新時代社有企業監管機制研究

吳 燕

（浙江經貿職業技術學院 浙江杭州 310018）

中國供銷合作社是黨領導下的為農服務的綜合性合作經濟組織，歷史悠久、光榮傳統，是推動農業農村發展的重要力量。近年來，供銷合作社全面深化綜合改革，持續提升服務能力，充分發揮黨和政府密切聯系農民群眾的橋梁紐帶作用，為農業農村發展、農民增收、脫貧攻堅等作出了重要貢獻。作為供銷社服務“三農”工作重要載體的社有企業與新中國幾乎同時代誕生，在長期的發展中，逐漸形成了組織體系健全、基層網絡覆蓋面廣的特點，在構建現代化農業經營、流通、服務體系方面肩負著重大的責任、發揮著重要的作用。在社會主義市場經濟條件下，供銷合作社如果沒有社有企業作為實體經濟提供支撐，供銷合作經濟無異于空中樓閣，其為農服務的職能也無法很好實現。因此，完善社有企業監管機制，提升社有企業運營效率，具有重要意義和作用。

一、社有企業的發展史

（一）建立和發展初期（1949年—1957年）

新中國成立初期，國家財政面臨嚴重困難。為盡快恢復經濟，保證城鄉物資交流暢通，1954年，更名為中華全國供銷合作總社，建立了全國統一的供銷合作社系統。供銷合作社的基本任務是通過供銷業務，開展城市與鄉村的物資交流；通過有計劃的供銷業務和合同制度，將小農經濟、個體手工業逐步納入國家計劃軌道；在國營商業機關的領導下，擴大商品流轉的組織性，改造農村私商。從新中國成立到1957年，供銷合作社迅速發展。合作社下屬的各類經營機構和專業公司紛紛建立，成為社有企業最初的雛形。

（二）曲折發展期（1958年—1977年）

1958—1977年，供銷合作社經歷了曲折發展期，與國營商業兩合兩分。1958年，全國供銷合作總社與城市服務部合并，成為第二商業部；縣級以上供銷合作社與國營商業合并，供銷社由集體所有制改為全民所有制；基層供銷社改為人民公社供銷部，人民公社具有資金、人事、商品和經營權。在這種情況下，供銷合作社原有的完整體系受到破壞，社有企業并入國營商業部門，按照全民所有制企業進行管理，社有企業與基層社成為單純的商業買賣關系，與農民群眾的鏈接漸漸削弱。1962年供銷合作社從商業部中獨立出來，供銷合作社系統體制基本恢復到1957年狀態。但是“文化大革命”期間，供銷合作社再次與國營商業合并，各個網點機構被撤并，原有的規章制度再一次被廢止。社有企業成為政府行政化企業，官商作風再一次滋長，脫離了合作經濟組織性質的供銷合作事業受到重創。

（三）改革探索期（1978年—2000年）

1982年，黨中央在《全國農村工作會議紀要》中要求供銷合作社恢復“三性”，即組織上的群眾性、管理上的民主性和經營上的靈活性。社有企業在恢復“三性”的改革中逐漸擁有了經營自主權。1995年，中央根據社會主義市場經濟體制發展和深化農村改革的需要，頒布《關于深化供銷合作社改革的決定》，恢復成立中華全國供銷合作總社。1999年印發《關于解決當前供銷合作社幾個突出問題的通知》，明確提出供銷合作社要“建立起自主經營、自負盈虧的經營機制，更好地為農服務”。在這一階段，社有企業改革重點是積極適應市場經濟，轉換內部經營機制，扭虧為盈。2000年，供銷系統匯總利潤13.77億元，結束了連年虧損的局面，實現了扭虧為盈的戰略目標。

（四）快速發展期（2000年—至今）

2000年以來，社有企業堅持為農服務宗旨，順應市場規律，通過產權、制度和資產管理體制改革，大力發展新興為農服務業態，取得顯著成就。2011年，中國供銷集團以營業收入960億元列中國企業500強第83位，中國服務業500強第31位，供銷合作社社有企業首次入選中國百強企業。

2015年，中共中央、國務院頒布《關于深化供銷合作社綜合改革的決定》，要求聯合社機關要切實把握好社有企業為農服務方向，加強社有資產監管，社有企業要加快完善現代企業制度，健全法人治理結構，面向市場自主經營、自負盈虧。截至2020年底，全國供銷系統共有各類法人企業22739個（不含基層社），其中省社所屬企業1303個，省轄市社所屬企業3041個，縣社所屬企業16485個。全系統實現銷售總額5.3萬億元，其中農業生產資料類銷售額8667.1億元，農產品類銷售額22205.3億元，消費品類零售額18234.5億元，再生資源類銷售額2824億元。

