基層醫療機構衛生專項資金預算監控平臺建設

李燕如 張樂飛 張麗 李昆昆 張聞逸 何 洋 賴頌茹 陳媛梅

【摘 要】 衛生專項資金在我國公共衛生事業發展中起到了保障民生的重要作用，是基層各醫療機構日常運營和穩定發展的重要補充，關系著國計民生。文章介紹了深圳市福田區衛健局聯合區財政局面向社會辦醫療機構和社區健康服務中心（以下簡稱“社康中心”）研究開發的，專項用于基層醫療機構政府投入專項資金預算核定、撥付、用款、監督等全過程管理的衛生專項資金監控平臺，詳細闡述了平臺的系統框架和主要功能模塊，以及在提升衛生專項資金管理的規范化、精細化和高效化等方面的實際意義，具有較強的創新性和應用價值，并對平臺的局限性和下一步完善思路進行了總結和展望，以期能夠為其他兄弟單位進行同類平臺的開發建設提供有益借鑒。

【關鍵詞】 衛生專項資金； 預算監控平臺； 系統框架； 功能模塊

【中圖分類號】 F230? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2022）24-0107-07

一、研究背景

衛生專項資金是指納入衛生行政部門財政預算并實施管理的專項補助醫療機構的資金，是完善民生保障機制，推動國家基本公共衛生服務項目落實的重要舉措，是基層各醫療機構日常運營和穩定發展的重要補充，對國家衛生事業的重要發展和國計民生的穩定安康起著重要作用。據統計，國家每年下達的醫療衛生補助資金多達數百億元，如2022年中央下達的醫療衛生補助資金總金額872.5億元，其中，用于基本公共衛生服務的補助資金588.5億元，用于重大傳染病防控的專項經費155.7億元。以深圳市福田區為例，年均用于基層醫療衛生機構的專項資金也達4億元。如何保障這些資金的安全和使用效益，成為重中之重的任務。為此，國家和地方政府相繼出臺了一系列制度與細則，以指導和約束各類衛生專項資金的規范使用和管理。如財政部等2004年印發的《中央補助地方衛生事業專項資金管理暫行辦法》（財社〔2004〕24號）明確要求，專項資金應當按照統籌規劃、科學立項、統一分配、分級管理、?？顚Ｓ?、追蹤問效的原則進行分配和管理，任何單位和個人不得以任何形式平調、擠占、挪用或做其他用途支出，否則將視情況和有關規定停止撥款、暫停安排新的補助項目或收回專項資金；國務院辦公廳2018年印發的《醫療衛生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》對各類補助資金的使用范圍和支出責任做了進一步明確；2020年，廣東省財政廳和廣東省衛生健康委聯合印發了《廣東省基本公共衛生服務補助資金管理實施細則》（粵財社〔2020〕202號），明確了基本公共衛生服務項目資金用途類別和禁止類別，要求基本公共衛生服務項目資金必須實行專賬管理、專款專用，嚴格按照政府會計制度進行會計核算，健全績效管理機制，切實提高資金配置效率和使用效益，對各級財政、衛生健康部門、資金使用單位及其工作人員在資金分配、使用、監督等管理工作中存在違法違規行為的將嚴格追究相應責任。2022年，財政部等部委聯合印發修訂后的《基本公共衛生服務補助資金管理辦法》《醫療服務與保障能力提升補助資金管理辦法》《基本藥物制度補助資金管理辦法》《計劃生育轉移支付資金管理辦法》《重大傳染病防控補助資金管理辦法》5項補助資金管理辦法，要求各級財政、衛生健康部門以及資金具體使用單位要規范資金預算執行管理和績效評價，確保提高資金配置效率和使用效益，對衛生補助資金管理不到位的將嚴格追究相應責任。

