農村集體經濟組織法人特殊構造論

溫世揚

（武漢大學法學院，湖北武漢 430072）

引言

《中華人民共和國民法總則》第96 條將農村集體經濟組織規定為特別法人，與包含村民委員會法人的基層群眾自治法人相分離，確立了集體經濟組織的法人地位，邁出了“政經分離”的關鍵一步?！吨腥A人民共和國民法典》（以下簡稱：《民法典》）第96 條承襲了該項規定。根據廣東、浙江、江蘇、上海、深圳特區等地頒布的地方性法規，農村集體資產應由農村集體經濟組織代表行使，其規范目的可總結為“規范資產管理、保護集體資產所有者以及經營者的合法權益，促進農村集體經濟發展”。〔1〕參見《廣東省農村集體資產管理條例》第1 條、《浙江省村經濟合作社組織條例》第1 條、《江蘇省農村集體資產管理條例》第1 條、《上海市農村集體資產監督管理條例》第1 條、《深圳經濟特區股份合作公司條例》第1 條。由此可見，“管理資產、發展經濟、惠及于眾”乃農村集體經濟組織的核心職能，追求經營利潤、壯大集體財產也應是農村集體經濟組織法人設立的重要目的，其本應屬于營利法人?！?〕參見郭潔：《論農村集體經濟組織的營利法人地位及立法路徑》，載《當代法學》2019 年第5 期；吳昊：《農村集體經濟組織法人治理機制建構》，載《河南社會科學》2021 年第2 期。但是，在功能主義的法人區分模式下，《民法典》卻將農村集體經濟組織法人劃歸為特別法人，以區別于營利法人與非營利法人，意在有別于一般營利法人的構造對其進行制度設計。有觀點即指出，農村集體經濟組織法人融合了營利與非營利兩種特性，具有濃厚的中間法人性質。〔3〕參見王洪平：《農民集體與集體經濟組織的法律地位和主體性關系》，載《法學論壇》2021 年第5 期。也有觀點認為，應當限制農村集體經濟組織法人的營利沖動，出于維護集體資產安全、提供村落經濟服務的目的，可考慮禁止或者限制法人從事高風險活動?！?〕參見宋天騏：《論農村集體經濟組織法人設立的特別性》，載《求索》2020 年第5 期。除此以外，還有觀點否認此類法人具有營利性的一面，通過歷史考察，認為農村集體經濟組織法人本質上仍然是總有團體，是國家為了維系城鄉二元結構，將農戶社員維系在集體土地上的手段?！?〕參見李永軍：《集體經濟組織法人的歷史變遷與法律結構》，載《比較法研究》2017 年第4 期。有觀點更是直接指出，農村集體經濟組織法人與農民集體是同一主體，前者構成對后者的自動、全權代表，不應將前者泛化、資本化?！?〕參見宋志紅：《論農民集體與農村集體經濟組織的關系》，載《中國法學》2021 年第3 期。

正是因為農村集體經濟組織法人的基本定位不清，針對該類特別法人的具體制度構造，學者間仍存在較大分歧，在集體股的保留、〔7〕主張廢除者，可參見房紹坤、任怡多：《論農村集體產權制度改革中的集體股：存廢之爭與現實路徑》，載《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》2021 年第2 期。主張保留者，可參見張洪波：《農村集體資產股份質押的困境及其破解》，載《求索》2020 年第5 期。成員構成、〔8〕主張引入外來資本的，可參見張先貴：《究竟如何理解農村集體經濟組織特別法人》，載《暨南學報（哲學社會科學版）》2021 年第10 期。主張通過投資獲得的非成員股不得成為權力機構成員的，可參見宋天騏：《論農村集體經濟組織法人內部治理中的“人”與“財”——以治理機構的人員構成與集體資產股權為觀察對象》，載《河北法學》2022 年第4 期。成員表決、〔9〕主張應堅持一人一票、民主多數的，可參見房紹坤、宋天騏：《論農村集體經濟組織法人成員的特別性》，載《山東社會科學》2022 年第2 期。主張應當堅持一人一票與一股一票相結合的，可參見臧之頁、孫永軍：《農村集體經濟組織成員權的構建：基于“股東權”視角分析》，載《南京農業大學學報（哲學社會科學版）》2018 年第3 期。破產能力〔10〕主張應當否定農村集體經濟組織法人破產能力的，可參見屈茂輝：《農村集體經濟組織法人制度研究》，載《政法論壇》2018 年第2期。主張農村集體經濟組織法人可以申請破產的，可參見吳昭軍：《農村集體經濟組織終止問題研究》，載《暨南學報（哲學社會科學版）》2021 年第10 期。等諸多方面，學界均未達成共識。根據《中共中央 國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱：《產權改革意見》）的規定，農村集體產權改革是維護農民合法權益、增進農民財產性收入的關鍵舉措。集體產權制度改革的目標，即通過在農民財產與法人財產之間建立起有機聯系的方式，壯大集體資產，增進社會福祉。農村集體經濟組織法人作為制度改革的一環，其具體的制度設計也應當以此為中心，以切實保障農民集體成員權的實現。〔11〕《以集體成員權為基礎推進農村集體經濟組織立法——訪全國人大憲法和法律委員會委員孫憲忠》，http://appwx.legaldaily.com.cn/share/news/detail_index.html?contentType=5&contentId=382647&cId=0&tencentShare=1，2022 年4 月20 日訪問。因此，厘清集體法人的功能定位，探析其組織本質與法人特性，并以此為前提構建其具體組織結構，從而為農民集體成員權的構建提供科學的組織基礎，即成為法學研究的重要課題。