二、社有企業的現狀

社有企業經過幾十年的曲折探索，進入了高速發展期。近年來，社有企業在理順關系，健全機構，建立制度等方面取得了較大的進步。

（一）理順社企關系，建立監管機構

中發〔2015〕11號文規定：“各級供銷合作社理事會是本級社屬資產和所屬企事業單位資產的所有權代表和管理者，理事會要落實社有資產出資人代表職責，監事會要強化監督職能。”目前，我國絕大多數供銷合作社完成了社企分開，所有權與經營權分離的改革，實現了供銷合作社理事會為所有者代表——社有資產經營公司為運營者——社有企業為經營者的三層次管理架構。浙江、四川等省供銷社還在三層次經營管理模式基礎上，增設社有資產管理委員會，形成了供銷合作社理事會為所有者代表——社有資產管理委員會為管理者——社有資產經營公司為運營者——社有企業為經營者的四層次管理架構。社有資產管理委員會主要負責資本管理，履行出資人代表職責，供銷合作社不再直接對社有企業進行管理，不干預企業經營活動。

（二）規范企業運行，建立法人治理結構

現階段，我國省級社有企業普遍建立了多元化產權的現代企業制度，規范了企業黨委會、董事會、監事會、股東大會及管理層“四會一層”的治理結構。如，四川省供銷投資集團健全法人治理結構，成立集團黨委、五人制董事會、三人制監事會，同時推進職業經理人制度、配齊配強經營班子，為企業規范運行提供良好保障。

（三）建立企業管理制度，提升管理效率

隨著社企分開，社有企業自負盈虧的責任愈加彰顯，通過制度管理提升運營效率，向制度要業績的思維在社有企業逐漸形成。近年來，各級社有企業根據自身發展狀況，修訂章程、制訂董事會及監事會工作規程、人事管理制度、薪酬管理辦法、財務管理制度、合同管理制度、購銷管理制度等制度，初步構建起決策部門、監督部門和經營管理者之間權責分開、相互制衡的運行機制，促進企業運行規范化、科學化。

三、社有企業監管存在的問題

（一）法人治理的實際成效尚待提高

社有企業雖然在形式上完成了改制，建立了現代企業組織架構，但在實際工作中受原有經營觀念的影響，存在著“四會一層”的職權沒有充分發揮、法人治理的實際成效尚待提高等問題。尤其是市級、縣級社有企業，大部分規模較小，管理人員緊缺，董事長與總經理由一人兼任、董事會、總經理會和日常辦公會議一起開的現象較為普遍，有的監事會成員為兼職，職級身份與經營班子相差懸殊，難以有效履行監督職責，這些都導致部分社有企業法人治理結構責權不夠清晰、彼此制衡作用難以有效發揮。

（二）協同監管缺乏有效性

在社有企業監管工作開展過程中，監事會、紀檢部門、內審部門都具有各自監督的職責和范圍，各部門之間缺少完善的協同運作閉環，容易出現監督工作彼此割裂和重復的狀況，影響監管效果與效率，監管合力的實效性較弱。有些社有企業由于人力有限，未能設立多方監管部門，就更談不上協同監管了。

（三）監管成果運用缺乏長效性

監管部門工作通常采用事后監管、結果導向的方式，經常是問題出現后進行查辦和問責。各監管部門聯合執行監督管理任務時，由于各自關注的重點有所不同，相應的監管成果也各有側重，在監管成果綜合評價并如何針對監管成果建立長效的內控制度方面缺乏統一的認知。

（四）監管辦法缺乏創新性

社有企業監事會、紀檢部門、內審部門主要依據《公司法》開展監督，相關條文規定原則性強，具體實踐中需要各部門根據企業實際情況創新監管辦法。由于社有企業監管機制的建設尚處于不斷探索和完善期，同業間彼此可借鑒的經驗較少，使得監督部門在工作過程中缺乏創新的方法與手段。

（五）內控制度建設的理念有待進一步提升

不少社有企業人員老化、管理人才缺乏，內控管理的實際工作經驗少，對內控建設的重要性認識不深，風險意識不強，雖然根據現代企業制度要求制定了一系列規章制度，但有些制度與實際工作的契合度不夠，流于形式，疏于落實，不利于開展事前事中事后的全過程監管。

