行政管理學課程的困境審視與策略選擇
——以N 市警察學院為例

方 圓

（南京森林警察學院，南京 210042）

根據教育部制定的《公安學類教學質量國家標準》的要求，公安學類本科專業的人才培養應堅持“突出忠誠教育，加強綜合索質，打牢專業基礎，強化實戰能力”的指導思想，遵循高等教育規律，突出公安職業特色，適應公安實戰要求，實行“教、學、練、戰”一體化人才培養模式，為公安機關培養政治堅定、業務精通、作風過硬、素質優良的公安專業人才[1]。這為公安院校人才培養定位和專業建設目標提供了基本遵循和明確指向。其中，《公安學類教學質量國家標準》明確提出，公安管理學專業應涵蓋公安管理學導論、公安人力資源管理、公安組織行為學、公安政治工作學、行政管理學、公安決策學、公安指揮等知識和技能單元[1]。據此，作為公安院校公安管理學專業的基礎課程，行政管理學課程被涵蓋在公安管理學專業的知識與技能單元中，并發揮著專業建設的基石作用。

以N 市警察學院為例，行政管理學課程自2010 年作為公安管理學本科專業的基礎課程設置至今，其歷經從“雙語教學”的中心地位至“考查課程”相對邊緣地位的沿革，這一方面取決于公安管理學專業特色定位的調整和差異化發展的改革取向，另一方面則源于行政管理學自身學科身份的認同危機，尤其是在當前行政管理學的學術研究和教學改革已步入新時代的背景下，其必然面臨著不可回避的場景問題。其一，發軔于西方的現代意義的行政學，如何與中國警務治理場景接軌。眾所周知，西方無論是政治制度抑或行政傳統，都與中國存在巨大差異。如何使在西方文化土壤中生長起來的行政學理論和技術工具與中國背景相融合，并且發展出真正意義上的現代“中國行政學”，是公安院校行政管理學課程亟需回答的一個問題。其二，當中國社會的現代化轉型急劇展開時，如何構建適應新時代要求的政治和行政體制也日益浮出水面。面對如此宏大而深刻的中國社會治理變革實踐，行政學的理論該以何種姿態參與其中并且做出自身不可替代的貢獻，則是公安院校行政管理學課程所必須回答的另一個問題。基于此，行政管理學的本土化與實踐性顯得尤為迫切，而如何實現行政管理學與公安實踐的有機契合，服務于建設平安中國、法治中國的國家戰略需求和推進國家治理現代化成為當前行政管理學課程教學的關鍵議題。

一、行政管理學課程的困境審視

如上所述，以N 市警察學院為例，行政管理學自學院公安管理學本科專業開設以來，因公安管理學專業自身特色定位歷經公安文秘方向到警務管理方向再到公安新聞宣傳方向的改革取向調整，其作為專業基礎課程的設置亦屢經變革，即從48 課時的必修課程—48 課時的雙語教學必修課程—32 課時的考查課程的歷史沿革，使得行政管理學直面學科發展與課程建設及深度學習困境。

（一）學科發展困境：行政管理學缺乏公認的思想范式導致其學科身份認同危機

判斷一門學科的成熟性，有兩個最基本的參數：一是獨特的相對統一并得到廣泛認同的學科范疇體系、理論體系和完整的學科體系的建構程度；二是該學科體系和理論體系對于現實問題的解釋力及其指導解決實際問題的張力[2]。若按照上述兩個參數來考量行政學（行政管理學），顯然，其學科身份認同危機是一個較為凸顯的問題。有關此危機的系統討論始于20 世紀70 年代，但實際上它卻植根于行政學理論的基本邏輯之中，并貫穿于學科發展的始終。

行政學作為一門產生于西方的學科，自1887 年威爾遜發表《行政之研究》為行政學的發展定下基調以來，其發展歷程呈現了不同階段諸多流派的論辯與交鋒。在漫長的學科發展進程中，它既經歷過輝煌的古典時期，也出現過無從定位學科對象的危機時期。就其學術規范和價值層面而言，行政學遵循著美式傳統，強調民主、分權和平等等價值，但在某種程度上，其學科內部的知識與技巧卻有著濃厚的歐陸色彩，其核心是集中權力、塑造行政權威與提高行政效率。因此，自行政學誕生之日起，如何協調學科中的內在矛盾就一直是一個重要課題。同時，由于學科內部的思想斷裂，行政學難以產生公認的思想范式，其內部的倫理規范與價值沖突使得行政學難以用一元化框架加以概括。據此，行政學中紛繁復雜的學派之爭成為學科身份危機的一種表現。

