深化行政審批中介服務改革初探
——以山西省G市為例

郭 健

（高平市行政審批服務管理局 山西高平 048400）

所謂行政審批中介服務，是指政府部門開展行政審批時，要求申請人委托企業、事業單位、社會組織等機構開展的作為行政審批受理條件的有償服務，包括各類技術審查、論證、評估、評價、檢驗、檢測、鑒證、鑒定、證明、咨詢、試驗等。在行政審批中，有部分內容需要由中介組織來承擔，所以，中介機構服務的效率和質量直接影響到企業和群眾，感受到的行政審批服務水平。中介服務涉及政府、業主和中介機構多個主體，是推動行政審批服務提質增效鏈條上的重要環節。

針對行政審批中介服務領域存在的環節多、耗時長、收費亂等問題，國務院辦公廳印發《關于清理規范國務院部門行政審批中介服務的通知》（國辦發〔2015〕31號），明確要求，清理規范行政審批中介服務，促進中介服務市場健康發展，讓審批更簡、監管更強、服務更優。

近年來，G市圍繞“放管服效”改革，在持續推進“一枚印章管審批”改革的同時，延伸行政審批中介服務改革，有力地促進了行政審批效率的提升，降低了企業制度性交易成本。但是，中介服務收費高、服務差、耗時長等問題仍然存在。建議G市以“數字政府”建設為牽引，借鑒先進地區經驗做法，進一步加大涉審中介服務改革力度，推動信息化、標準化，提升服務水平，著力解決市場化不充分、地區間資源不均、服務能力不足及監管不到位等問題，提高中介服務透明度和服務效能，切實減輕市場主體和群眾負擔，加快形成規范、有序、公平、開放的中介服務市場，助力打造“三無”“三可”營商環境。

一、G市行政審批中介服務改革的主要舉措

國家、省、市高度重視行政審批中介服務改革工作，先后出臺了多項政策措施，G市在積極探索實踐中，也形成一些創新舉措。通過清理和規范涉審中介服務事項、優化服務流程和建設“中介超市”等措施，為企業節省了時間、降低了成本、減輕了負擔。

（一）全面清理規范行政審批中介服務事項

山西省人民政府辦公廳印發了《關于清理規范省政府部門行政審批中介服務的通知》（晉政辦發〔2015〕67號），明確規定：“沒有法律法規規定、各地政府和部門自行設立的一律取消；未納入清單的中介事項，一律不得作為審批條件；確需新設的，必須進行必要性、合理性、合法性審查論證，依照法定程序設定并納入清單；審批部門不得指定中介服務機構”。經清理，G市涉審中介事項數量大幅減少，保留40項涉審中介服務事項。

（二）加快中介服務機構脫鉤

通過自查自糾、專項整治、集中整改三個階段，進一步加快了中介服務機構脫鉤，亂收費、服務差、壟斷強等現象得到了遏制，有力推動了行政審批中介服務市場化。

（三）著力優化行政審批中介服務流程

在國務院辦公廳分別于2018年5月和2019年3月出臺的《關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》（國辦發〔2018〕33號）和《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》（國辦發〔2019〕11號）中，對精簡行政審批中介服務程序、優化服務流程作出了試點和推廣安排。為進一步壓縮審批時間，G市在實踐中借鑒先進經驗，積極創新探索，優化行政審批中介服務流程。以“聯”為著力點，積極開展聯編、聯評，并聯審批，變獨立服務為區域聯合服務。

推行建設項目“多規合一”“多圖聯審”“多評合一”和聯合踏勘、聯合測繪、聯合驗收等聯合中介服務模式，對原來由企業辦理的十四項審批事項調整為政府統一服務，如市政設施建設類審批、建設工程文物保護和考古許可、生產建設項目水土保持方案審批、洪水影響評價審批、取水許可審批、占用農業灌溉水源、灌排工程設施審批、建設項目壓覆重要礦床審批、環境影響評價審批、節能評價審批、地質災害危險性評估、地震安全性評價等，均實行由政府組織實施區域性聯合評價，評估費用由政府支付。這些改革措施不僅有效提升了審批效率，而且也顯著降低了企業經濟負擔。

（四）加快建設網上中介服務超市

《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》明確支持建設網上中介服務超市，提出“依托政務服務網開發建設中介服務網上交易平臺，中介服務機構‘零門檻、零限制’入駐，實現網上展示、網上競價、網上中標、網上評價”。網上中介服務超市按照“非禁即入”的市場準入原則，常態化、全天候招募具有合規資質的中介服務機構，項目業主與中介機構在平臺上雙向自由選擇，割斷了中介機構與審批部門之間的利益紐帶關系，打破了權力尋租空間。

