我國政府引導基金發展現狀與思考方向研究

沈婷樺

摘要：自“大眾創業、萬眾創新”戰略提出以來，政府引導基金規模和數量逐漸發展壯大，在增加創業投資資本供給、彌補資本市場失靈等方面發揮重要作用，但在進入存量優化與精耕細作的新階段，募集資金渠道有限、投資條件限制多、內部制度建設不完善等問題日益暴露，嚴重制約基金的運作效率。文章在分析問題的基礎上，探討政府引導基金如何優化，以期更好發揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿效應和引領作用。

關鍵詞：政府引導基金；政策目標；運作機制

政府引導基金是由政府設立的不以營利為目的的政策性基金，以政府引導、市場運作、科學決策、防范風險的運行原則，主要通過參股支持、跟進投資、融資擔保投資模式。政府引導基金主要匯聚社會資本，有效解決初創型企業融資難、融資貴問題；合理配置市場資源，引導社會優秀創業投資機構投向高成長性企業，為我國經濟結構、創業結構的調整、轉型、升級提供資本保障。

一、我國政府引導基金發展現狀

（一）我國政府引導基金新設步伐放緩，逐步進入存量優化精耕細作階段

2010年第一支政府引導基金設立以來，經過10年的探索、試點、規范、精細運作階段，截至2021年，我國累計設立1988只政府引導基金，目標規模約12.45萬億元人民幣，認繳規模（或首期規模）6.16萬億元人民幣（見圖1）。從2014年起，我國政府引導基金數量、規模均呈現井噴式增長，到2016年達到歷史最高峰（基金數量493只、目標規模37795.52億元人民幣、認繳規模17885.68億元人民幣）。2017～2020年新設基金數量逐漸減少。在疫情防控常態化下， 2021年新設立政府引導基金115只，較去年增長2.7%，目標規模達6613.62億元人民幣，認繳規模達3831.95億元人民幣，為我國經濟可持續發展提供新動能。

（二）我國政府引導基金集中在東南沿海經濟發達地區

按政府引導基金注冊地分析，截至2021年，我國設立政府引導基金活躍的地區主要集中在華東、華北、華南這三個經濟發展活力強的地區。其中華東地區累計設立政府引導基金數量（632只，占比43.98%）和認繳規模（8563億元人民幣）排列第一。第二是華北地區，累計設立228只政府引導基金，占比13.78%，認繳規模5681億元人民幣；第三是華南地區，累計設立198只政府引導基金，占比15.87%，認繳規模4290億元人民幣。相比而言，西北和東北地區數量少，基金認繳規模相對不大。

（三）我國政府引導基金級別分布中規模上國家級和省級占優勢，數量上地縣級占優勢

截至2021年，國家級政府引導基金設立數量逐步緊縮（37只），僅占整體數量比重1.93%，但目標規模和實繳規模占總體規模較大，分別為22.60%和30.5%。2021年僅新設1只國家級基金（中國國有企業結構調整基金二期），基金目標規模達1000億元人民幣，實繳規模達737.5億元人民幣。省級政府引導基金目標規模占比最大（34.55%）。地市級引導基金數量最多（達到858只），占比46.29%，有效助推地方經濟發展。區縣級政府引導基金目標規模和實繳規模最低，分別占比13.15%和12.56%。由此可知，我國設立政府引導基金在級別分布呈現“下沉式”趨勢，以地市級、區縣級為主，是當前政府引導基金重要推動力量，但國家級和省級基金在規模上占比大。

（四）我國政府引導基金運作偏好于產業基金，PPP投資基金平均規模最高

目前我國政府引導基金運作模式主要分為創業投資基金、產業投資基金、PPP投資基金。創業投資基金主要投資于初創型企業，產業投資基金投資于特定產業發展，PPP投資基金投資于基礎設施、公共服務領域。

2011年我國政府引導基金中新設產業投資基金99只，占整體總數近90%；創業投資基金設立數量僅11只，占比低。截至2021年，產業投資基金數量1233只，占比高達62.72%，目標規模及實繳規模占比分別為68.90%和70.51%。創業投資基金535支，占比27.21%，但目標規模（8.05%）和實繳規模（10.55%）最小。PPP投資基金平均目標規模和實繳規模最高，其中單只基金平均目標規模為141.97億元人民幣，是產業投資基金平均目標規模的2.08倍，是創投基金的7.73倍；單只基金平均實繳規模46.94億元人民幣，是產業投資基金平均實繳規模的1.67倍，是創業投資基金的4.85倍。