一、農村集體經濟組織法人的構造機理

囿于特別法人內涵的不確定性，對于農村集體經濟組織的法人定位，存在營利法人說、〔12〕參見郭潔：《論農村集體經濟組織的營利法人地位及立法路徑》，載《當代法學》2019 年第5 期；吳昊：《農村集體經濟組織法人治理機制建構》，載《河南社會科學》2021 年第2 期。準公法人說、〔13〕《〈民法總則〉各章重點條文解讀》，https://mp.weixin.qq.com/s/U4IJtW1VA6SqIzz4Qq25yw，2022 年4 月20 日訪問。特別法人完全重構說〔14〕參見韓?。骸对诿穹倓t中明確集體經濟組織的特殊法人地位》，載《中國人大》2016 年第21 期。等多種觀點，此類模糊的法人定位也與《民法典》總則編法人團體的分類標準密切相關?！睹穹ǖ洹分械姆ㄈ瞬⒎且陨鐖F法人、財團法人為分類標準，其并不構成“結構主義”的邏輯閉環，而是以“功能主義”為基準，依據法人設立的制度目標作為分類標準，體現了濃厚的實用主義導向?！?5〕參見陳小君：《〈民法典〉特別法人制度立法透視》，載《蘇州大學學報（法學版）》2021 年第1 期。正因如此，若自形式邏輯以及立法體例出發，作為特別法人的農村集體經濟組織法人，似不能被簡單納入“營利、非營利”項下，并以單一功能作為設立目的。但是，我國的法人分類雖然是以“功能主義”為基準，在落實到具體制度設計時，事實上又回歸了“結構主義”。譬如，就《民法典》第76 條至第86 條的具體制度設計而言，其實質上仍然參照的是公司法的“三權分治”體例。與之相對，就非營利法人而言，則既包括不應當存在權力機構的事業單位法人、捐助法人，又包括存在權力機構的社會團體法人，與營利法人相比，其事實上包含了多樣化的法人構造類型。在此意義上，《民法典》總則的編纂事實上并未完全發揮提取公因式的功能，而是更像一種針對單行法的活頁式匯聚（或曰“目錄”），以對權利類型以及法人具體類型進行描述而展開，并達到“串起”各分編乃至其他各部門單行法為目的?！?6〕參見朱慶育：《第三種體例：從〈民法通則〉到〈民法典〉總則編》，載《法制與社會發展》2020 年第4 期。正因如此，此類匯聚難免存在掛一漏萬、列舉不足的可能。

對于營利法人而言，因公司制度相對比較成熟，對公司法人的組織結構予以借鑒本無可厚非。但除了公司法人之外，尚存在其他種類的營利法人構造，農民專業生產合作社即為適例，其并不完全以投資者為中心，而是以生產者為中心?！?7〕參見［美］亨利·漢斯曼：《企業所有權論》，于靜譯，中國政法大學出版社2001 年版，第21-22 頁。此類法人表決機制原則上遵循“人頭多數決”，利潤分配甚至并不完全以投資額為基準，而是以成員與合作社關于農產品的交易量為基準?！?8〕參見《中華人民共和國農民專業合作社法》第22 條、第44 條。農民生產合作社法人會向成員分紅，故其應構成營利法人，《民法典》第100 條將此類法人納入特別法人項下，無疑是因其在制度構造上具有明顯不同于公司法人的特性。由此一來，在特別法人內部，也存在以營利為目的、在制度構造上卻不同于公司法人的法人類型。

因此，除了提供社會公共管理職能的公法人之外，特別法人的制度安排完全可能是《民法典》總則編中法人類型內部列項的單一化所致。就營利法人的制度設計而言，其實際上采取的是純粹截取《中華人民共和國公司法》規則的“法律復印技術”?！?9〕參見蔣大興：《〈民法總則〉的商法意義——以法人類型區分及規范構造為中心》，載《比較法研究》2017 年第4 期。但是，單一公司法人的制度構造無法為全部形態的營利法人提供充分的制度供給。對于集體經濟組織法人而言，在“政經分離”的大背景下，因其并不等同于村民委員會法人，是一種以經濟利益為導向的法人，故其實質上并不等同于公法人。另根據《民法典》第76 條、第87 條的規定，營利與非營利的區分標準相當明確，即以是否向成員發放利潤為界限，故即便其分發的紅利數額微薄，實質上亦應屬于營利法人，“營利——非營利”的周延二分導致不可能存在所謂中間地帶?！?0〕參見張繼成：《關于民事主體分類的學理分析及其修訂意見》，載《社會科學論壇》2022 年第1 期。因此，農村集體經濟組織法人的設立目標，也只是一項答案有限的“選擇題”。事實上，根據《產權改革意見》的精神，以及將集體組織法人化的獨特安排，當可得出其以營利法人為基礎的構造機理，以下分論之。