20 世紀70 年代以后，行政學雖在歷經政治學、管理學的沖擊與交融，廣為吸收其他學科（尤其是經濟學和法學）的觀點及理論工具后，開始步入學科的成熟階段，但依舊存在學科身份的認同危機。因為在行政實踐領域內，行政學理論根本無法令研究者和實踐者充分滿意，甚至會滯后于行政實踐。倘若行政學不能具備很強的現實闡釋力和實踐回應性，則必然加重其學科的身份認同危機，由此也會帶來行政管理學課程的深層悖論。比如：政治—行政二分法的基本理論是否適用于公安院校的價值立場和敘事表達？學生對于政治—行政二分法在當今的歷史方位中如何進行深層觀照？行政管理學能否真正解決公安管理實踐領域中碰到的諸多現實問題？對于這些疑惑，如果行政學不能從學科本身出發進行很好的回應與詮釋，那么學生就會陷入行政管理學課程的迷思。

（二）課程建設困境：關聯課程之間體系和內容的相互交叉導致課程同質化現象突出

如果從公安管理學專業的研究領域、研究議題、研究范疇等方面來看，那么專業基礎課程行政管理學無疑與專業核心課程公安管理學課程銜接最緊密，兩者之間的關聯度亦最高。從課程體系與內容上看，行政管理學主要包括緒論、行政環境、行政職能、行政組織、行政領導、人事行政、公共預算、行政信息、政策過程與政策分析方法、行政溝通、行政倫理、行政法治、行政監督、公共危機管理、政府績效管理和行政改革與發展等。而公安管理學主要包括引論、公安管理的基本原理與基本原則、公安管理的方針與戰略、公安組織與管理體制、公安隊伍建設與管理、公安領導與決策、公安機關危機管理、公安裝備財務管理、公安教育訓練管理、公安管理方法與技術等。

通過比較不難發現，行政管理學與公安管理學課程在研究范圍、研究聚焦乃至研究方法上存在諸多交叉與重合之處，尤其是關涉到行政職能、行政組織、行政領導、行政監督、公共危機管理及政府績效管理等課程內容時呈現出高度重合與難以分殊的現象，致使專業基礎課程與核心課程同質化現象較為突出。這必然造成雙重困境：一方面，由于行政管理學學科身份的合法性飽受質疑，學生會愈加認為行政管理學課程理論體系零散、龐雜，各種理論流派紛呈，且與公安管理學相互交叉，理論抽象而難以對接公安實踐；另一方面，教師在教學過程中難以對課程內容進行精準取舍，若講授知識點過多，則有重復之嫌；若講授知識點過少，則割裂了整個行政管理學的理論發展邏輯。

不可否認的是，中國行政管理學的學科發展歷史積淀薄弱，與此同時，公安管理學作為一門新興的學科，其學科歷史亦非常短暫，從整體上看仍然處于創建階段。因此，靈活引進和及時吸收行政管理學的原理和方法，尤其是其最新研究成果，是公安管理學學科建設與發展的必然要求，特別要在現代行政管理學理論與公安管理實踐的密切結合上下功夫，避免貼標簽或粘貼型的“淺研究”。但行政管理學與公安管理學兩門課程究竟應該如何立足于公安管理實踐，最終皆服務于公安管理實踐，且在體例規范和課程內容上達到既兼顧學科專業的系統性，又強調警務實戰的特殊性；既闡述學科的基本原理和突出公安理論的基礎性，又注重公安工作的實踐性和學生實踐運用能力的培養，實現兩者之間融合統一的目標，確實值得進行教學反思和深入探究。

