PPP模式下高速公路項目財務管理問題及對策淺析

何長杰

摘要：現階段在PPP模式下，很多交通運輸項目財務管理上存在著問題，對高速公路項目推進會產生一定阻礙。文章以高速公路項目為切入點對PPP模式下交通運輸項目財務管理問題及對策進行了深入探究，首先，闡述了PPP模式下高速公路項目財務管理的相關概念；然后，指出現階段PPP模式下高速公路項目財務管理工作開展過程中普遍存在的問題；最后，針對高速公路項目所存在的財務管理問題提出優化對策，希望在PPP模式下高速公路項目順利推進提供一定保障。

關鍵詞：PPP模式；高速公路項目；財務管理；對策

在我國交通運輸建設領域中，高速公路項目作為該領域的核心內容之一，關系著國家經濟建設和民生服務，近些年來我國為了能夠促進地方經濟發展，切實提升國民幸福指數，對于高速公路項目建設給予高度關注，并在2018年年底取得了總里程數全球第一的偉大成就。現階段，我國高速公路建設已進入黃金發展期，各地區高速公路工程施工量不斷增加，配套資金量和規模也不斷上升，進而導致項目財務管理難度不斷增加，一些問題逐漸暴露出來，如何妥善解決PPP模式下高速公路項目財務管理問題是非常值得研究的問題。現階段，PPP模式高速公路項目財務管理問題類型存在著多樣化特點，項目外界因素和內部因素影響都會造成財務管理問題，必須深入探究采取一定措施實現問題防控。

一、PPP模式及高速公路項目財務管理簡述

PPP（Public-Private Partnership）是一種政府與社會資本合作的項目運作模式，具體指的是以某個項目為基礎，政府部門、營利企業及非營利企業之間推進項目而形成的新型合作模式。高速公路項目所需要的資金規模巨大，PPP模式現已經被廣泛應用于此類項目。

（一）PPP模式高速公路項目的特點

國內高速公路項目PPP模式的引入時間較短，但是在需求和政策的推動下，PPP模式現已經在國內高速公路項目中被廣泛應用，體現出了以下幾個特點：第一，實現了政府職能的轉變。在傳統模式下，高速公路項目開展過程中政府占主導地位，但是隨著高速公路項目數量的不斷增加，規模的不斷擴大，財政壓力也在不斷增大，對高速公路項目建設目標的實現造成了嚴重的阻礙。PPP模式引入之后，高速公路項目融資渠道呈現出多元化趨勢，社會資本的引入使得財政壓力得到了有效緩解。同時，政府的角色也從以往單純的建設者轉變為建設、監管、服務多重角色且權力也實現了分化；第二，形成了利益、風險共同體。PPP模式的核心思想是為了實現共贏，從政府和社會資本角度來看，雖然PPP模式下社會資本會承擔一定的風險，但是卻給其專業優勢的發揮提供了巨大的空間，有助于高速公路項目建設高效性、經濟性以及合規性的實現。此外，在PPP模式下，由于政府和社會資本共同作用，項目推進過程中土地規劃、征遷以及政策層面的風險也可以實現有效應對，整體風險得以共同承擔，進而形成風險、利益的共同體。

（二）財務管理的相關概念

財務管理是指企業在實際運營過程中，計劃、決策、組織、控制各類經濟業務活動的一個總稱。企業財務管理的內容呈現出多元化趨勢，主要包括籌資管理、投資管理、營運資金管理、利潤分配管理等。高速公路項目具有建設周期長、所需人員多的特點，所以具有較大的資金需求，其財務管理也存在著復雜性和系統性特點，需要不斷優化和完善財務管理體系來實現內外部財務風險防控，提升財務管理效率。

二、PPP模式下高速公路項目財務管理普遍存在的問題

現階段，PPP模式下高速公路項目財務管理問題呈現出多元化趨勢，不僅受到外部因素風險因素影響，而且還受到內部風險因素影響，主要財務風險體現在資金管理、預算管理、成本管理以及信息技術多個層面，具體問題分析如下。