（一）通過“折股量化”明確財產歸屬

集體財產的利用以明確歸屬為前提，這也與集體經濟組織法人的功能定位密切相關。故厘清集體經濟組織法人的規范目標，首先需要厘清集體財產所有權改革的歷史脈絡，并以此為基礎，推演出集體經濟組織法人的立法目的。

1.從“權利空心化”到“法定歸屬”

集體財產改革的歷史，也是產權制度逐漸明晰的歷史。起初，“農民集體”作為集體財產所有權主體的表述，在《中華人民共和國民法通則》時代即已存在。根據該法第74 條的規定，勞動群眾集體組織的財產屬于集體所有。但是，因“勞動群眾集體組織的財產”實質上等同于“集體所有”，該項規定在表述上存在同義反復的現象，并未明確集體所有財產的歸屬主體，由此，“集體所有”在很大程度上呈現出“權利空心化”的權利歸屬樣態?！?1〕參見邵彥敏：《“主體”的虛擬與“權利”的缺失——中國農村集體土地所有權研究》，載《吉林大學社會科學學報》2007 年第4 期。不明晰的農村產權制度，使得“集體所有”事實上陷入了“無人所有”的窘境，農民集體作為一個頗為模糊乃至令人困惑的概念，為集體資產管理者侵奪、擅自利用集體資產留下了“口子”。〔22〕參見管洪彥：《農民集體的現實困惑與改革路徑》，載《政法論壇》2015 年第5 期?！吨腥A人民共和國物權法》（以下簡稱：《物權法》）的頒布實施，在一定程度上緩解了權利空心化的現象。根據該法第59 條的規定，農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。法律將集體財產配置給全體集體成員，并賦予集體成員對集體財產處置的決定權，加強了對集體成員以及集體資產的保護?！?3〕參見高圣平：《〈民法典〉與農村土地權利體系：從歸屬到利用》，載《北京大學學報（哲學社會科學版）》2020 年第6 期?！睹穹ǖ洹返?61 條承襲了該項規定。

然而，集體財產所有權雖然歸屬于集體成員，卻因法律規范中缺乏將集體成員與集體財產利益串聯起來的“紐帶”，并不能為集體成員參與集體決議提供充分激勵。集體財產雖然名義上歸屬于集體成員所有，但因集體成員人數眾多，形成了一種類似“總有”的法律狀態，〔24〕參見韓松：《論農民集體所有權的成員集體所有與集體經濟組織行使》，載《法商研究》2021 年第5 期。諸多集體資產（如集體經營建設用地）并不屬于個別成員投資、經營所得，個別成員也無法處置集體資產，并對集體資產的使用進行控制，甚至缺乏從集體財產的使用收益中取得分紅（經濟利益）的正當依據，故集體資產與集體成員事實上具有相當程度的“界限感”，集體資產的“法定歸屬”與“現實配置”產生了錯位。在此情形下，集體成員難以、也缺乏動力對集體資產進行有效的使用、收益與處分。畢竟，經濟利益才是集體成員能夠積極參與集體決議的核心要素，純粹的事務管理也無法充分調動集體成員參與民主管理的積極性，〔25〕參見汪杰貴：《村莊治理現代化進程中農民自組織公共參與邏輯與進路——基于3 個典型案例的研究》，載《農業經濟問題》2020 年第4 期。遑論集體資產的界定本身亦是一項難題?！?6〕參見夏英、鐘桂荔、曲頌、郭君平：《我國農村集體產權制度改革試點：做法、成效及推進對策》，載《農業經濟問題》2018 年第4 期。集體成員對集體資產并不具有強烈的財產歸屬感，其也不具有對財產收益的“剩余索取權”（利潤分配請求權），故實際上導致了集體資產的利用無人問津，為集體資產經營者（如村委會）利用自身優勢侵占、非法處分集體資產提供了空間。〔27〕參見張浩、馮淑宜、曲福田：《“權釋”農村集體產權制度改革：理論邏輯和案例證據》，載《管理世界》2021 年第2 期。

2.以折股量化實現“事實歸屬”

如前所述，為使集體成員能夠積極參與到集體經濟管理并保障農民權益，應確定明晰的權利歸屬及利潤分配規則，進而實現“法定歸屬”與“事實歸屬”的實質同一。畢竟，明晰的產權結構作為一項基礎性要素，對于提高集體經濟組織的運行效率具有重要作用。〔28〕參見孔祥智：《產權制度改革與農村集體經濟發展——基于“產權清晰+制度激勵”理論框架的研究》，載《經濟縱橫》2020 年第7 期。