二、行政審批中介服務改革中存在的問題及原因分析

從整體來看，G市行政審批中介服務改革進展迅速，成效顯著，但部分中介服務仍然存在費用高、服務差、耗時長的問題。究其原因，主要在于中介服務市場化不足、機構服務綜合服務能力缺乏、監管不到位等。

（一）中介服務收費高問題依然存在

有企業反映，有些中介收費高昂，且收費時并不提供收費依據；有的中介服務機構雖然列出了收費清單，但企業也搞不清中介服務機構到底是依據什么標準定價的。據作者了解，中介服務收費高主要有以下幾個方面的原因：一是中介服務機構少，只有幾家，甚至一家，壟斷問題比較嚴重，企業無從選擇，在服務價格上沒有討價還價的機會。二是有的地方對中介服務收費沒有設立規范，而由于信息不對稱，企業對具體業務中介服務收費依據亦不了解，所以，只能由中介服務機構說了算。

（二）中介服務質量不高、耗時長

目前，中介服務質量不高的現象還不少，有的中介服務機構作出的本子不符合基本規范，甚至錯誤百出；有的敷衍了事，只是在同類本子簡單改動一下，并沒有進行應該有的調查。這些都有可能給項目后續發展埋下隱患。此外，對于有些涉及多項中介服務事項的工程建設項目，中介服務時限比較長，影響項目開工建設。導致出現這些問題的原因有：

一是中介服務機構技術力量薄弱，導致服務能力低下；二是對中介服務重要性認識不足，在他們頭腦中，中介服務就是走走過場，相比項目的其他方面并不重要；三是由于大量的中介服務事項被取消或調整，在一些中介服務市場化程度比較高的地方或行業領域，存在著惡性競爭現象，一些中介服務機構為了在競標中取勝，搶占市場，不惜競相低報服務價格，可中標之后，又無法按要求提供合格服務及質量，完成時限自然難以保障。

三、深化涉審中介服務改革的對策建議

中介服務改革的癥結在于厘清政府與市場的關系，要堅持“寬進”和“嚴管”相結合，在政府直接介入、市場主體準入限制方面“做減法”，在強化中介市場監管、提升服務效能方面“做加法”。深化涉審中介服務改革是一項系統工程，需要加強頂層設計和整體推進。當務之急是要加快推進“互聯網+中介”，推動中介服務標準規范，培育綜合中介機構及完善以信用為核心的監管體系，構建規范、有序、公平、開放的中介服務市場，進一步提升審批效率。

（一）加快建設全省統一的網上中介服務超市

建議加快建設全省統一的網上中介服務超市，實行“一個平臺、全省共用；一體管理、分級使用”。中介服務機構通過全流程網上辦理、在線價格談判，提高服務效率。中介超市也為各類入駐機構提供同場競技的舞臺，倒逼其服務意識和市場意識增強。

（二）推進行政審批中介服務標準化建設

1.推進涉審中介事項清單管理，細化市場準入審批、工程建設項目審批涉及的中介事項，形成涉審中介事項基礎庫，規范每一項中介服務事項的基本信息、設立依據及服務信息等內容。

2.推進服務指南標準化，制定中介服務指南和辦理流程圖，為企業和群眾辦事提供清晰指引；制作告知單、委托書、合同等規范文本。涉審中介服務指南，要把評估評審的具體條件、要求，明明白白告知群眾和企業，讓企業一目了然，解決評估評審“打悶包”問題。中介服務指南的制定，應體現依法行政要求，嚴格按法律規定執行，做到服務合法合規、程序高效便民，可操作性強。

3.推進時限管理標準化，合理制定服務承諾時限標準，既要解決中介服務時限無約束、隨意性大等問題，又要避免過度壓縮服務時限變相延時的現象。

4.推進收費管理標準化，建立涉審中介服務收費目錄清單。對實行政府定價的中介服務，堅持標準化、規范化；對于一些競爭激烈的服務項目，相關部門應根據具體情況適時制定收費標準區間，防止出現以犧牲服務質量為代價的惡意低價競爭。

（三）規范審批部門技術審查服務

開展技術審查服務改革。把技術審查服務環節從審批流程中分離出來，建立系統性、體系化的技術審查、技術服務制度規范，推動工作的規范化、標準化、公開化。

分類規范技術審查服務。根據建設項目審批事項所涉及的技術審查服務環節，按照技術審查（含專家評審）和技術服務兩類進行流程再造和標準規范，編制工作流程圖，建立制度規范，提升服務質量和效率。

