付支持力度，可以在短期內促進當地公共法律服務發展，但從長遠來看，提升當地公共法律服務發展的內生動力才是解決問題的根本對策。精準扶貧、精準脫貧時期所形成的“結對幫扶”治理機制卓有成效，因此可考慮將該機制應用于民族地區鄉村公共法律服務體系建設中，由上一級司法部門指定本轄區內實力較強的法律服務機構幫扶援建民族地區公共法律服務體系建設，以提升當地公共法律服務發展的內生動力。

一是結對幫扶民族地區律師事務所。由上一級司法部門指定本轄區內實力較強的律所定期到民族地區開展業務指導，進行專業培訓。同時，由幫扶律所與被幫扶律所共同組成律師團隊，定期深入民族地區鄉村開展相關法律服務活動。在結對幫扶的過程中，被幫扶律所的業務水平得到了提升，民族地區鄉村法律顧問不足的問題也得到了緩解，更有利于推動一村一法律顧問制度運行真正落到實處。

二是結對幫扶民族地區人民調解委員會。人民調解一直都在新中國的社會治理中扮演重要角色，實現人民調解員的專業化來增加調解的權威性是新時代人民調解的發展路徑[15]。應根據民族地區鄉村常見的糾紛類型，指定各行業性、專業性調解委員會結對幫扶當地人民調解委員會，給予工作及業務上的一對一指導。通過結對幫扶的方式可以有效提高人民調解的質量和效果，將矛盾化解在基層，對維護民族地區社會和諧穩定發展有著重要作用。

三是結對幫扶當地法律援助中心。法律援助作為一種基本公共法律服務，以實現人民群眾“困有所幫”、滿足人民群眾法律需要為目的。隨著社會經濟的發展，各族群眾面臨的矛盾糾紛日益復雜化，對法律援助服務的需求也日益增加。為此，可構筑由上級法律援助中心提供幫助指導的長效機制，在當地出現案多人少的情況時，由上級法律援助中心協調其它地區的法援律師、法律援助工作者支援當地。

(三)強化公共法律服務智慧支持

一是完善公共法律服務在線服務平臺。進入互聯網時代，中國特色公共法律服務體系建設應當致力于數字化治理，不僅要幫助應用法律能力不足的群體打開物理層面“法律之門”的“接近正義”，更要站在以人民現實利益為中心的立場上促進實質層面的“可視正義”[16]。建議由司法部門統籌打造公共法律服務智慧系統，汲取信息化建設的先進經驗并配備智慧大數據共享平臺，特別是要考慮欠發達地區群眾需求，建設實用的、好用的在線服務渠道。同時，以網絡平臺、熱線平臺互為補充，專門開辟“12348”熱線電話咨詢模塊，欠發達地區群眾可直接通過撥打“12348”在線咨詢法律問題?！?2348”熱線平臺、網絡平臺與實體平臺相互融合，形成線上服務與線下服務相結合的工作機制，讓群眾法律服務訴求數據實現匯集，從而構建起“大平臺共享、大系統共治、大數據慧治”的信息化新格局。

二是建立區域聯動機制，共同化解矛盾，調解糾紛?，F階段，跨區域、跨部門的公共法律服務平臺的共享還存在著壁壘[17]。而隨著社會經濟的不斷發展，糾紛也往往具有多樣化、跨區域的特點。通過加強信息共享平臺建設，加大區域間的協同聯動配合，實現區域間法律資源共享、法律信息互通，有利于匯集多方力量解決矛盾糾紛，同時還能節約成本，提高效率。

三是建立“法律管家”基層法律服務新模式。集中當地公職律師、部門法制人員、政法部門工作人員，為當地群眾提供預約式、管家式法律服務。群眾可根據個人需求通過“法律管家”查詢或者預約當地的法律援助、人民調解、司法鑒定等相關服務，還可查詢律師、基層法律服務工作者等公共法律服務人員的相關信息和法律服務機構的位置、聯系方式等，實現在線智能法律問題咨詢、快速出具專業法律咨詢意見書的線上服務。此外，“法律管家”智慧支持的優勢還在于，當地司法部門可以利用大數據分析，智能化精準識別當地群眾最關切的法律問題、最迫切的法律需求，定期組建巡回法律服務團，舉行“送法下鄉”的法律服務活動，讓公共法律服務工作者走進群眾，提供面對面、心貼心的法律服務。