鄉村振興戰略背景下田園綜合體建設發展策略優化研究

楊超　潘淑杰

摘要：田園綜合體作為我國鄉村經濟社會建設的一種新型載體，受到國家的認可和廣泛推廣。新時期，在鄉村振興戰略背景下，對田園綜合體試點建設及地方實踐項目進行梳理，從國家政策、地方實踐、發展模式等角度對發展現狀進行分析，總結成效及面臨問題，從政策支持、規劃建設、發展導向等方面提出發展策略優化建議，為新時代鄉村振興提供創新發展路徑和模式范本。

關鍵詞：鄉村振興；田園綜合體；發展策略；優化發展

一、引言

鄉村振興戰略，關鍵在于農村發展、農業興旺、農民富裕。如何落實國家政策，通過在地化的鄉村治理，培育新型農業經營主體，將普通農戶與農業產業緊密聯結，成為地方政府解決“三農”問題，實現鄉村振興的時代性課題。

“田園綜合體”，是鄉村振興戰略實施的重要載體，2012年，田園綜合體雛形——“田園東方”項目在江蘇無錫建設運營，因具有良好的經濟帶動和示范效應，引發中央農辦高度關注，2017年作為鄉村振興的重要探索形式被寫入中央一號文件。它是以農村集體組織、農民合作社為主體，吸納農戶、企業等個體及經濟組織共同參與規劃、建設和運營的鄉村新型經濟模式。歷經多年實踐，田園綜合體已在全國各地落地開花，成為地方實施鄉村振興的實踐范式和行動方案。

二、田園綜合體建設發展現狀

（一）國家政策及地方實踐

國家政策層面，按照2017年中央一號文件有關要求，財政部于同年印發《關于開展田園綜合體建設試點工作的通知》，先期計劃在河南、河北、浙江、廣東、海南等省份、地區開展18個項目試點工作。2021年，在總結前一階段國家試點經驗基礎上，財政部再次印發《關于進一步做好國家級田園綜合體建設試點工作的通知》，結合各地需求和申報情況，新啟動13個試點項目，田園綜合體試點建設進入新的發展階段。

地方實踐層面，以“田園綜合體”為主題詞，在政府官網、中國知網、微信公眾號、微博等公眾信息平臺檢索，可發現田園綜合體不僅研究熱度持續提升，建設如火如荼。除“18＋13”田園綜合體國家級試點之外，各地圍繞國家政策，因地制宜、百花齊放地建設了多種類型、規模的田園綜合體，并從村集體組織強化、統籌規劃、建設運營、農民參與等方面，開展了深入探索，積攢了寶貴的經驗。

（二）建設特征及模式分類

從建設分布特征來看，田園綜合體項目建設規劃與區域經濟存在一定相關性，東部及沿海地區項目較多，中西部地區項目較少；從區位分布上看，項目主要集中在二、三線城市近郊區域，如江蘇省無錫市、四川省都江堰市、海南省?？谑械慕?，距離中心城區約1～3小時車程；從項目規模和建設基礎來看，一般占地面積在10km2～50km2之間，多建于風光怡人、耕種條件好、土地資源豐富、經濟發展條件較好的鄉村地區。

從發展的模式來看，本文主要從項目建設的驅動要素出發，將田園綜合體建設模式分為三類：

特色農業園區主導型?！疤飯@綜合體”重點是農業，以特色農業園區為基礎是其當下的主要發展模式。該模式特點是，在農業基礎條件好的區域，以農業生產為主要形式，從農產品生產、加工、銷售、經營、開發等環節入手，挖掘田野價值，打造特色產品，延長產業鏈，建設以優勢特色農業為主導的生產加工型綜合體。

農事創意體驗主導型?！疤飯@綜合體”立足點是田園，該模式特點在于，依托本地生態景觀、特色民俗等，創新鄉村建設理念，從農事創意體驗、傳承鄉土文化入手，推動農村文化、生態與休閑、旅游體驗相結合，打造精品民宿、民藝工坊、藝術展覽等鄉村文化產品，建設以農事體驗、鄉土文創為主導的文化創意型綜合體。

都市近郊市場主導型?？拷笾行统鞘杏蟹€定客群，有利于以服務為驅動的田園綜合體的持續發展。該模式項目選址多位于交通便利的城市近郊地帶，利用城郊區位優勢，以田園野趣為主題，從農事體驗、旅游觀光、娛樂度假等服務經濟入手，滿足一定區域城市居民周末或日常的家庭式短途旅游需求，建設以靠近自然、領略農耕為主導的休閑服務型綜合體。

三、各地田園綜合體建設的困難及問題

在推進田園綜合體立項、投資、建設和運營過程中，各地區大量探索創新，取得了良好的經濟和社會成效，但也遇到一些困難和問題。

（一）資源約束趨緊，要素支撐不足

土地要素方面，因田園綜合體涉及的現代農業設施和旅游項目建設需要占用較大規模用地，可能會占用使用農村集體建設用地、工礦用地、一般耕地等。由于建設項目的用地指標和具體用途受到國土空間開發用途管制，占用不同類型土地需要符合相應政策法規。加之當前資源約束趨緊，國家糧食安全、生態安全重要性日趨提升，對項目規模、進度產生一定的限制。