然而，由于各地區基層醫療機構對象群體數量較大、人員相對不足、單位規范性管理程度普遍較差、管理和監督手段也相對缺乏等因素，導致我國基層醫療機構衛生專項資金管理和使用中問題層出，資金使用效益低下，迫切需要運用先進的信息技術手段加強對衛生專項資金的管理，切實提高衛生專項資金使用的規范性和效益。如在衛生專項資金預算管理方面，往往不能做到精細化管理，只以上年數據為基準進行百分數的加減調整，對上年預收方案和本年度計劃不進行預算差異分析，不追求預算執行效果，項目預算依據和預算控制缺乏；資金預算、資金劃撥、資金使用等業務數據之間缺乏共享互通，基本呈碎片化存儲，使得監管方與被監管方信息不對稱現象明顯。在衛生專項資金監督管理方面，各地衛健、財政部門多采用傳統的事后監督管理，通過對部分基層醫療機構進行抽查或現場檢查，抽閱衛生專項資金支付相關資料，發現問題進行反饋整改，專項資金監督管理工作存在明顯的滯后性，且由于工作量大無法覆蓋所有醫療機構及項目資料，難以及時、動態、全面了解資金動向和使用情況，導致資金管理問題難以充分暴露，監管效能大打折扣。一些地區套取、截留、擠占、挪用、貪污衛生專項資金的行為時有發生。有資料顯示，2019—2020年3月，甘肅省8所鄉鎮衛生院在65歲以上老年人健康體檢工作中，通過編造虛假化驗單等方式，套取公共衛生服務項目資金共計20.7萬元。2019年，江西省資溪縣審計發現基本公共服務資金使用違規使用、擠占金額高達71.31萬元。2021年，河南省欒川縣審計發現各鄉鎮衛生單位滯留各類衛生專項資金達853.98萬元，擠占挪用項目資金34.67萬元。

為更好地適應監管要求和實際需要，依據國家、省市及區域公共衛生投入管理相關規定，深圳市福田區衛健局聯合區財政局，從著重加強衛生專項資金監督管理的角度，提出與交通銀行合作建設區衛生健康政府投入專項資金預算監控平臺，專門用于政府投入專項資金的預算核定、撥付、用款、監督等全過程管理，形成專項資金使用的事前、事中、事后的信息化閉環管理機制，有效確保全區各項衛生專項資金?？顚Ｓ?、資金使用合法合規、資金監督有效高效，實施效果明顯。

二、研究綜述

目前國內針對衛生專項資金使用和管理的研究成果不在少數，多集中于資金使用和管理過程中存在的問題和建議方面。如任海英[1]、徐偉[2]、王寶琴[3]認為，基層機構對衛生專項資金的管理缺乏規范性，資金核算系統觀念淡薄，資金管理方案不明確；鄧衛瓊[4]、章笑[5]、益淵[6]、杜碧潔[7]認為，公共衛生專項資金存在管理制度不完善、管理支出不規范、支出依據不合理、支出標準缺乏統一的問題，未做到專款專用；江燕[8]認為，公共衛生專項資金管理撥付流程煩瑣且支出數據收集困難；劉翠平[9]、戴惠琳[10]認為，公共衛生專項資金存在使用混亂、使用范圍不明確和會計核算不規范等問題；郭■宸等[11]認為，衛生專項資金使用存在擴大資金使用范圍、效益低、發放標準和形式不規范的問題；白雪[12]、張陸美[13]認為，衛生專項資金預算編制不完善或缺乏規范性，以及績效評估困難或不規范，導致專項資金使用效益低下。

針對上述問題的解決措施，部分學者也從信息化建設方面給出了建議。如章笑[5]認為，應實事求是認真收集現實數據，采取信息化數字化手段，按照現實需求制定專項資金的使用標準，明確合規統一的使用要求，真正解決基本衛生服務的根本問題；江燕[8]認為，應在衛生專項資金確定的使用范圍內使用資金，同時支出數據的收集采用扁平化的流程，減少中間環節；利用可整體反映數據流向和用途的數字化系統平臺，監督資金的合規合理流向，準確記錄專項資金的財務信息；雙愛琴[14]認為，應優化資金撥付，制定統一的資金支出標準，建立網上財務數據跟蹤系統和數據反饋平臺，加強系統管理和信息化平臺建設。