在地方實踐中，已出現了折股量化的方法，將集體財產交由集體組織統一打理，并由集體成員作為股東，分享財產經營所獲的收益，以實現“集體成員——集體資產”的有效聯結，進而提高集體成員積極參與組織決策的積極性。其中，最為著名的莫過于廣東南海的折股量化模式，其基本操作方式為：將農村的全部集體財產（包含土地）折合成股份分發給集體成員，隨后向第三人出租集體土地及其上房產以獲取地租收益，并向成員（村民）發放股利。集體土地在一級市場的流轉具有重大的經濟利益，故南海模式實系農村集體經濟組織營利性驅動的產物，畢竟農村集體作為土地初始的所有者，其具有充分利用土地并實現利益最大化的動機。由此產生的附帶效應為，南海地區成為了著名的新興工業經濟帶，吸引了大量企業投資。〔29〕參見周其仁：《征地制度改革，要讓農民說話》，載《中國財經報》2004 年4 月13 日，第6 版。

廣東南海的折股量化模式即是以股權為紐帶，使集體財產與成員（農民）個人財產實現了經濟意義上的聯結，只要集體財產經營得當，成員即可以股東的身份從中獲得利潤。此舉無疑有益于激活沉睡的集體資產，并使僅具有象征意義的法定集體所有權之歸屬，真正轉化為產權明晰、具有完整權能的財產權。由此一來，將農村集體經濟組織法人化，并使其對集體財產享有所有權，既可繼續使集體財產保持其集體所有的特殊身份，又可使成員真正分享集體財產經營管理所獲取的收益，使財產利益可事實歸屬于全體集體成員。根據《產權改革意見》第二項的規定，集體產權改革的目的是為了維護村民合法權益，進而增加農民財產性收益。通過盡快對集體資產進行盤點、清算，計算出農村集體財產的總量，并將“經營性資產”依“人頭”等因素折股量化到具體農戶的方法，事實上起到了盤活全部集體資產的功能。因此，農戶作為股東，也會因為獲得對集體經營利潤剩余價值分配的請求權，具有積極參與集體決策以及經營管理的動力，并減少因產權歸屬不明、監督闕如而引發的高額代理成本問題。

綜上所述，開展折股量化改革的目的，是為了徹底排除虛化的財產主體（農民集體）對改革的阻礙，并在堅持集體所有權的基礎上，實現向“法人所有”的轉變，通過發放利潤的方式真正惠及集體成員。在此意義上，農村集體經濟組織法人當然也滿足營利法人的“營利要素”，并以“法人財產增加——成員股權價值增加”的邏輯惠及全體成員。

（二）通過“財產獨立”降低組織成本

農村集體經濟組織的法人化構造與農村集體財產的產權改革密不可分。之所以要將農村集體經濟組織法人化，正是因為集體財產作為集體法人所有的獨立財產，不能“直接”由個別成員所有，集體財產應當僅為法人的債權人負責，而非為成員個人的債權人負責，否則集體財產在實質上將因加入個人的“責任財產”而轉化為個人所有的財產。對一般公司法人而言，若法人財產不能夠獨立于成員個人的財產，成員在投入資本時，除了需要對法人的財務狀況進行審查外，也不得不對其他成員個人的財務狀況進行審查，進而避免可能的財務危機之出現，此類高額的審查費用將會導致出資人不愿意再與他人合作開辦公司?！?0〕參見許德風：《破產法論：解釋與功能比較的視角》，北京大學出版社2015 年版，第27 頁。遑論對于農村集體經濟法人成員而言，其并非通過出資的方式取得的股權，而是通過折股量化的方式強制在村民之間形成了法律聯結，村民彼此之間可能本就并不相互信任，若村民之間知曉其成員權上的財產利益要為其他組織成員的債務承擔責任，亦可能會因無法獲得預期的經濟利益而喪失支持改革的動力，進而影響折股量化乃至產權制度改革的進程，并阻礙統一組織體的形成。故采取成員財產與法人財產相分離的財產歸整模式，可令成員之間彼此不為對方個人債務承擔責任，進而“切斷”成員財產之間的聯結，消除集體成員之間關于責任承擔的顧慮，促進統一組織體的形成。對于債權人而言，其在與法人進行交易時，亦僅需要審查法人本身的資信狀況，無須再審查成員個人的資信狀況，故也可在極大程度上減少交易審查的成本，促進財產獨立的組織體之形成。

財產獨立的另一面即為有限責任，即股東成員亦僅需以出資額為限對法人債務承擔責任。有限責任亦可在最大程度上降低成員的投資風險，并提高其加入組織體的意愿。因折股量化并不考慮農民個人的意愿，在集體資產并不充裕的村莊，也多是通過行政命令的方式強令農民變為股民，〔31〕參見趙鵬、王琳、劉華：《農村集體產權制度改革的實踐邏輯與博弈分析——基于利益相關者視角》，載《農業經濟問題》2022 年第4 期。故當然不應令其對集體法人的對外債務承擔無限連帶責任，否則將會在違背其意思的情況下不當擴大其經濟風險，此亦會反向加劇集體成員對經濟組織法人化的“抗拒”，不當提高其組織成本。與之相對，若僅令成員承擔有限責任，并使其可獲得集體財產之收益，其自然具有積極加入社團之動力。因此，采取“法人財產——股東分紅”的結構，使股東僅就折股量化的份額享有收益、承擔風險，亦可鼓勵成員積極加入法人組織，進而減少組織成本，其背后亦是“趨利避害”的經濟邏輯之體現。故財產獨立與組織成員的營利目的乃硬幣的一體兩面，二者密不可分。