二、我國政府引導基金運作中存在的問題

通過分析我國政府引導基金發展現狀，發現新設基金步伐放緩且實際基金運作中存在大量財政資金“沉睡”現象，嚴重限制產業升級轉型和對新興產業發展的扶持。

（一）政府引導基金數量偏少，資金來源渠道有限

根據中國證券投資基金業協會統計數據，截至2021年，存續私募基金管理人24910家，管理基金數量124117只，管理基金規模19.76萬億元人民幣。其中私募證券投資基金管理人9069家，私募股權、創業投資基金管理人15012家。而政府引導基金累計設立1903只，僅占管理基金總數的1.53%。

由于政策性因素，我國大部分政府性引導基金資金來源于地方財政資金。目前投資機構普遍采取有限合伙組織形式，因此投資市場上主要以專業投資管理機構為主，自我管理型的投資機構企業占比很小，但大部分專業投資管理機構實收資本（出資額）較低。一些投資管理機構為滿足當地政府引導基金出資條件，不得不再聯系其他投資管理機構充當發起人，這增加基金募集設立的額外工作量，也不利于基金持續運作，加劇政府引導基金募資難現狀。

（二）政府引導基金政策性與市場化的利益分歧

這是政府引導基金的引導目標與社會資本商業目標間的沖突。政府引導基金有投資當地經濟的運作考評重要指標要求，同時也要考慮社會資本與基金管理人的利益最大化的訴求，實際運作中大部分主要集中在地域限制（至少投資50%比例在當地）、投資方向等方面存在較大博弈。過多的限制條件降低一些大型或運作良好的基金管理機構的合作意愿，從而導致多數政府引導基金合作方為項目實際落地能力、優質項目篩選能力、合規性管理能力一般的基金管理人，降低基金的專業化運作管理水平。同時，部分區域發掘符合投資要求的項目少，篩選周期較長，影響基金的運作效率。實際操作中，由于缺乏有效統籌協同，一些基金管理人傾向于投資成長期、成熟期項目，與政府引導基金設立的促進產業升級等宗旨相背離，甚至產生專項資金“沉睡”現象，削弱政府引導基金在加快推進扶持進度、盤活現有資金的積極性。

（三）政府引導基金內部管理機制有待提升

在制訂管理辦法方面，一些政府引導基金的管理辦法部分內容已不適應當前投資行業的發展，亟須根據國家最新政策、行業通行運作規則和自身實際運行情況，借鑒國內外先進經驗對管理辦法進行完善。

在風險控制管理方面，多數地方政府引導基金為體現政策性目標，直接由國有控股投資機構管理，從最初洽談合作到最終簽訂協議，期間盡調流程、投資決策等流程審批較繁瑣，時間間隔過長。一些地方政府采用引導政策基金代替商業性貸款，導致市場資源在宏觀經濟調控下配置不合理。

同時，多數政府引導基金在管的項目數量大且投資期限長，需要長期對項目各環節和業務流程進行跟蹤，但實際投后管理中，多數政府引導基金沒有建立完善的風險管理體系，后續跟蹤監管不完善、數據信息不對稱，沒有及時發現和糾正項目存在的風險和隱患，影響后續股權處置和清算，不利于實現財政資金“自循環”使用效率。

在激勵機制方面，目前多數政府引導基金采用國有企業薪酬機制，其薪酬漲幅受限，只能以職務晉升渠道予以激勵，而中層以上管理崗位均有限額或已滿額，在影響管理團隊積極性的同時，對專業性人才缺乏吸引力。同時，政府引導基金存在多頭管理，出現考核目標重疊，缺乏合理的績效考評體系，影響激勵機制的實施。

（四）政府引導基金容錯機制尚未系統建立

由于政府引導基金投資于初創期項目，投資風險較高，為更好地發揮扶持效果，近年來，國家、地方相關政策出臺政府引導基金容錯機制，但大多為原則性闡述，缺乏實際可操作性。實施容錯范圍的責任認定復雜且有主觀性，對政府引導基金管理團隊的勤勉盡職工作沒有清晰界定。加之審計局、財政局等相關監管部門主要傾向于財政資金的保值增值，對容錯機制容忍度偏低，對于失敗投資項目予以核銷實際執行難。

