可持續發展實驗區發展模式與對策研究
——以湖南為例

陳 琳，胡錫晟，苗 蕾，蔡春夢

（湖南省科學技術信息研究所，湖南 長沙 410001）

0 引言

可持續發展是一種立足于環境和自然資源角度提出的關于人類長期發展的戰略和模式。長期以來，黨中央、國務院非常重視可持續發展道路的探索與追尋，1994年，國務院頒布《中國21世紀議程》，明確了可持續發展的總體戰略，形成完整的行動體系；2001年，科技部等發布了《國家可持續發展實驗區管理辦法》《國家可持續發展實驗區工作指南》，并于2007年發布《國家可持續發展實驗區“十一五”建設與發展規劃綱要》，要求建設一批國家級可持續發展實驗區（簡稱實驗區）。隨后，各省區市紛紛響應國家號召，開展省級可持續發展實驗區建設，有關實驗區建設的研究成果也紛紛涌現。

1 相關研究

本文通過對2022年5月31日以前在CNKI公開發表的相關實驗區研究文獻進行檢索分析，發現有關可持續發展實驗區的研究，涉及面廣，常見的有指標體系研究如楊婧[1]從經濟系統、社會系統、資源環境系統3個方面對吉林省可持續發展情況進行描述，選取了9個二級子系統、33個指標構建指標體系；建設現狀研究如黎永生等[2]通過實地調研和資料收集，概括了廣西可持續發展實驗區建設取得的成績和存在的不足；發展模式研究如許悅[3]等結合云南省的現實需求和實際情況，提出了工業生態型、綠色農業型、生態旅游型、對外發展型、科技服務型、社區健康促進型、民族地區發展型、產城融合型、美麗鄉村型、循環經濟型、低碳發展型、高原湖泊保護型、生態屏障建設型的發展模式；建設成效與經驗研究如浙江省科技廳社發處[4]提出政府主導、部門聯動、科學制定規劃、科技支撐、主題示范5個方面的相關經驗；建設路徑研究如馬濤等[5]提出了針對不同類型的實驗區要分別進行功能定位與規劃，通過體制創新挖掘潛力，選擇不同的路徑作為突破口；區域范圍研究如孫新章[6]面向國家級可持續發展實驗區和面向地方的可持續發展實驗區開展研究等。

從實驗區“主題建設”或“發展模式”層面的研究來看，何革華等[7]按照實驗區主題分類劃分，將實驗區的“實驗區主題”分為資源型城市轉型、生態保護和修復、社會發展、循環經濟、城鄉一體化、小城鎮建設等。本文在國家實驗區“主題建設”或“發展模式”的基礎上，結合對湖南省可持續發展實驗區監測評價的相關工作，以湖南實驗區建設模式與對策為重點研究內容，以期拓展地方可持續發展實驗區的研究范疇；通過總結實驗區建設中的發展模式、先進經驗，形成可借鑒、可復制的系統解決方案，為全國可持續發展模式提供湖南經驗和實踐參考。

2 湖南省可持續發展實驗區建設情況

湖南省從1996年啟動實驗區建設至今，歷經發展探索、穩步推進、全面推進3個發展階段，至2019年底，已創建39個實驗區，其中8個國家級實驗區，31個省級實驗區。通過各市州實驗區對比發現，岳陽市實驗區建設數量最多，為6個，而益陽市暫未有實驗區分布，具體布局情況見表1。經過20多年的建設發展，實驗區已經成為推進區域可持續發展的重要載體。

3 湖南省可持續發展實驗區典型模式

湖南省39個實驗區分別根據產業特色與地域優勢，在探索建設的道路上形成各具特色的主題模式，主要分為5類：以生態經濟為核心的可持續發展模式、以資源枯竭轉型為核心的可持續發展模式、以產業升級為核心的可持續發展模式、以兩型示范為核心的可持續發展模式、以循環經濟為核心的可持續發展模式。