（三）深度學習困境：工具理性的彌散導致學生知識性與價值性的疏離

馬克斯·韋伯認為，近代西方社會的發展主要表現為理性化的發展。這種理性主要是一種行為的“目的理性”，其實就是一種工具理性。他提出，若從意義方面觀察，人類行為可以解釋為“目的理性”“價值理性”和“情感理性”三種。目的理性是人類為了實現特定的目的，在手段、成本和收益之間進行的權衡和比較。在馬克斯·韋伯看來，工具理性和價值理性存在尖銳的對立：工具理性著重考慮手段對達成特定目的的能力或可能性，價值理性則關注權力本身是否符合絕對價值，諸如公平、正義等[3]，具有明確的目的合理性與終極關懷性。

工具理性與價值理性的對立是行政學產生以來的常態，這種對立的宿命不僅體現在行政學理論“鐘擺式”的發展歷程中，而且延伸到了現實的課程學習場景中。目前，在行政管理學課程的學習過程中，工具理性主要體現為學生在獲得課程知識與教學資源的過程中以考試為基本目標，更加注重手段的工具性即技術性尺度，忽視了價值理性的重要性，是一種典型的“自我利益的理性”，這決定了學生課程學習的功利性導向和價值理性的缺失。如在公安聯考制度的驅動下，N 市警察學院的絕大部分學生均以公安聯考為終極目標，深度學習的主動性與積極性在很大程度上取決于課程知識與公安聯考的相關度，兩者之間關聯度的強弱直接決定了課程學習動機與效果及課程設置與課時分配。換言之，若課程知識與公安聯考之間呈現正相關關系，那么學生的學習積極性就愈高，課時分配亦會更多；反之，若課程知識與公安聯考之間呈現負相關關系，則學生的學習積極性就愈低，課時分配亦會減少。這在某種程度上助推了工具理性的彌散與擴張，消解了價值理性的彰顯與回歸，導致學生知識性與價值性的疏離。此種割裂既不利于學生系統掌握行政管理學知識體系和有效解決實際問題，也不利于學生健全人格和核心價值理念的培育，因此，知識教育與價值教育應該相互滲透，維持兩者的平衡關系，才能提升學生深度學習的實效性。

二、行政管理學課程的策略選擇

（一）積極回應中國治理場景，建構具有彈性和包容性的行政管理學

隨著市場化、全球化的持續推進，全球主義、市場主義等的無限疊加，信息技術和智能技術的全面升級，公共行政的復雜性日益凸顯，尋找唯一的、標準的行政原則變得越來越難，后現代式的對話、妥協和共識成為更具可操作性的行政路徑，跨越邊界、聚焦議題的深度研究成為重要的知識生產方式[4]。行政管理學需要明確認知社會情境的復雜性，并在情境中理解和詮釋社會問題。

當下行政管理學面臨的最大挑戰是：行政系統成為異化力量，很多時候不能夠回應中國治理場景及公民實際需求。在此背景下，行政學的知識不僅應該是工具性的，即旨在解決問題的知識類型，也應該是反思性的，即對現存秩序與結構進行批判和反思的知識類型[4]。換言之，行政學的知識獲得模式有必要進行更深入的反思，以真正確立行政學的自為性與主體性，并填補行政學理論與經驗事實之間的縫隙。因為行政學知識的豐富性、包容性和更新速度決定著行政學的社會價值和學術地位，而一個靜態、機械的學科框架和單一范式的建構難以涵蓋行政過程中多元的參與者和不同角色[4]。只有以開放包容的思想整合多元理論，保持行政學知識的持續增長，才能不斷推進學科發展，并提高專業育人成效。因此，積極回應中國治理場景，建構具有彈性和包容性的行政管理學是對其自身存在理由的回答并賦予自身學科合法性的策略選擇。

（二）平衡知識性與價值性的關系，以價值理性統攝工具理性

知識性與價值性是蘊含于行政管理學課程教學活動中的兩種基本元素，這兩種元素在教學過程中能否實現有機融合，關涉課程的教學成效。如前所述，目前N市警察學院學生對行政管理學課程尚存在兩種偏向性理解：一種是服務于公安聯考，以培養公安高等應用型警務人才為目標，忽視了其對公共行政內蘊公共性品格的價值追求，工具理性的膨脹遮蔽了價值理性的張揚，學生滿足于對課程知識的簡單梳理而忽視其道德價值、理想價值和情感價值的培育；另一種則是以培養“政治可靠”的“政治精英型人才”為衡量學生的首要標準，而忽略了其科學理性、健全人格與知識理論素養等方面的塑造。這兩種傾向顯然都不利于公安管理學專業人才的培養。