總體來看，目前國內關于衛生專項資金使用和管理信息化的研究相對較少，其中關于衛生專項資金尤其是基層醫療機構衛生專項資金監管平臺的研究更是少之又少，已有研究成果也較為籠統和分散。當前全球已步入信息化、數字化、智能化時代，以互聯網、大數據、人工智能、云計算等為代表的新一代信息技術快速發展，已被越來越廣泛地應用到各行各業和社會服務中，并對人類社會產生深遠影響。從醫療衛生領域來看，中國醫療衛生信息化建設歷經二十年的發展，已從早期的單機單用戶應用階段，發展到部門級和全院級管理信息系統應用；從以財務、藥品和管理為中心，開始向以病人信息為中心的臨床業務支持和電子病歷應用；從局限在醫院內部應用，發展到區域醫療衛生信息化應用嘗試[15]。然而，需要注意的是，受等級、規模、基礎等因素影響，在醫療機構中，醫院端（尤其是公立醫院）成為醫療衛生信息化的主力軍和前沿陣地，基層醫療機構尤其是社會辦醫單位、社康中心等受規模較小、人員缺乏、資金投入不足等因素影響，信息化程度相對較弱。從衛生監督領域來看，近年來各地區衛健部門也高度重視衛生監督信息化建設，然而與醫院等醫療機構相比，衛生監督領域的信息化程度尚存在較大差距，衛生監督平臺的功能完善程度、覆蓋率以及監管數據錄入和處理的及時性、充分性、準確性和完整性都較為薄弱?；诖?，本研究不僅能進一步豐富國內關于衛生專項資金使用和管理以及衛生監督平臺建設的研究成果，對于醫療衛生行業來說也將具有重要的意義。

三、平臺框架設計

（一）業務架構設計

福田區衛生專項資金預算監控平臺結合區域基本公共衛生服務補助資金管理要求、信息安全體系、交通銀行網銀對接規范等政策、法規、規范、標準的要求，按照“?？顚Ｓ谩薄盁o預算不支出，有預算不超支”的財政資金管控基本原則，以公共衛生經費各項支出事項為管理單元，融入資金管控模型進行業務架構設計，充分保障公共衛生資金使用合規合法、安全有效，同時提高資金監控效率和效果，幫助主管單位提升資金監管精細化管理水平。見圖1。

其中，監管規則管理業務包括支出事項規則、佐證資料附件上傳的規則、開支標準規則、格式表單規則的更新與維護，并作用在補助資金預算、撥付、資金使用等業務上，以滿足主管單位的管理要求。補助資金預算管理包含全區各社康和社會辦醫療機構預算編制、審批業務，以及預算調整業務。資金撥付管理包含預算指標分解下達，形成全區各社康和社會辦醫療機構可用金額，以及指標凍結與解凍、年終資金結余等資金撥付管理業務。資金使用分析與監測包括資金預算執行監管、資金執行統計分析等監管業務。資金使用管理包括經費支付申請、會計審核、付款受理等資金使用管理業務。

平臺內嵌的資金管控模型是在提煉《福田區國家基本公共衛生服務補助資金管理辦法》15類允許支出事項及開支范圍和禁止支出事項的基礎上，結合資金管控要求進行設計。見圖2。

1.單據控制。結合各經費支出事項的業務內涵，提供不同經費支付申請報銷單，如基于內部控制的經濟運營管控模型設計，確保經濟支出合規、合法。

2.標準控制。經費支出符合國家相關標準，如差旅費、培訓費等標準。

3.預算控制。經費支出必須關聯預算指標，從開支范圍、指標額度、指標權限三個方面嚴格控制，避免造成不合理的預算外支出或超預算支出。

4.審批控制。按經費事項內部管理要求實現經費內部審批控制。

5.會計控制。按財務制度要求提供財務控制，包括不相容崗位分離。

（二）應用架構設計

根據平臺建設目標和實際需要，基于一體化應用框架設計思路，福田區衛生專項資金預算監管平臺系統架構具體由業務應用層、業務管理層、基礎平臺層和基礎服務層組成。其中，業務應用層旨在構建整個資金監管所涉及的業務模塊及相關功能；業務管理層旨在構建業務應用層正常運行所需的賬戶、權限、審批流、編碼規則等業務管理環境；基礎平臺層和基礎服務層旨在構建系統運行所需的參數、配置等信息和基礎服務。四者相輔相成，缺一不可。如圖3。