3.1 生態經濟型實驗區

生態經濟型實驗區注重生態環境保護，致力于發展生態產業，將生態優勢轉化為經濟優勢和社會優勢，是湖南省實驗區建設模式中最典型的，共有23個實驗區，分別是武陵源區、冷水灘區、鳳凰縣、石門縣、望城區、湘陰縣、資興市、華容縣、韶山市、綏寧縣、祁東縣、津市市、新晃侗族自治縣、中方縣、通道侗族自治縣、祁陽縣、雙牌縣、江華瑤族自治縣、永順縣、平江縣、岳陽縣、宜章縣、新寧縣。此類型實驗區的典型代表如資興市，資興市以東江湖水資源的充分保護和合理開發利用為重點，大力開展“護水創品牌、治水護生態、用水求效益、節水提效率”四大行動，初步探索了水生態嚴格保護、水資源科學利用、水經濟高效發展、水文化和諧繁榮的“四水并舉”可持續發展之路。

3.2 資源枯竭型實驗區

面對產業結構單一、礦產資源過度開采、生態環境破壞等難題，探索形成傳統資源產業改造升級、發展新興替代產業兩種轉型模式，實現了資源枯竭的成功轉型，共有6個實驗區，分別是耒陽市、臨湘市、花垣縣、冷水江市、攸縣、常寧市。實驗區自建設以來，社會民生歷史遺留問題基本解決，土地整治和土壤污染治理成效顯著，生態環境狀況逐步好轉，接續替代產業發展勢頭良好；其典型代表如花垣縣，花垣縣面臨發展方式粗放、城鄉二元結構明顯、資源環境制約發展等弊端，緊扣資源開發、環境保護和污染治理的主題，不斷加快錳鋅礦產資源的整合利用，實行采礦權證和開采區整合，圍繞礦產資源綜合和高效利用，促進礦產資源從低附加值轉向高附加值升級，實現高能耗、高污染向低能耗、低污染的升級和產業結構高級化。

3.3 產業升級型實驗區

產業升級型實驗區以改造提升老工業、傳統產業提質升級為重點，以節能減排、循環發展、產業延伸和生態治理為抓手，不斷調整和優化產業結構，探索形成工業區改造升級、傳統產業轉型升級兩種發展模式，基本解決了資源消耗大、環境污染和生態破壞嚴重的難題，實現了產業結構優化升級、經濟社會可持續發展，共有5個實驗區，分別是湘鄉市、石峰區、邵東市、蘇仙區、吉首市；其典型代表如石峰區，石峰區作為重金屬老工業基地，是發展循環經濟、治理污染的試點工業區，通過加快產業結構優化調整，推進清水塘工業區改造升級，淘汰污染嚴重的工業企業，提質改造一批落后產能企業，實施一批高科技項目，加強生態環境領域瓶頸技術攻關，經濟產業結構得以不斷優化。

3.4 兩型示范型實驗區

兩型示范型實驗區基于區位優勢和政策優勢，構建兩型特色的可持續發展模式，探索形成兩型產業體系建設、生態城鄉統籌發展兩種模式，不斷推進兩型示范區產業結構調整和兩型生態城鄉建設，兩型產業體系不斷優化，城鄉統籌加快發展，形成良好的生態文明區域發展局面，共有3個實驗區，分別是寧鄉市、湘潭縣、瀏陽市。其典型代表如寧鄉市，寧鄉市以發展“低碳、循環、綠色”產業為重點，建設全省兩型產業聚集區、“兩型社會”綜合配套改革實驗區、城鄉一體可持續發展的樣板、生態宜居的標志，著力培養戰略新興產業，不斷推進先進裝備制造產業迅速崛起，推進節能環保產業不斷壯大，推進新能源新材料產業取得集聚發展；發展生態旅游和創意旅游業，打造成為經濟繁榮、人民幸福、環境優美、社會和諧的省會新區和兩型示范區。

3.5 循環經濟型實驗區

循環經濟型實驗區以資源的高效利用和循環利用為目標，以轉變發展方式、調整產業結構為主線，以循環經濟和低碳經濟為方向，探索形成稀貴金屬綠色回收與再生利用、新型“城市礦產”產業集群兩種發展模式，在廢棄物綜合利用、特色生態資源保護等領域取得重大突破，共有2個實驗區，分別是永興縣、汨羅市；其典型代表如永興縣，以“中國銀都”享譽中外的永興縣，擁有豐富的稀貴金屬資源，以稀貴金屬再生利用產業化、區域生態環境綜合治理、產業提質升級為重點，整合升級金銀冶煉產業，推進技術改造升級，組織實施科研項目，引導再生資源產業集約化生產，形成產業集聚效應和企業間相互利用副產品、廢品的產業鏈。