（三）通過“集體聯合”應對買方壟斷

和制造業與服務業相比，農業種植要受制于氣候影響，且農產品本身具有易腐蝕性、季節性以及“高度同質性”的特點，農業生產先天即具有不可改變的脆弱性。農產品的收購者（如農產品加工企業）因自身所具有的信息、資金乃至組織化優勢，完全有可能出于自身利潤最大化的目的而刻意壓低收購價格，因農戶本身對市場具有盲目性，也缺乏對市場信息的充分了解，可能催生不完全、不平等的市場競爭機制，進而產生“買方壟斷”?！?2〕參見楊繼國：《二元市場結構：農村經濟發展的障礙》，載《財經問題研究》2003 年第10 期；龍方、任木榮：《農業產業化產業組織模式及其形成的動力機制分析》，載《農業經濟問題》2007 年第4 期。

將農村集體經濟組織法人化，方可通過集體成員之聯結，減少個別農戶搜集市場信息的成本，并使其具有足夠抗衡下游加工企業的力量，進而實現規?；洜I，集體承包地之改革亦為此提供了契機。根據《民法典》第339 條的規定，土地承包方可以入股的方式流轉“土地經營權”，農戶即可以土地經營權入股農村集體經濟組織法人，并使其通過集體經營的方式經營承包地，提高農業生產效率。〔33〕參見蔡立東、姜楠：《農地三權分置的法實現》，載《中國社會科學》2017 年第5 期。畢竟，在經營權歸屬于法人所有后，其便可利用集體資金對承包地進行成片化、規?；脑?，降低農產品的生產周期、提高“保質期”，在面對下游購買者時有足夠的主動權。集體法人甚至可以直接自己完成農產品的深加工，實現“農業生產”與“工業生產”合一，從而令農產品得以直接面向市場，進而減少對下游加工企業的依賴，并杜絕買方壟斷的發生。打破買方壟斷之目的系提高農產品交易價格，最終惠及于全體社員，故其仍系農村集體經濟組織法人營利特征之體現。

二、農村集體經濟組織法人的獨特稟賦

如上文所述，農村集體經濟組織采取法人構造的目的，是為了獲取經濟利潤，其與農村產權改革共同形成了一套“組合拳”，為農村經濟建設注入了新的活力。集體經濟組織所采取的法人構造即注定了其應當為成員的經濟利益服務，其本應屬于以營利為目標的私法人，《民法典》將其納入“特別法人”項下，也不能改變其營利特性。因此，立法體例上將集體法人定位為特別法人，并非出于設立目的上的特殊性，其背后必然存有其他理由。

（一）法人成員：身份取得的被動性

不同于公司法人，農村集體經濟組織法人的組織成員并非通過投資的方式獲得的成員身份。其成員身份的獲得，多是依賴戶籍因素以及承包關系，以“農民轉股民”的身份轉化方式，獲得“基本成員股”，故其成員身份之獲得具有相當程度的被動性。〔34〕參見房紹坤、宋天騏：《論農村集體經濟組織法人成員的特別性》，載《山東社會科學》2022 年第2 期。正因股東成員身份的獲得與意思自治無涉，其亦可能只想獲取集體經營收益而非成為股東，故以折股量化為手段強令其加入社團，若無法提供足夠的經濟激勵，亦可能會帶來激勵不足的問題，〔35〕參見張保紅：《論農村集體經濟組織內部治理的模式選擇》，載《中國社會科學院研究生院學報》2021 年第3 期。進而催生“逃離”法人組織的現象。因此，在折股量化的背景下，基于成員身份獲得的被動性，厘清現有制度供給與解決方案能否為農民積極參與法人治理提供激勵，即為問題之關鍵。對此，可從法人治理結構（內部視角）及替代競爭機制（外部視角）兩個方面切入展開分析。

1.內部視角：地方性法規中集體經濟組織的治理模式

不同于傳統公司法人所采取的資本多數決的治理模式，學界有觀點認為，出于防止少數人控制集體法人、維護農民個體利益之目的，農村集體經濟組織法人的表決應當采取一人一票的表決模式?！?6〕參見房紹坤、宋天騏：《論農村集體經濟組織法人成員的特別性》，載《山東社會科學》2022 年第2 期。在各地地方性法規中，也多是采一人一票的模式，即應當由相應比例成員的過半數或三分之二以上通過。〔37〕參見《廣東省農村集體資產管理條例》第12 條、《江蘇省農村集體資產管理條例》第12 條、《上海市農村集體資產監督管理條例》第13 條、《浙江省村經濟合作社組織條例》第11 條。由此可見，即便同為以營利為目的的法人組織，農村集體經濟組織法人在表決機制上，已呈現出完全不同于公司法人的一面。