（六）建立社有企業大監管機制

隨著社有企業市場化、規范化的發展，在社有企業內部建立長效的監管機制是企業有效運營的重要保障。作者建議，在社有企業內部構建大監管機制，在企業黨委會統一領導下，實現監事會、紀檢部門、內審部門、法務部門等部門的聯合監督，形成一個大監督閉環。根據《公司法》《章程》等相關規定，監事會是對社有企業財務及董事、高級管理人員履行職責的合法性進行監督，維護企業及股東的合法權益。紀檢部門是按照黨章黨紀的相關規定，協助黨委抓好黨風建設，對黨員和管理人員違法黨紀、政紀的行為進行監管查處，接待群眾來信來訪，受理群眾在黨紀、政紀、黨風廉政建設方面的檢舉、控告和申訴，受理上級部門批轉的信訪案件。內審部門是根據《審計署關于內部審計工作的規定》（2018年審計署第11號令）規定，對企業財務收支、內部控制和風險管理、資產質量、經營績效、領導人員經濟責任等的真實性、合法性和效益性進行監督和評價。法務部門是根據法律規范，對企業重大經營決策提出法律意見，參與起草、審核重要的規章制度，負責合同文本的規范化，對合同的履行進行監督，對企業涉及的法律事務提供專業指導和法律風險防范管理。由此可見，在大監管機制中，各監管部門側重于不同的監管方向，如何讓各監管部門協同作戰，發揮最大的監督合力，是進一步提升社有企業監管工作的關鍵。

四、社有企業大監督機制的具體舉措

（一）充分發揮黨委會在大監管機制中的核心作用

新中國成立以來，社有企業從無到有、從弱到強，走過了不平凡的征程，正踏上高速發展的道路，在這條道路中最關鍵的是始終堅持中國共產黨的領導。中國共產黨從建黨之初，就將馬克思主義與中國國情相結合，認為供銷合作社是工農運動和改造社會的重要組成部分，指導供銷合作社在新民主主義革命、社會主義制度建立與建設過程中做出了重要貢獻。黨的十八大以來，多次對供銷合作社綜合改革做出重要指示，加強黨對供銷合作社的全面領導，將深化供銷合作社綜合改革納入“三農”工作全局考慮。實踐充分證明，只有始終堅持中國共產黨的領導，充分發揮中國特色的組織體系和經營優勢，供銷合作系統才能不斷壯大，社有企業才能不斷發展。因此，在社有企業大監管機制中，黨委會要充分發揮核心引領作用。在黨委會領導下，構建大監管平臺，制定聯合監管機制，召開聯合監管會議，提升監管效率，最大化監管效能。

（二）提升紀檢部門在全面從嚴治黨中的影響力

紀檢部門在全面從嚴治黨中承擔著重要使命，必須切實提高政治站位，增強政治能力，強化政治監督，為社有企業高質量發展提供堅強政治保障。紀檢部門要督促單位領導樹立正確的企業發展觀，切實做好“一把手”和領導班子黨風廉政建設的監督工作，把紀檢工作融入社有企業經濟發展過程中，收集整理系統內違法違紀案件，通過自學、專題講座、組織重點崗位重點人員參觀廉政警示教育基地等多種方式進行宣傳教育，營造“不敢腐”“不能腐”“不想腐”的威懾力，充分發揮紀檢在公司治理體系中保駕護航的作用。

（三）完善監事會機構建設

監事會機構建設要分兩步走。第一步對于尚未配備專職監事的社有企業，領導班子要統一思想，加強對監事會人員配備、機構建設重要性的認知，配齊人員，不能長期以兼職代替專職。第二步對于已經設立監事會辦公室，配備了專職人員的社有企業，要建立和完善監事會工作規則等基本工作制度，確保工作有章可循；對專題調研、專項檢查中發現的問題和風險，采取發提示函、建議函、整改通知等方式，進行風險提示、督促整改，并對管理層提出有價值的意見和建議，注重工作實效；通過參加聯合監管會議，運用審計、紀檢等部門的監督成果對發現的問題進行提醒警示，提升監管效率；借鑒國有企業監事會、其他兄弟單位監事會的經驗做法，積極創新、提升監管水平。

（四）完善內審機構建設

目前，社有企業內審人才缺乏，部分企業尚未設立內審機構，無專職內審人員。因此，內審機構建設迫在眉睫。一是社有企業領導要充分重視內審工作的必要性和重要性，建立內審機構，配備內審人員；二是完善內審工作程序，重點對社有企業貫徹落實國家重大政策措施情況、社有企業年度計劃執行情況、企業績效和經濟責任履行情況進行審計；三是加強審計質量控制，充分運用大數據系統，加強對企業數據及時分析，運用數據比對、排查異常數據等方式，及時發現風險，提升內審時效性；四是加強和國家審計部門、社會審計的溝通，加強和內部監事會、紀檢等監管部門的融合協作，加大內審成果運用范圍。

（五）完善法務建設

社有企業在改革過程中會遇到較多的法律問題，需要法務部門的參與，合理防范法律風險，規范企業運作。因此，社有企業要重視法務部門在日常監管中的作用，法務人員也要不斷提高自身素質，加強與其他部門的溝通，充分發揮法務工作在企業管理中的作用。