張康之教授[5]認為，把握世界的科學認識方式給我們展示的是工具理性，而價值途徑則提出了實踐理性的要求。價值途徑把握世界的方式不僅不排斥科學認識，反而是建立在科學認識的全部成就的基礎上的，它所提出的實踐理性要求，無疑包含著工具理性。因此，從這個意義上而言，知識性與價值性可通約并共存，工具理性與價值理性在某種程度上也可以實現整合與統一。事實上，對于公安院校的學生而言，其作為未來公共權力的行使者、社會正義的維護者，以及警務治理的實踐者，更應受到核心價值的引導和規約，并通過核心價值的規范來實現精神和行動的引導，以價值理性統攝工具理性，從而在社會治理中承載起凝聚核心價值、推進價值共識、化解價值沖突的重任。

（三）發揮行政管理學課程“雙主體”功能，激發教與學的內在驅動力

以N 市警察學院為例，行政管理學課程應牢牢把握“公安姓黨”的根本政治屬性，發揮教師與學生“雙主體”功能，激發教與學的內在驅動力。在行政管理學課程教學場域，教師與學生作為具有共在和互動關系的“異質主體”，都具有主體性。其中，教師作為教學活動的發起者，是起著主導性作用的主體；學生作為教學活動的參與者，是“特殊主體”，其特殊主體性的發揮能夠提升教師主導性教育的成效。

一方面，教師應充分發揮其教育主體功能，在堅定政治信仰、站穩政治立場的前提下，引導學生探尋行政管理學理論究竟植根于何種行政實踐，更全面地理解真實的行政世界與抽象的行政知識。從本質上看，行政管理學是政府行政行為的映射，其存在的意義與價值根植于行政實踐的具體需求之中。因此，教師在教學過程中不僅需關注行政管理學的研究框架和研究范式，規避與公安管理學的重合及交叉之處，而且要在零散且矛盾的行政管理學理論叢林中，系統而細致地梳理復雜的行政管理學知識演進脈絡及其邏輯，形塑具有內在價值和邏輯統一性的行政學整體知識圖景，深化學生對行政價值多元性與中西方行政實踐復雜性的了解，尤其要注重從行政管理學與警務治理實踐互動的角度提升課程實踐理性與實踐效度，使學生得以融會貫通地審視中西方行政管理學發展歷史，并因此獲得對行政管理學更為深入和系統的理解與認知，彌合行政管理學理論與警務實踐的鴻溝，促進教學過程與實戰需求緊密銜接。這些教學目標能否達成，既是對教師教學水平與能力的挑戰與考驗，也是激發教師潛心教學的內在驅動力。

另一方面，作為N 市警察學院的學生，應在教師的引導下，積極發揮自身特殊的主體性作用，聚焦于如何真實地認識行政世界尤其是公安管理實踐，明辨慎思兩個“差異性”，即中西方行政管理學的差異性及行政管理學與公安管理學的差異性。比如：行政管理與私人管理有何不同？行政管理與公安管理又有何不同？政府服務的必要范圍是什么？而警察服務的邊界又在哪里？集權型警察體制或者分權型警察體制包含什么內容，在哪些事務上實行集權與分權？政府部門包括公安機關如何運用行政管理學理論提高治理績效？誰來治理？警務治理實踐的具體類型有哪些？而新公共管理理論、新公共行政理論、治理理論、政策網絡和協同治理等理論是否適用于中國當前的警務改革等等，諸如此類議題，學生應如何進行認知？據此，學生的深度學習動機與內在驅動力應基于正確的認識論基礎上，以問題意識為導向，對諸如上述議題能夠進行合理的解釋與理性的批判，而要實現這一課程目標，必須建基于教師與學生“雙主體”功能的發揮，才能有效得以實施。