資金要素方面，田園綜合體建設盤子大、建設項目多、資金需求量大。合理科學的項目投資，社會資本應居于主體地位，政府財政撥付起支撐輔助功能。但在實際中，社會資本的參與明顯缺乏，特別是當前部分農村金融產品、服務和貸款抵押方式不多，導致資本運作、轉化渠道不暢，企業融資難的短板突出。

技術要素方面，隨著農業科學技術的發展和普及應用，高效農業、循環農業或多或少都會應用在田園綜合體中。但是，規劃建設主體多數不重視對現代農業設施的建設應用，農業產品技術含量不高、價值增值實力不足，依托先進農業技術發展的田園綜合體更是鳳毛麟角。

（二）缺乏科學規劃，產業融合不足

規劃建設規模方面，部分地區貪大求進，占地面積大的有上百平方公里，小的僅有不到一平方公里。規模差異不僅體現各地建設理念、條件的不同，更深層次反映出對田園綜合體概念認知不足。建設規模測定缺乏科學方法，過于追求建設規模，可能增加后續運營和設施維護成本，甚至是資金鏈斷裂的爛尾風險。然而，建設規模過小也不適宜，可能無法布局必要功能，同樣難以可持續發展。

與此同時，部分田園綜合體主項目業態單一。一方面，農業產品還停留在初級加工階段，產業化、規?；?、集中化不足。另一方面，缺乏高附加值產品，未真正實現產業有機融合。同時，由于特色農業產業定位不精準，部分地區項目在規劃方案階段就存在趨同的現象，可能引發同質化競爭，導致項目投資失敗和資源浪費風險提升。

（三）偏離農業主旨，缺乏農民參與

田園綜合體的靈魂是田園生活，本質是農業產業融合。因此，在規劃中應落實“生產、生活、生態”三生同步理念，尤其首要保障農村生產、生態特征。在一些項目建設過程中，建設運營主體對現代農業、休閑旅游、田園社區功能布局重點認識不足，忽視農業、農田生產生活特征，本末倒置發展旅游地產投資和農家樂，顯然偏離發展初衷。

同時，鄉村最重要的主體——農民仍舊處于弱勢地位，農民參與還停留在對宅基地、集體土地、勞動力等初級生產要素的投入上。項目無法廣泛幫助本地農民實現就地就業，對周邊區域輻射帶動效應也稍欠火候。這都不利于農民的發展，不利于鄉村振興的全面實現。

四、田園綜合體建設發展優化策略

（一）加大政策支持力度，健全多元融資渠道

各級政府應強化主體責任，推動對田園綜合體項目在產業、用地、資金方面的政策支持，特別要加強規劃資源、住房城建、金融稅務等政府管理部門的調度協作，加大具體政策的研究、出臺，支持田園綜合體的落地實施。

拓寬多元資金渠道，加大與農業政策金融機構的對接合作，發揮社會資本主導地位，實現政府財政與金融資本、社會資本的協同效應；同時，加大部門資金的補充支持，改進財政資金投入方式，通過補助、貼息擔保、補償等多種方式的綜合運用，提升使用效率和效益。

加大土地供應政策支持，運用政策工具，創新土地開發模式，在符合國土資源開發保護要求的前提下，通過村莊整治、四荒地開發形成新增建設用地，統籌協調推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。

（二）合理確定建設規模，推動產業融合發展

科學預測和確定建設規模。一方面，要考慮投資主體實力、投資計劃安排，避免貪大求進“占地盤”，后續投入資金乏力，引發“爛尾”風險。另一方面，要考慮項目建設類型、產業發展需求等，落實國家土地節約集約利用的發展導向，引入“以產定地”理念，根據產業發展和所需用地的科學關系確定項目規模，確保用地產出效益水平。

緊密銜接上位規劃，將項目納入上位規劃的產業體系和功能布局中，涉及原有村莊建設用地整合以及新增，應符合村鎮國土空間規劃要求，不得突破建設用地指標，更不得侵占永久基本農田和生態保護紅線。

加大高新技術和現代管理理念應用，以農業為基礎依托，推動對一二三產業的鏈接互動，資源要素的集約化配置，實現農業產業補鏈、強鏈。搶占數字經濟先機，推進農產業數字化建設，帶動線下農產品產業發展。

（三）回歸農業發展本質，充分保障農民參與

堅持“以農為本”的核心價值，突出“宜居、宜業”的發展理念，引入新型工業化和農業現代化理念、技術，形成“工農互促”局面；借鑒“以產促城”理念，將產業發展與設施維護、服務水平提升緊密結合，強化良性互動支撐作用；堅持可持續發展理念，注重循環經濟、綠色經濟培育，為農民營造良好的居住和生活環境。

堅持“姓農為農”的核心要求，發揮農民在合作社等新型農業經營組織的主體地位，建立有效的利益聯結與分配機制，將農民是否充分參與和廣泛受益作為項目成功的根本標準。促進農民參與生產生活的組織化、社會化建設，做好資金、信息、技術和管理等方面知識培訓；合理制定利益分配規則，防止農村集體資產受外來資本完全控制，確保農民在就業創業、分享收益方面的核心權益。

五、結語

田園綜合體的開發建設是我國在脫貧攻堅取得全面勝利，進入全面鄉村振興的歷史背景下展開的，順應我國宏觀經濟發展趨勢，緊密結合廣大鄉村發展實際，通過多方主體的參與，探索新的鄉村生產生活組織方式，為實現鄉村振興提供示范。

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（作者單位：天津市城市規劃設計研究總院有限公司）