（一）資金管理問題

在PPP模式下，高速公路項目所需資金量巨大，由于是政府和社會資本共同作用，所以資金管理存在著一定的難度。現階段，一些項目在開展和推進過程中并沒有實現資金管理的規范化，不僅存在著部分環節資金計劃不合理性，不能夠實現資金優化配置，而且還存在著項目資金審批及時性差，審批規范性不足的情況，不僅資金審批程序鏈過長，而且還會導致部分資金申請部門通過拆分合同的方式規避一些審批環節，進而出現資金管理風險。同時現階段在PPP模式下一些高速公路項目資金支付流程存在著不合理性，并沒有對流程的合理性進行可行性論證，沒有明確支付流程資金管理操作細則，難以對資金申請部門提供的原始單據不齊全、不規范的情況進行及時發現和反饋，為后續一些貨物驗收不合格、工程質量不達標等問題提供了有利土壤。

（二）預算管理問題

現階段，很多高速公路項目在PPP模式下并沒有實現預算管理工作的與時俱進，仍然是沿用傳統預算管理模式開展具體業務，與項目開展實際需求存在著差異性，具體問題表現在以下幾個方面：第一，預算編制方式方法存在著單一性。在立項之前，需要進行以單個項目為主體進行收入支出預算表的編制，進而對項目未來收入和支出情況進行預測。但是在實際開展預算編制工作過長中沒有充分結合自身項目各環節實際需求以及業務性質變化，合理選擇預算編制方法，使得預算編制結果與實際需求存在著偏差，甚至無法執行，預算編制和執行兩層皮。第二，預算編制內容過于粗獷。在進行預算編制過程中，由于前期沒有對各環節所需要的人員、機械、材料以及其他支出進行專項調查和摸底，沒有對預算支出項目內容進行優化與細化，所編制出的預算結果缺乏對具體業務和項目的細化，難以為預算執行有序性的實現形成指導。第三，預算執行配套規章制度缺失。項目在執行預算過程中，存在沒有出臺規范的資金管理辦法，沒有嚴格按照預算相關標準執行，沒有科學合理使用預算資金，執行過程中隨意性較強。此外，缺乏及時審核和工程進度跟蹤機制，使得資金支付效率偏低，影響財政預算資金執行進程；第四，預算分析機制不完善，雖然高速公路項目初步構建了預算執行分析機制，但沒有豐富細化預算執行分析內容，沒有明確預算執行分析操作管理辦法，僅限于形式，難以及時發現預算執行過程中存在的問題，有的及時發現問題，也缺乏必要的反饋機制來反饋不規范及徇私舞弊行為。

（三）成本管理問題

高速公路項目建設具有較強的專業性和復雜性，一些子項目必要時需要采取“外包”的方式將一些設計和建設工作交予一些企業開展。一般情況下，一個高速公路建設項目不僅存在著多個付款合同對應一個收款合同的情況，而且還存在著一個付款合同對于多個收款合同和多個付款合同對于多個收款合同的情況，這樣一來，財務人員在對于這些成本管理業務處理時難度不斷加大，由于任務繁重財務人員對項目的成本管理只能停留在項目層面，由于缺乏足夠的數據來源，無法具體到每一筆具體的事務上。同時，由于高速公路項目建設外部性特點明顯，在項目推進過程中由于受到天氣、溫度、濕度等不確定因素的影響，造成的工期延誤損失無法進行準確預估。同時，PPP模式下項目開展受到多個主體的監督，如果出現工程驗收不合格而闡述返工的損失也會加大成本管理難度。

（四）信息技術問題

隨著現代化信息技術的高速發展，高速公路項目開展也引入了現代化信息技術來加快各項業務的推進。在PPP模式下，很多高速公路項目都構建了ERP信息系統來更好地滿足財務管理需求，ERP信息系統涵蓋了多個子系統，不僅包括基礎管理、采購管理、庫存管理，而且還包括財務管理、應收應付管理、質量管理、程序管理、研發管理、委外管理以及模具管理等，雖然一些企業ERP信息系統可以涵蓋各類業務，但是一些子系統的功能存在著不完善情況，有相當一部分系統僅僅停留在信息錄入、信息處理層面上，且一些子系統指標的處理并沒有實現細化，存在著基礎信息錄入和傳遞混亂問題。同時，部分子系統的功能并沒有實現分區和分類，不僅導致系統操作難度加大，而且還有可能提升操作錯誤率，難以為PPP模式下高速公路項目財務管理成效的提升提供一定保障。