（三）技術架構設計

根據平臺建設需求，充分考慮平臺建設的重點和難點，結合目前主流IT成熟技術，福田區衛生專項資金預算監控平臺在技術實現過程中遵循SOA架構體系，基于J2EE技術框架，采用組件式技術設計開發的B/S結構對監管信息系統進行設計。各模塊構建在統一的技術架構、統一的業務平臺、統一的元數據中心基礎上，能夠實現主管單位和全區各個社康中心、社會辦醫療機構根據數據權限、功能權限要求進行業務聯網應用。

同時，由于平臺建設涉及的部分業務內容需要用到工作流程，因此在技術實現上需要有統一的業務流程管理，具體由業務流程設計與建模工具、流程調度與執行引擎、業務流程監控等組成，全面支持業務流程管理（BPM）的閉環生命周期，幫助實現持續的業務流程優化。其中，業務流程設計與建模工具為業務人員與IT技術人員提供一套可視化的流程設計、建模與測試工具，從不同的視角給業務人員與IT技術人員展現同一份業務流程。

四、專項資金預算與執行監控

福田區衛生專項資金預算監控平臺主要包括補助資金預算管理、資金撥付管理、監管規則管理、資金使用管理、資金使用分析與監測管理五個功能模塊。

（一）補助資金預算管理

該模塊通過將補助資金計算標準內置于資金預算監控平臺，由平臺根據核算期內的基礎數據自動核定社會辦醫單位補貼資金預算金額，同時支持預算的審核審批。具體細分為預算編制、預算審核審批、預算查詢和報表等功能。

1.補助資金預算編制

平臺支持直接編制預算和基于社會辦醫單位預算明細編制預算兩種方式，實現對各類補助資金預算事項的預算編制。其中，按社會辦醫單位預算明細編制預算可根據各社會辦醫單位核算期內的基礎數據自動核定補貼資金預算金額，并支持編制依據和附件，支持往年預算數、執行數的顯示。對于含多個開支范圍的補助資金預算事項，支持按開支范圍編制預算。

2.補助資金預算審核審批

平臺支持按各補助資金的預算事項進行審核審批?；谏鐣k醫單位預算明細編制的預算還可支持按社會辦醫單位明細項進行審核審批。

3.預算查詢與報表

平臺支持按補助資金預算事項、社會辦醫單位兩個維度查詢預算，并可顯示往年的預算編制執行情況，方便單位和監管機構查詢、分析已批復預算數據。

（二）資金撥付管理

該模塊通過對各類補助資金預算指標進行分解、下達并劃撥補助資金到各社會辦醫監管賬戶，支持資金撥付單據的復核審批，并與網銀系統對接完成最終監管賬戶資金到賬的處理。為滿足未來按資金監管精細化管理的需要，平臺支持多種補助資金預算指標，每種預算指標支持一次性下達、按月下達、手動下達等多種方式，并可根據管理需要擴展補助資金預算指標類別、修改下達方式。

1.補助資金預算指標分解

補助資金預算指標批復金額可從預算編制金額中自動取數，將批復的各類補助資金預算金額分解到各社會辦醫單位。如某社康中心批復的預算金額2萬元，可根據預算編制明細直接自動分解到科研活動費、勞務費、通訊費、設備費、資料費、耗材費、差旅費、會議費等預算指標中，用以指導和約束各支出事項的執行。