然而，問題恰在于此。一人一票的表決模式代表著每位農民（農戶）都具備相同數量的表決權。但是，該類表決模式亦代表著每位農民的表決權實質上根本無法對法人形成任何意義上的控制權，在此類表決權與剩余索取權（residue claim）相脫離的表決模式下，農民與其說是所有權人，毋寧說是信托關系中的委托人，因其實質上已對財產的利用失去了實質意義上的“控制”，進而形成了實質上的“委托——收益”關系，由受托人（如理事等代理人）來處理事務、管理財產，委托人僅分享收益?！?8〕有觀點即已指出，在上市公司中，若小股東實質上不具有對公司的控制權，小股東與公司之間實質上構成信托關系。參見［美］亨利·漢斯曼：《企業所有權論》，于靜譯，中國政法大學出版社2001 年版，第88 頁。對于公司法人而言，若小股東擔心自身權益受到損害，投資徹底“打水漂”，少數股東尚具有積極參與法人治理之動力。但對于通過集體經濟組織的法人成員而言，因其所獲得的股份多是依據“人頭”免費贈與的，更是可能對法人治理以及經營決策不感興趣，因即便法人經營失敗，其也實質上不會產生任何損失，在折股量化份額較少的情形下尤為如此。此時若成員僅享有單數表決權，因分散的股權致使任一股東對集體資產的經營管理都無法產生控制權，進而會產生“搭便車”的心理，甚至交由代理人全權處理法人事項，最終形成“大索取、小控制”的局面，剩余索取權與控制權由此發生了“錯配”?！?9〕參見張浩、馮淑宜、曲福田：《“權釋”農村集體產權制度改革：理論邏輯和案例證據》，載《管理世界》2021 年第2 期。

當然，若因豐富的集體資產盈余導致折股量化數額較高，出于獲得預期經濟利益的目的，每位組織成員確有可能具備積極參與法人治理的積極性。但是，因村民成員身份取得的被動性，集體法人的決策或許面臨組織成本過高的危險，進而走向另一極端。對于公司法人等其他依據投資而設立的法人而言，因其既然選擇加入了一個組織體，即至少表明其風險偏好，對經營模式的期待是具有相當程度的一致性的，故其內在利益具有一致性?！?0〕參見［美］亨利·漢斯曼：《企業所有權論》，于靜譯，中國政法大學出版社2001 年版，第89-92 頁。但是，因農村集體經濟組織法人成員之間的聯結實質上是一種依賴行政命令的非自愿性聯結，不同組織成員的偏好、接受教育的程度、對經營管理的認知可能完全不相同。在組織成員內部人數較多的情形下，除了會帶來較高的意思征集成本之外，成員之間更是可能會相互缺乏信賴，并因在決策過程中對具體決策事項認識的高度不一致而產生較高的決策成本，從而引發僵局?！?1〕參見崔超：《農村集體經濟組織發展的內部困境及其治理》，載《山東社會科學》2019 年第4 期。況且，即便其中一方形成了意見多數，也不能代表其決策合理、正確，其完全有可能依賴人頭多數構成對少數派的欺壓，或者因不理性的決策侵害了少數成員的合法利益。但相比于傳統“資本多數決”，更為棘手的是，“人頭多數決”甚至無法找到事實上違反了信義義務的控制股東，使其因構成“事實（影子）董事”而承擔侵權責任。畢竟，成員作為法人的事實所有者，除非因個別成員形成控制權而構成濫用權利，其本就難以擔當責任主體，形成多數決可能亦只是一種“理性的錯誤”，系每位成員基于風險偏好所做出的個人抉擇，向各個成員追責甚至可能會動搖股份制的根基?！?2〕參見潘林：《論公司機關決策權力的配置》，載《中國法學》2022 年第1 期。況且，盡管其可能確實因過錯違反了信義義務，但要向形成“人頭多數決”的過半數成員一一追責，本就有些“不可想象”。

綜上所述，無論是在集體財產較少的地區，還是在集體財產較多的地區，因組織成員身份取得的被動性，都有可能因人數眾多，信賴機制乃至追責機制闕如而導致組織成本高昂，進而削弱集體成員參與法人治理的積極性。因此，應當如何提高集體組織成員參與的積極性，或者至少為其配置權責一致的責任追究機制，并同時降低組織成本，應為法人制度設計的重要一環。

2.外部視角：農民生產合作社的外部競爭

在農村社區，農村集體經濟組織法人完全也可能受到來自農民生產合作社的競爭。和集體法人相比，農民生產合作社的優勢至少有二。其一，成員依據自愿原則加入的組織統一體，且因其人員有限、利益同質性較高而導致其決策成本并不會過高，成員之間成立合作社是以信賴為基礎的。其二，根據《中華人民共和國農民專業合作社法》第22 條的規定，出資額較大或者本社交易量較大的組織成員，依照章程的規定可享有附加表決權，但其附加表決權總數不能超過基本表決權總數的百分之二十。因剩余索取權與控制權在一定程度上實現了契合（盡管與公司法人相比并不徹底），且農民多是基于投資及交易而獲得成員身份，其自然具有積極參與組織管理的動力，因其并不希望合作社的經營理念以及經營范圍完全背離自身的投資初衷，從而使自身蒙受財產損失。

