論“三小”監管在食品監管體系中的意義和路徑
——以L市的實踐為例

黎小麗，劉 婷，方天豪，張 良，陳 晟

（西華大學 食品與生物工程學院，四川成都 610093）

在我國的食品生產、經營領域中，有一些特殊的主體，因其規模相對較小而被統稱為“三小”。目前，對于“三小”的監管，在法律法規層面，尚無全國統一的規定，主要由各省級區域自行立法規制。在監管實踐層面也還處于摸索、嘗試階段。本文從“三小”的性質、特點、現狀出發，探討了加強“三小”監管的意義與難點，并結合在L市創建食品安全城市工作中的具體實踐，提供了一些建議與思考。

1 “三小”概述

目前，我國對“三小”的監管還處于摸索階段，無論是定義還是監管措施、具體要求，都存在一定的地區差異；監管思路則大同小異，有較強的共性。

1.1 “三小”的定義和內涵

在各省級區域的規定中，“三小”往往包括小餐飲、小作坊、小攤販這3類食品生產加工、經營活動的主體。有些地區將其擴充為“三小一攤”（即將“小攤販”替換為“小食雜”，小攤販單獨列出，如西藏自治區）；有些地區則將其精簡為“兩小”（即把“小餐飲”歸入“小攤販”，如廣東省）；有些地區將“小餐飲”“小食雜店”都歸入“小經營店”（如山西省、四川省、寧夏回族自治區）；有些地方直接將三者統稱為“小規模食品生產經營”（如北京市），不一而足。

但從本質上說，所謂“三小”主要包含3個主要特征，即經營規模較小（生產、經營的食品總量和總金額都較低）、從業人員較少（往往以個體或家庭為單位開展經營）、生產工藝簡單（步驟較少、原料簡單，且基本不涉及高風險的食品類別）。同時符合上述3個特征的食品生產、經營主體，就應該被納入“三小”監管體系[1]。當然，也存在從業人數很少而銷售規模大的情況，如無人工廠、自動零售等新型的業態，則不應被歸入“三小”。而在“三小”內部，通常可以按照圖1的邏輯來劃分具體的業態。總之，無論各地在規定上有什么差異，其基本邏輯是相同的，“三小”的本質就是小規模的食品生產、經營者。

圖1 “三小”中各個業態的判斷邏輯

1.2 “三小”的基本特點

“小”即規模小，無論是在銷售規模、從業人數、營業面積上都比較小。這就意味著諸多對食品生產、經營企業的監管要求，對“三小”而言是難以實現的。例如，“有專職或兼職的食品安全技術人員、食品安全管理人員”“建立食品安全追溯體系”，對于那些文化不高、資金缺乏的個體經營者而言，要求過高，不具備可操作性。

1.2.2 散

“散”即所處位置分散，在城鎮的各個角落都有分布。因為“三小”的形成是居民實際需求促成的。無論城鎮還是村落，有居民的地方就會有“三小”，其總數極為龐大。這給監管工作帶來了挑戰，面對數量龐大的“三小”，若全面實施現場檢查、飛行檢查，其勞動強度過大，監管成本太高，難以普遍推行。

1.2.3 低

“低”即生產技術水平普遍較低，質量管理手段落后。在現代食品生產、經營體系中，普遍運用的ISO 22000體系、HACCP原理等工具，以及快檢試紙、冷鏈追溯等技術手段，在“三小”中的使用比例都相當低。這也符合邏輯，即“三小”的經營規模、利潤水平、場地面積以及從業者的知識水平都決定了它們不可能擁有太多的資金、人力和技術去提高食品的生產經營水平。