2.補助資金預算指標下達

補助資金到位后，需及時撥付給社會辦醫單位。平臺可通過社會辦醫單位相關預算指標進行指標下達，下達方式包括一次性下達、按月下達和手工下達等。下達后，和網銀對接依據下達金額將補助資金劃撥到社會辦醫單位的監管賬戶，以此指標金額指導和約束具體業務的開展。

3.指標凍結

因某些原因需暫停某社會辦醫單位補助資金的使用，平臺可對該社會辦醫單位的相關補助資金指標進行凍結。凍結的指標不能再用于資金支付申請并發起支付。

4.指標年度結轉

平臺可對當前預算年度的各補助資金指標進行結轉，將指標余額結轉到次年繼續使用。年終結賬前，當前預算年度的支出指標（基本支出和項目支出）已關聯的支出事前申請、財務未結算的報銷申請、采購申請、采購項目、合同備案申請需處理完畢后，才可進行結賬操作。已年終結賬的支出指標不可再關聯業務申請，可通過年度結轉將支出指標金額結轉到次年繼續使用。

補助資金撥付管理示例如圖4。

（三）監管規則管理

通過資金預算監控平臺，對各類補助資金的監管規則進行管理，并可將監管規則嵌入到資金使用過程中。具體規則包括各類補助資金的開支范圍、支出事項開支標準等，并支持補助資金類別的擴展，各類補助資金均可設置相應的資金使用申請表單，設置相應的各項需要上傳的佐證材料，以滿足未來資金監管精細化管理要求。

1.設置各補助資金指標的開支范圍監管規則

平臺可對各類補助資金預算事項的支出事項進行設置，以明確和規范可支出的范圍。如圖5。

2.設置開支標準監管規則

平臺可對各類補助資金預算的支出事項設置開支標準，以制定每次支出時的限額標準，并支持自動讀取其關聯表單的欄位進行計算。以“差旅住宿費標準”為例，可根據不同地區、不同職級、淡旺季不同等分級分類制定開支標準，使支出管理更加科學合理。

3.設置資金使用申請表單監管規則

平臺可對各類預算事項的特定表單進行設置，并支持與開支標準規則的聯動。平臺可對不同開支標準的控制方式、標準類型、標準金額等進行設置，明確控制方式是否剛性控制（不允許超標）、標準類型是按人天還是定制型等，使支出管理更加精細化。

4.設置各類補助資金指標佐證資料監管規則

平臺可對各類補助資金指標設置資金使用申請時需上傳的各項佐證資料，不同類別的補助資金指標需上傳的各項佐證材料也不同，各類補助資金指標的佐證材料需明確具體，支持必須提供和可選擇兩種方式。如圖6。

（四）資金使用管理

當社會辦醫單位使用補助資金支付時，發起資金支付申請，平臺根據所選擇的補助資金指標監管規則進行單據的綜合控制，包括表單控制、預算控制、開支范圍控制、開支標準控制、額度使用規制控制，單據經內部審批、財務人員審核后發送至網銀系統完成最終支付。

1.資金支付申請

平臺支持補助資金預算指標的選擇，并顯示相應的申請表單、開支范圍、開支標準、佐證材料，支持收款方、發票等信息錄入，支持發票判重，支持不同類別的補助資金預算指標適應不同的資金監管規則，以有效滿足資金監管要求。

2.資金支付審批

平臺可設置資金支付申請單位的內部審批流，并通過工作流引擎，為業務流程提供可視化的配置能力。工作流程所見即所得，業務審批流程根據審批要求自由定義。流程隨調隨用，無需進行新老流程交接，也可并行使用。