三、提升PPP模式下高速公路項目財務管理成效提升的建議

（一）資金管理

考慮到在PPP模式下，高速公路項目所需資金量巨大，由政府和社會資本共同作用使得資金管理存在著一定的難度，所以項目在推進過程中應當關注和重視資金管理規范化的實現，具體可以從以下幾個方面入手進行優化：首先，應當對資金審批程序鏈進行優化，要充分考慮到資金批復與項目開展周期之間的關系，適當減少一些冗余的資金審批程序，并明確每一環節的審批時間，實現資金審批工作系統、高效進行，實現資金管理風險防控；其次，對于現階段PPP模式下一些高速公路項目資金支付流程存在著不合理性的問題，應當邀請專家通過系統的測試和評價方式方法對流程的合理性進行可行性論證，明確支付流程資金管理操作細則，對資金申請部門提供的原始單據不齊全、不規范的情況進行及時發現和反饋，切實提升資金支付效率。

（二）預算管理

首先，在PPP模式下，項目應當設立有效的預算編制機構，安排專業的預算人員承擔預算編制工作。同時，把與預算編制有關業務職能人員吸引進來，實現分工明確、職權獨立的預算編制機構。預算編制機構應注意職責分配，并要能夠對預算人員進行專門培訓，提高預算編制人員整體素質，培訓內容包括業務知識、法律知識、預算編制程序和操作流程等內容；其次，在PPP模式下，項目開展預算編制工作應當結合項目各環節資金實際需求合理選擇零基預算法、增量預算法、彈性預算法以及滾動預算法等預算編制方法。同時，在開展預算編制時要謹遵“量入為出”原則，全面實現有保有壓、能增能減，不僅要能夠顛覆基數概念，而且還應當打破支出固化格局，提高預算編制結果質量；最后，在PPP模式下，項目還應當優化和細化預算編制內容，當對預算支出項目內容進行細化，業務費應細化到具體業務，機械設備購置應細化到具體物品名稱，準確反映預算支出明細情況。同時預算編制人員必須按照項目預算支出標準來進行各類項目預算編制，作為后續預算執行的依據。

（三）成本管理

考慮到高速公路項目建設具有較強的專業性和復雜性，一些子項目必要時需要采取“外包”的方式將一些設計和建設工作交予一些企業開展，所以在開展成本管理工作過程中應當安排足夠的財務人員分類、分塊負責成本管理具體業務。在實際工作過程中還應當進行專項調研，通過積極與各個部門進行妥善溝通、數據分析以及實地調查獲取足夠的成本管理數據信息，進而應用于具體業務分析和處理上。同時，項目在開展成本管理過程中還應當充分考慮項目建設外部性特點以及工程質量問題，要在此方面有一個損失上預期，提升成本管理結果質量。

（四）信息技術

在PPP模式下，高速公路項目信息系統優化要能夠從財務管理、采購管理、物流管理以及存貨管理多個角度出發進行功能完善。從財務管理角度出發，應當實現會計原始憑證的電子化記錄，通過對系統功能的升級實現會計基礎數據的統一管理和自動整合，去除人工錄入環節，提升項目供應鏈的有效性。同時，項目信息系統還應當引入決策支持智能系統，通過對各類業務信息系統分析來為采購計劃、資金計劃提供基礎信息參考；從采購管理角度出發，要在采購管理系統中增加不同模塊機械、材料、設備等的采購時間點、金額、數量、采購方式等功能，全面體現采購信息，為后續財務處理提供一定支撐；從物流管理角度出發，項目應當將物流信息附加在項目流轉各個環節，全面反映物質資源在空間內流動情況，以便于財務信息準確性和及時性的提升；從庫存管理角度出發，要分類分塊綜合設定物料需求計劃查詢、計算和維護，運算參數設定，物料替代清單管理以及項目MRP計算/項目MRP查詢以及庫存狀態查詢等功能，為后續財務工作順利開展提供一定基礎信息支撐。

四、結語

在我國市場經濟蓬勃發展的大環境下，交通運輸建設領域運營模式也得到了創新，PPP模式作為交通運輸建設領域的新模式，政府和社會資本的高效合作在一定程度上緩解了交通運輸項目的融資問題及政府債務問題，具有一定現實意義。但是在PPP模式下高速公路項目財務管理存在著一些問題，本文針對各類問題著重提出了資金管理、預算管理、成本管理以及信息技術優化建議，旨在為PPP模式下高速公路項目持續、穩健發展提供一定保障。

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（作者單位：甘肅省公路交通建設集團有限公司）