“三小”的特點給監管提出了極高的挑戰，它們容易出現食品安全問題、容易發生違規行為，又難以按照常規的食品生產、經營企業去監管，必須尋找新的思路[2]。

1.3 “三小”存在的正面意義

盡管“三小”存在一些缺點，但其正面意義也比較明顯，甚至無可替代。①“三小”滿足了居民的實際需要。盡管在一、二線城市中，餐廳、酒店、大中型商超、便利店已經相當普及，但考慮到經濟發展不均衡的因素，以及生活上的便利性，再加上國人對現制熱食的喜好，客觀上說，很多居民需要有“三小”來提供服務。②“三小”解決了一部分人群的就業問題。尤其是那些年齡大、文化程度低、身體弱而又缺乏技能的群體可通過“三小”來謀生，也是一個可行的出路。倘若對“三小”的監管過于嚴苛，無異于剝奪這部分群體的生計。③在很多地方，“三小”還肩負著傳承文化的任務，通過制作、加工當地的傳統、特色食品，讓這些流傳了千百年的飲食文化不至于斷代、消失，甚至能在新的時代發揚光大，這對于弘揚文化自信有著重要意義。新加坡的“小販中心”獲得了當地政府和人們的大力支持，并被評為“聯合國非物質文化遺產代表性項目”，就是一個很好的證明[3]。綜上所述，“三小”具有服務民生、活躍經濟、傳承文化的作用，是“城市的煙火氣”中的一部分，也與我國目前的經濟社會發展水平相適應，不能因為管理上的復雜性而搞“一刀切”。

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2 對“三小”監管的現狀和難點

《中華人民共和國食品安全法》規定，食品生產加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區、直轄市制定。因此，對“三小”的監管措施制定權在各省級人民政府；具體履行監管職責的則是各區、縣級政府的市場監管部門。目前看來，各地的監管思路比較一的，所取得的監管效果也比較明顯。

2.1 對“三小”監管的整體思路

（1）必須將轄區內的“三小”全數納入監管體系，嚴格防范脫管、失聯的“三小”業者存在。為此，各地普遍都將“三小”的排查列入日常工作。同時，為所有的“三小”從業者免費辦理注冊登記，做到“一攤一卡”“一店一證”，確保對“三小”的情況心中有數、監管有方、溝通順暢。對于未經備案登記的“三小”或未公示備案證明、登記卡的，一律予以糾正[4]。

（2）以負面清單的形式明確告知“三小”從業者禁止從事的食品生產、經營事項[5]。各省的規定基本是重申并細化《中華人民共和國食品安全法》的相關規定，如禁止“三小”從業者制售水產品、裱花蛋糕等風險較高的食品，禁止超范圍使用食品添加劑。

（3）理順監管體系，確定部門分工。囿于“三小”數量眾多、位置分散的實際，很多地方性的法規中，明確規定由區縣級政府負責“三小”的管理協調，由同級市場監管部門負責具體實施。同時，規定由城管執法部門（或鄉鎮、街道辦的綜合執法部門）對攤販實施監督（如北京市、海南省）。還有些地方規定，在縣、鄉鎮人民政府（或街道辦）中分別設置專人負責“三小”監管（如山西省）。當然，也有地方只規定了由縣級政府中的市場監管部門負責“三小”的監管（如海南省）。從監管效果來看，這種將部分監管職責分攤到基層組織的做法有其積極作用，尤其是在一些經濟欠發達地區，能夠緩解監管資源緊張的矛盾。

上述這些監管思路，目前看來還是相當有效的，從整體上較好地解決了“三小”的監管問題，守住了食品安全的底線。同時，依然存在一些難題亟待解決。

2.2 目前“三小”監管的共性難題

2.2.1 監管、執法資源不足

“三小”的監管、執法資源不足。當然，對普通的食品生產、經營企業監管也多少存在這種情況。但這些企業的數量顯然無法與“三小”比較。實際上，按照“風險分級監管”的原理，各地市場監管部門必然要將大部分資源用于高風險食品的重點監管（如嬰兒食品、集中供餐企業等），能留給“三小”的資源難免較少。

2.2.2 處罰力度難以裁量

如今，“四個最嚴”的要求早已深入人心，對違規行為嚴懲重罰不僅符合法律的規定，也能夠得到人們的認可。然而，對于“三小”而言，在決定處罰的具體力度時，還需要額外考慮從業者的經濟承受能力，以及社會輿論對處罰的認可程度。按照《中華人民共和國食品安全法》，處以罰款的最低金額是1萬元，這對于食品生產、經營企業而言無關痛癢，但對于“三小”業者來說，可能就是全家一個月的收入，對其日常生活影響極大。再加上“三小”的規模小、利潤微薄，相比之下，更凸顯罰款的嚴厲，非常容易引發輿論的關注和爭議。一旦處理不當，將會給食品監管工作造成極大的被動。

2.2.3 “三小”從業者的食品安全知識和意識薄弱

“三小”從業者的食品安全意識薄弱也給監管帶來了一定的障礙。食品安全最終還要依靠生產、經營者的自律和投入，監管只能起到外因作用。如何讓眾多的“三小”從業者認同食品安全的觀念，正確理解并自覺遵守食品安全的相關規范就是一個巨大而現實的挑戰。