3.資金支付會計審核

社會辦醫單位財務會計崗對支付申請單據上的金額與發票金額進行復核，確定資金來源和填寫實際報賬金額，完成單據審核工作，并在系統上留痕。

4.資金支付受理

經會計審核的單據由單位出納進行付款受理，受理后通過對接網銀完成最終的支付。平臺接收網銀支付的狀態同步更新支付申請單的狀態，并具備異常處理機制。

5.資金支付查詢報表

平臺提供支付單據、指標、部門、支付金額統計報表等的查詢、報表功能。

（五）資金使用分析與監測管理

平臺為主管單位對各社會辦醫單位的資金使用情況提供監管功能，包括補助資金指標看板及使用預警功能和預算執行分析功能，并可審計各單據的具體詳情。

1.補助資金指標看板及使用預警

平臺以圖形化的方式展開各類補助資金指標預算執行情況，按時序進度進行預警，并支持穿透到各具體業務單據。

2.資金執行進度統計報表

平臺支持實時統計各社會辦醫單位各類補助資金指標的執行進度，并支持穿透查看資金劃撥情況、資金使用和占用情況、具體單據情況。

3.資金執行月度統計表

平臺支持從各社會辦醫單位和各類補助資金指標維度逐月統計各社會辦醫單位各類補助資金指標的執行情況。

五、實施效果

目前，福田區衛生專項資金預算監控平臺已實際落地投入使用，通過平臺累計撥付監管資金近1億元，撥付對象為超280戶的醫療機構。與深圳市其他區乃至全國多數省市傳統的事后監管或線下監管模式相比，該平臺在架構和功能設計等方面均具有顯著的創新性和先進性，未來在深圳市其他各區、廣東省其他城市乃至全國均具有較大的推廣空間。

具體來說，福田區衛生專項資金預算監控平臺的實施效果如下：

（一）提升衛生專項資金監管的規范化和精細化水平

通過監管過程的全流程線上操作，將衛生專項資金各項監管制度和規定落到實處，有效提升了衛生專項資金監管的程序化、標準化和規范化水平，避免因有意或無意的疏漏造成不必要的損失，影響監管資金使用效益。同時，通過監管程序和相關資料的全過程留痕、存檔和隨時便捷查閱，也為后期的審計、監察以及其他日?；驅ｍ棻O督檢查工作提供了有力依據和支撐，對于提升衛生專項資金監管的精細化水平也具有重要意義。

（二）提高衛生專項資金監管的效率和質量

通過監管過程的全流程線上操作，使得各項監管流程的執行和流轉不受時間和空間的限制，同時還能夠實現對監管過程中產生的海量數據的快速查詢和統計分析，大大提升了衛生專項資金監管的效率和質量，有效避免傳統手工操作和人員不足可能帶來的準確性不高和效率低下等問題。

（三）提升公共衛生專項資金監管的實時性和動態可持續性

通過監控平臺可自動生成衛生專項資金使用實時報表，實時查詢監管資金使用數據，包括但不限于各項經費支出情況、資金用向、單一被監管單位資金使用全面情況等，發現問題及時示警，并對問題整改情況進行跟蹤落實，有效推動了衛生專項資金監管的持續改進。

（四）倒逼被監管單位規范使用監管資金

對于被監管單位來說，通過監管過程的全流程線上操作，能夠有效推動和倒逼被監管單位標準化、流程化使用監管資金，切實提升資金使用的規范性和效益。同時，通過資金使用的全過程留痕和相關資料的長期線上存檔，也能夠對被監管單位形成威懾力，實現對被監管單位的長效約束。

六、結論與展望

衛生專項資金對基層醫療機構服務項目的實施具有重要的社會意義。因預算監控平臺為福田區首創，區內社會辦醫療機構也是首次接觸監控平臺，加之基層醫療機構財務管理組織架構較為簡單，且目前僅試用于用途較為寬泛的基本醫療服務和基本公共衛生服務項目補助資金的使用和管理中，平臺的功能可能還存在不完善之處，特別是對專項資金使用效益進行績效評估功能尚未實現。下一步，隨著預算監控平臺在福田區內醫療系統覆蓋面的不斷增加和實施經驗的不斷積累，平臺將設計出多樣的賬號管理體系，以滿足不同規模醫療機構的財務管理要求，因地制宜落實醫療機構便捷使用和監管機構嚴格監管的原則，并在后續系統優化中將績效管理等模塊加入監控平臺，進一步完善平臺功能，為全區衛生專項資金的合理化和規范化使用起到保駕護航的作用。

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