（五）政府引導基金面臨退出難困境

政府引導基金運作時間較長，投資協議簽訂一般在5～10年，退出方式模式單一，主要是通過IPO、上市公司并購、企業回購等方式。加之基金清算退出的等待期限過長，不利于實現財政資金的滾動再投資。若基金存續期滿后，部分投資項目可能尚未完全退出，實施強制清算，會影響基金的投資效益。

另外，按照國有產權出讓的有關規定，基金份額轉讓的股權資產需經專業評估機構評估，依據資產評估結果確定股權出讓價格，并在規定的產權交易機構公開掛牌并經相關部門核準或備案，程序復雜，大大增加交易成本，也易錯失退出良機。

三、我國政府引導基金的優化探析

針對以上政府引導基金運作中存在的問題，為更好地促進政府引導基金的協同發展，提出以下幾點優化策略。

（一）精準布局，增加引導基金出資比例

政府引導基金因地制宜，結合區域發展的特點和規律，發揮區域優勢，重新定位符合區域發展的戰略性新興產業和重點扶持產業。同時，加強各級政府協調性，鼓勵提升各級引導基金出資比例，省級引導基金出資比例由原來最高可出資30%提高到40%，省、市、區（縣）級政府共同出資比例由最高可出資50%提高到60%，縮小政策引導目標與商業目標的差異，加大吸引力度；建立或完善核心項目庫，以政府引導基金為招商“抓手”，重點撬動和引領國內外投資業績突出、基金募集能力強、管理成熟規范、網絡資源豐富、信用良好的品牌投資機構，帶動社會資金聚集。

（二）因時而動，完善政府引導基金發展體系

政府投資引導基金運作要緊隨行業發展變化，及時修訂完善《管理辦法》和實施細則等管理制度。通過對外學習交流、行業調研、借鑒先進地區優秀管理經驗、依托當地投資行業發展實際，減少對基金運作的干預程度，簡化冗余手續流程，不斷探索基金市場化運作改革措施，如適當放寬地域限制和投資當地比例計算標準等指標，充分發揮財政資金的杠桿效應和政策性基金的引導效應。

（三）精細化運作，強化基金全過程管理

建立或完善基金績效評價體系，根據出資人、基金管理人和項目方各方利益訴求，政府引導基金從政策效益、管理效益、經濟效益和風險管控等多個維度平衡政府和市場的關系。

搭建大數據平臺，按照動態監管，建立關口前移、監管嚴密的風險防控機制。對內設立觀察員或董事，對外建立跨部門工作聯動協調機制，減少信息不對稱帶來的投資風險。

健全內部激勵體系，結合國有企業和投資行業薪酬范圍，制訂相匹配的薪酬待遇和考核培訓激勵體系，吸引高素質、專業化人才隊伍落地生根，也有效調動基金管理團隊積極性和主動性。

建立多層次退出渠道，可依托區域產權交易所，建立規范私募投資基金二手份額交易市場，也可通過并購、股權轉讓等多種方式退出。政府引導基金可提前準備審批等流程和優先考慮固定利息讓利等模式，加快投資項目退出節奏、提高財政資金使用效率。

（四）加強頂層設計，完善容錯機制

加強國家層面的容錯機制頂層設計，在堅持市場化運作下，建立以勤勉盡職為中心的政策糾偏機制。圍繞容錯尺度的自由裁量范圍、認定程序等重要指標，細化可執行的容錯責任劃分、免責條件、免責情形、免責范圍等具體內容。鼓勵政府投資引導基金大膽創新投資模式，在經過規范投資流程和有效投后管理基礎上，對基金管理運作綜合評價，提高基金投資風險的容忍度，促進投資進度。

四、結語

當今世界正經歷百年未有之大變局，疊加新冠肺炎疫情全球大流行的交織影響，經濟發展環境更加錯綜復雜。目前我國經濟已從高速增長轉入高質量發展階段，政府引導基金使命在肩，聚焦實體經濟，賦能創新發展。通過分析現存問題，積極思考優化策略，圍繞精準定位、完善機制、嚴格風控重要維度，探索多元化方式助力產業發展，完善新體制激發國有資本活動，通過全方位管理優化投資行業，實現政府引導基金可持續發展。

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（作者單位：寧波市創業投資引導基金管理有限公司）