3 對“三小”監管的一些建議

“三小”由于自身的特點決定了它的監管必然是一個敏感、復雜、棘手的問題。本文在L市的市場監管部門對“三小”監管中的實踐經驗的基礎上，總結出一些建議，供同行參考。

（1）加強監管隊伍的建設。依托食品安全檢查員的日常培養工作，強化執法人員對“三小”的監管技能，做到檢查程序和檢查項目的規范化、標準化；尤其是在處罰的閾值上，需要統一認識，恪守“比例原則”，做到既審慎包容，又嚴謹嚴格的監管要求。對于“三小”業態中的不規范行為，以督促整改為主、處罰為輔。

（2）在鄉村地區推行食品安全協管員制度，由他們促進監管部門和“三小”從業者之間的雙向交流。

（3）明確劃出底線，并確保每個“三小”業主都能準確無誤地知曉、理解。食品安全關系到人們的身體健康，“三小”當然也不例外。為此，L市監管部門針對不同類型的“三小”，制定了最基本的軟硬件條件清單（擬使用的清潔、消毒劑的照片及其安全性說明，小餐飲業者與餐具消毒服務企業簽署的合同或供貨單；小作坊準備的食品標簽樣本等），在“三小”登記時，由專人進行講解、確認，要求從業者必須嚴格落實，并作為檢查執法的依據。

（4）在地方各級政府的支持下，積極有序地推進“三小”的產業集中和質量管理水平提升。結合舊城改造、步行街和夜市優化、旅游景點美化等契機，積極有序地鼓勵“三小”業態實現產業集中，如“小吃特色一條街”等模式，既提高了他們的收入又便于集中監管。為此，L市還在一些有條件的集中區域，設置了“三小”業者公用的洗、切、配的專間，水電以成本價格供應，并按照食品安全標準全天保持專間內的清潔。這些舉措降低了“三小”在備餐環節可能存在的風險，也讓顧客吃得更加放心。

與此同時，在各級政府的支持下，L市的市場監管部門還對“三小”進行幫扶，促進其提質升級。具體而言，對上述產業集中區域內的“三小”從業者，采取租金補貼、免費制作統一的餐車等方法進行鼓勵。此外，對于那些有意愿、有能力擴大生產經營規模，從“三小”升級為普通的食品生產、經營企業的業者，在協調信貸資金、優先審批相關許可方面予以支持。此外，鼓勵“三小”向品牌化的道路發展，積極協調相關的行業協會，在制定團體標準等方面有所作為，實現產業的全面升級。

L市的市場監管部門積極順應時代，大力探索和推廣智慧監管，并以此來推動“三小”的社會共治。①依靠自主上傳，實現對“三小”的索證索票管理。對于“三小”而言，索票行為對于所用食材的品質有明顯的促進作用，但往往會被從業者有意無意遺忘。如果通過現場檢查來監督，執法成本太高，且抽檢難以完全覆蓋。為此，L市要求“三小”從業者將自己每次購買食材的票、證拍照，上傳到指定的微信小程序中，并按照實現了“不關注正常，只關注異常”的策略管理，如某位業者連續3 d沒有上傳票證，系統則會自動發出提示加以督促，同步抄送監管部門。②運用新媒體促進“三小”從業者對食品安全知識的學習。考慮到從業者文化程度參差不齊、大塊的空閑時間不多等特點，L市組織相關專家將與“三小”密切相關的食品安全知識、法規規定等信息制作成數十個短視頻，以人們喜聞樂見的形式實施遠程教育。同樣，當某位從業者長期沒有在指定的平臺上觀看食品安全知識小視頻時，系統也會自動發出提示。③落實群眾監督，推進社會共治。在L市發放的“三小”備案證明、登記卡上，都有一個業者專屬的二維碼，人們只要通過手機掃碼，就能對該“三小”的衛生狀況進行意見反饋，還可以對其違規行為進行投訴舉報。這種做法不僅方便快捷，也有利于發揮人們的積極性，幫助監管部門對“三小”進行精確、動態的風險評價，用好有限的執法資源。

4 結語

當前社會發展階段下，“三小”的監管問題已成為一大難題，在科技創新的支持下，做好對“三小”的監管工作，正是食品安全監管的職責所在。