正是因為市場機制可于農民生產合作社內部發揮作用，與被動取得成員身份的農村集體經濟組織法人相比，其可比集體法人起到更強的激勵作用，并更受市場青睞。〔43〕參見高海：《農村集體經濟組織與農民專業合作社融合發展——以黨支部領辦合作社為例》，載《南京農業大學學報（社會科學版）》2021 年第5 期。因此，以一人一票制為基礎的表決方式與成員身份的被動性相結合，使得成員加入集體經濟組織并積極進行經營管理的熱情可能難謂高漲，進而產生“經濟激勵”不足的問題，其完全可能會選擇“涌入”農民專業合作社，而“冷落”集體經濟組織法人。

（二）法人財產：用途上的特殊性

除了組織人員身份獲得的特殊性之外，集體法人財產的獲得亦具有特殊性，其也是通過集體所有的財產轉化所得，而非由成員投資所形成的法人財產，其中即包含“資源性資產”“經營性資產”“非經營性資產”。〔44〕根據《產權改革意見》的規定，資源性資產系指“農村集體資產包括農民集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂”。經營性資產系指“用于經營的房屋、建筑物、機器設備、工具器具、農業基礎設施、集體投資興辦的企業及其所持有的其他經濟組織的資產份額、無形資產”。非經營性資產系指“用于公共服務的教育、科技、文化、衛生、體育等方面的資產”。然而，經營性資產并非最終應全部用于利潤分配，資源性資產、非經營性資產亦因其特性而難以充當責任財產的功能。正是因為不同財產的特性，農村集體經濟組織法人在財產利用上亦呈現出不同于一般公司法人的構造機理。

1.以“經營性資產”為依托實現共益性

不同于其他以營利為目的的法人，農村集體經濟組織法人承擔著管理村落經濟和提供經濟服務的職能?！睹穹ǖ洹冯m然明確區分了“村民委員會法人”和“農村集體經濟組織法人”，于形式上做到“行政”與“經濟”相分離，賦予前者以基層群眾性自治法人的地位，但并非意味著后者即是純粹以營利為目的、不具有任何經濟管理職能的組織。在村民委員會與農村集體經濟組織分立的格局下，因前者并非營利性機構，僅承載著鄉村管理職能，自身并不保有必要管理活動以外的其他經費與資金，只有農村集體經濟組織具有通過經營活動獲取額外收益的能力，故只能由后者投入部分資金展開非營利性活動，為鄉鎮基礎設施的建設提供必要保障，公益金隨之應運而生。

根據各地地方性法規的規定，在集體經濟組織獲取利潤之后，應當提取相當比例的公益金，并用于資助本地區的公共服務與公益事業，之后再向組織成員發放紅利?！?5〕參見《上海市農村集體資產管理條例》第25 條、《江蘇省農村集體資產管理條例》第30 條。由此可見，集體經濟組織法人服務功能的提供高度依賴于經營利潤，而利潤又產生于對“經營性資產”的管理與運營。有學者通過調研指出，在地方實踐中，除了少數改革示范村以及經濟薄弱村的集體經濟法人改革受到當地政府的支持，故可由政府解決（部分）村落公共服務的問題以外，其他村莊只得通過自籌資金解決公共服務的問題。〔46〕參見趙鵬、王琳、劉華：《農村集體產權制度改革的實踐邏輯與博弈分析——基于利益相關者的視角》，載《農業經濟問題》2022 年第4 期。因此，拋去政府干預等外來因素，農村集體經濟組織法人實質上已然成為一種“自給自足”的營利法人，其共益性也高度依賴于營利性，前者亦是后者的“派生”特征。農村集體經濟組織法人為集體提供服務的數量及品質，亦取決于其財產，尤其是經營性財產的數額。

當然，若集體經營性資產數額越多，其確實有足夠的資力去提供公共服務，但是集體法人亦有可能在追求營利的同時過于激進，進而具備產生損失的可能性。若集體經濟組織一直虧損，事實上亦不再具有足夠的資金去提供公共服務，最終使得法人的共益功能無法發揮作用，此將可能會對村落經濟帶來毀滅性的打擊。有觀點就此指出，應當限制農村集體經濟組織出于營利目的之冒進行為，其應僅可從事低風險的經營活動?！?7〕參見宋天騏：《論農村集體經濟組織法人設立的特別性》，載《求索》2020 年第5 期。此種事前管制的思維自法理邏輯上固然成立，但是“低風險活動”本身即為不確定之生活概念，其本身并無明確之內涵，故難以上升為一般規范性表達。即便將其制定為一般規范，亦會為裁判者廣泛的自由裁量提供空間。況且，任何生產經營活動皆有其風險所在，農業更是受氣候等自然因素影響較大的生產活動，其并不能保證任何時候都旱澇保收，遑論自然災害亦可能會對日常農業生產帶來毀滅性的打擊。只要經營活動本屬合法，立法上通過強加限制的方式亦難以真正遏制法人自身的牟利沖動，由此可能會再次引發與公司法人越權經營行為相同的效力問題，最終隨著對市場管制的放松而承認越權經營的效力?！?8〕譬如，根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（一）》第10 條的規定，若當事人超越經營范圍訂立合同，人民法院不因此認定合同無效。但違反國家限制經營、特許經營以及法律、行政法規禁止經營的除外。因此，效力控制路徑并非維持集體經濟組織法人“共益性”的合適解答，對此仍需一套相對科學、合理的制度設計，以在確保集體經濟組織法人能夠做出相應決策之同時，亦不至于因可能的決策失誤而陷入“共益性”功能無法維系之窘境。