探索推動“多評合一”。圍繞“一個項目、一本報告”推進建設項目主體探索編制一本包含多個專項評價內容的綜合性報告，加強與行政審批中介服務機構的溝通協調，引導其開展綜合性的技術評價服務，探索推進中介機構管理服務改革；同時，探索建立“多評合一”“聯合評審”工作機制和制度規范，推動改革取得實質性進展。

（四）加快提升行政審批中介服務效能

一些重大工程建設項目，往往涉及多項行政審批事項和多項中介服務事項，相關報批工作十分繁雜，困難不少，需要花費大量的時間和精力。面對這種情況，建議借鑒浙江省經驗，即將行政審批“一件事”理念延伸到中介服務，探索推進中介集成服務，通過組建中介機構服務聯合體，為項目提供開工建設至竣工驗收階段一站式、全過程中介服務，以提高中介服務效率，進一步壓縮審批時限。

事實上，即使這諸多事項能夠實現并行辦理，也可能因為不同機構服務水平參差不齊、協作不力等問題，導致服務水平低。因此，從長遠來看，建議加快培育綜合性的中介服務機構，真正使業主由原來委托多個中介機構才能完成的項目，變成只委托一家機構就可完成，從而可以節省大量溝通協調時間。此外，還應走品牌化發展道路，促進中介機構的專業化水平和服務效能更上一層樓，為業主提供更加便利、高效、優質的服務。

（五）構建以信用監管為核心的監管體系

建立和完善中介服務機構信用體系和考核評價機制。制定《中介機構考評辦法》，對入駐中介機構的辦件管理、考評內容、考評方式、結果運用等方面進行規定，加強對中介機構的監督管理。實施多元化監管，在降低準入門檻、引入競爭機制的同時，應逐步建立多維度的中介服務機構綜合信用評價機制。構建多維評價體系，由審批部門、項目業主、主管部門、第三方評價機構共同參與，對審批中介服務機構在合法經營、服務質量、依規收費、職業道德等方面進行綜合評價和滿意度評價。

建立中介機構信用信息庫，實現與信用平臺信用信息雙向共享，形成“信用臉譜”。實現網上中介服務超市與工程建設項目審批管理系統互聯互通，對中介服務行為實施全過程監管。

行業主管部門應履行好監管職責，對本行業中介機構開展監督檢查和行政執法。根據服務對象評價、行業行政主管部門評定、執業信用記錄、違規處罰、辦件統計等情況，對中介服務機構進行信用等級評價，并在市行政審批中介服務管理平臺統一發布。加強審管聯動，審批部門與監管部門會商研討，確定辦理標準、辦理方式，明確職責邊界、銜接方式、監管規則、聯合獎勵懲戒、信息雙向推送與反饋等具體操作內容，建立事前按標準審批、事中全過程監管、事后聯合處置運行機制，推動審批和監管的無縫銜接和良性互動。

建立聯合懲戒機制和“黑名單”管理制度。實行誠信狀況與部門監督管理、銀行授信額度、政府招投標等掛鉤，對信用等級高的中介服務機構優先推薦參與政府性投資項目；對信用評價差的中介服務機構由行業行政主管部門實施高頻率、高強度監管，限制其參與政府性投資項目；對嚴重違法失信的中介服務機構，列入黑名單，予以公示，并依法實施懲戒。對信用評價低和嚴重違法失信的中介服務機構，一律清理出市行政審批中介服務管理平臺和“中介超市”，規定年限內不允許進入本地市場開展業務辦理。

四、結語

綜上所述，涉審中介服務改革，就是要加快建設統一的網上中介服務超市，推進行政審批中介服務標準化建設，規范審批部門技術審查服務，加快提升行政審批中介服務效能，構建以信用監管為核心的監管體系。在執行層面，還要提高認識、加強領導、統籌實施，發揮全省域“一枚印章管審批”改革的優勢，在扎實推進行政審批制度改革的基礎上，堅持將中介服務改革全覆蓋作為深化“放管服效”改革、優化營商環境的重要抓手來推進，制定具體的實施方案和相應的配套制度。要利用多種形式積極宣傳審批中介服務改革的意義和目的，提高公眾知曉度，鼓勵和引導全社會參與，接受社會監督，全方位、多角度、深層次宣傳改革中的好經驗、好做法，凝聚共識，形成理解、關心、支持改革的良好氛圍，最終讓行政審批中介服務改革真正落地見效，提升企業獲得感。