4 存在的主要問題和發展對策與建議

4.1 存在的主要問題

通過對湖南省可持續發展實驗區建設所形成的發展模式進行分類比較，我們可以看到20余年來實驗區建設取得了良好的成效，但仍然存在些許問題：一是分布和發展不平衡。全省實驗區地域分布不均，建設發展還欠統籌布局和統一規劃。省內國家級實驗區和長株潭地區實驗區建設發展情況整體領先，環洞庭湖地區、大湘西地區和湘南地區實驗區發展不均衡。二是思想認識有待提高。雖然實驗區的創建工作已逐步引起社會各界的普遍關注和廣泛認可，但是在推進過程中，一些地方政府由于認識不足，在獲得國家或省級實驗區稱號后對于實驗區的建設工作有所放松。三是推動實驗區建設發展的相關文件及項目支持較少。近10年來，湖南省先后于2012年出臺《湖南省可持續發展實驗區管理暫行辦法》，2016年開展湖南省可持續發展實驗區驗收工作，2020年開展湖南省可持續發展實驗區監測與評價工作，相關政策的出臺時間間隔久、缺乏連續性且均是針對實驗區的規范管理，缺少相關資助、支持文件的頒布，也并未根據相關評價結果直接對實驗區進行項目及資金獎勵。實驗區發展資金支持力度不足，沒有設立實驗區建設發展專項資金，也沒有專項工作經費，發展后勁嚴重不足。四是定位不夠精準。部分實驗區建設主題過于寬泛，沒有體現自身特色，導致實驗區發展特色及優勢均不突出。

4.2 發展對策與建議

面對存在的問題，在創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念下，以破解制約湖南省可持續發展的關鍵瓶頸問題為著力點，努力將實驗區建設工作不斷推向新的高度。

一是健全管理機制，加強考核監督。加強頂層設計，制定切實可行的發展藍圖，政府把握區域可持續發展宏觀思路，組織研究制定實驗區可持續發展建設規劃，為實驗區建設創造良好的政策和社會環境；建立健全領導體制和管理機構，成立實驗區建設領導小組，形成黨委領導、行政一把手負總責，各相關職能機構通力合作的協同推進機制，同時加強資金扶持力度，引入社會資金，進一步鞏固和深化實驗區發展建設成果；探索綠色GDP考核體系，在實驗區率先進行綠色GDP的考核辦法、生態補償等新機制、新政策的嘗試和實驗。

二是凝練主題特色，強化任務聚焦。實驗區需立足于其作為特點區域的發展目標，緊密結合主要的影響因素和地區長遠發展戰略目標。以問題為導向，圍繞主題部署明確的建設任務，應用先進適用技術、創新體制機制等，積極開展實驗探索。在實驗區的評審、驗收、考核等工作中注重引導各實驗區的特色發展，通過管理工作引導實驗區建設發展逐步多樣化、特色化[8]。

三是突出科技引導作用，發揮示范作用。新時期的實驗區建設必須緊緊依靠科技進步，加強區域技術創新體系建設，結合價格、稅收、獎勵等經濟手段，提高區域創新能力，實現經濟社會協調持續發展的目標。進一步加大科技投入，加強共性技術平臺建設，提升企業科技創新能力，凝練打造經濟、社會、資源和環境保護協調發展的典型樣板。

四是完善多方參與的系統機制。充分發揮實驗區品牌優勢和社會資源，通過政府組織、集成科技資源、專家跟蹤指導，激勵企業參與實驗區建設，依靠公眾及社會團體對實驗區建設的支持和參與，及時總結并加強實驗區重大建設成果、典型案例、成功經驗和模式的宣傳推介，提高公眾對可持續發展的關注度和支持度，提高實驗區的區域帶動力、社會影響力和內部凝聚力、公眾參與度，營造全民關注、參與和支持可持續發展的濃厚氛圍。

5 結語

本文基于湖南省可持續發展實驗區現狀展開研究，由于局限于湖南地區，對39個實驗區的典型模式分類進行分析，并對典型模式中存在的主要問題總結分析，進一步提出對策建議，所以存在一定的局限性。在未來的研究中，希望通過監測評價工作的不斷深入，對比分析國家和其他省份可持續發展實驗區的典型模式，以期為國家和其他省份可持續發展實驗區研究和實踐工作提供更科學的借鑒和參考。