2.“非經營性資產”“資源性資產”與責任財產的剝離

除了經營性資產之外，集體資產也包括非經營性資產及資源性資產?！懂a權改革意見》將以上兩種財產與經營性資產相區分，并排除在折股量化的范圍之外，即表明其不得作經營用途。當然，即便以上兩種財產一般情形下無法進行經營性利用，亦僅代表著其無法通過直接分配利潤的方式使成員受益，非無其他使成員受益的可能。對于醫療、教育等用于提供服務的非經營性資產，對其進行管理、維護、使用亦是為了服務于集體經濟組織成員，即以“共益”為手段最終使個人受益。對于資源性資產，《產權改革意見》指明可利用其發展現代化農業項目及旅游業，亦表明其可在法律規定的情形下轉為經營用途。

即便以上財產應當歸屬于集體經濟組織法人所有，也不代表著其可成為集體經濟組織法人的責任財產，并以此對債權人承擔責任。根據《農村集體經濟組織示范章程（試行）》第5 條的規定，集體法人應當以經營性資產對外承擔責任，將其他類型的集體資產（法人資產）排除在責任財產的范圍之外。理由在于，以上兩類資產本就是通過集體所有權轉化所得，屬于“限制流通物”或者“禁止流通物”，除非法律另有規定或者批準轉化外，皆無涉于法人的正常經營活動，故不得作為承擔責任的手段被第三人強制執行，使其轉化為個別主體所有，進而有損“共益”目標的實現。但是，對于嗣后通過購買所取得的非經營性資產（如醫療器械），其實質上是通過經營性資產轉化（分離）而來，故當然應作為責任財產對債權人承擔責任。否則，將會為集體經濟組織法人通過購置非經營性資產的方式逃避債務提供空間。

（三）法人運行：經營自由與防止少數人控制之平衡

在厘清“人”與“財”的特別性之后，尚需整體分析法人內部治理結構上是否具有特別性。對于公司法人而言，因公司治理是公司法的核心問題，其關涉控制股東與小股東，股東與董事之間的沖突與矛盾。即在“委托—代理”模式下，應當如何防止控制股東、董事等少數人濫用控制權，侵害被代理人的利益。集體經濟組織法人以及集體產權市場化改革的過程，亦應是減少代理成本的過程，直接關系到集體成員加入法人的目的是否可得實現。對此亦可從“委托—代理”關系出發進行分析，進而審視在法人治理層面，其是否具有特別性?！?9〕特別需要說明的是，筆者的意圖不在區分概念意義上的代表與代理。本文中的代理，系公司法學界所泛稱的代理行為，既包括所有受他人委托而行事的代理行為，也包括實質上因享有控制權而產生的（控股股東）代理行為。

1.組織成員與執行機關的“委托—代理”關系

在農村展開集體量化改革前，因集體所有權事實上被虛置，故代理問題相當嚴重。根據彼時《物權法》第60 條的規定，集體財產可由村集體經濟組織以及村民委員會進行經營、管理。但集體經濟組織的缺位，導致多地存在“政經不分”的現象，故農村集體財產長期以來由村委會作為代理人進行管理、支配。此類行政權力的向下滲透，實質上產生了高額的代理成本，集體財產所有權、歸屬權、行使權的分離以及村委會作為準行政組織的權威，使得農村集體經濟組織改革面臨與當初國企改革相同的困境：監督機制的闕如滋生了權力尋租等大量腐敗現象?！?0〕參見尹奇、李俊龍、陳昱潔：《集體建設用地流轉中的村委會行為分析——基于委托代理理論》，載《中國土地科學》2015 年第7 期；徐冠清、崔占峰：《從“政經合一”到“政經分離”：農村集體經濟治理的一個新邏輯》，載《農業經濟管理》2021 年第5 期。村委會成員并非專業的經理人，其可能并不擅長經營管理集體財產，所獲報酬也與集體資產經營狀況并不掛鉤，故其亦無充分動力管理、經營集體資產。以民主、公平為底層邏輯運作的村委會難以實現經濟效率最大化的重任?！?1〕參見徐增陽、楊翠萍：《合并抑或分離：村委會和村集體經濟組織的關系》，載《當代世界與社會主義》2010 年第3 期。

在規定農村集體組織具有法人資格，并實現初步的“政經分離”后，即可在一定程度上減少代理成本：集體經濟組織法人理事會的成員由集體法人成員選任，在其違反信義義務時，法人可對其主張損害賠償；成員亦可選擇罷免理事，使得理事可依據善良理性人標準盡到應盡的信義義務。除此之外，法人亦可選擇將集體收益與理事等管理者的報酬掛鉤，以為其提供充分的激勵，從而提高其為集體法人謀求經濟利益的動力，對此，地方實踐中已有獲得成功的例證?！?2〕參見張浩、馮淑宜、曲福田：《“權釋”農村集體產權制度改革：理論邏輯和案例證據》，載《管理世界》2021 年第2 期。特別需要注意的是，有觀點指出，理事會成員應當具有不同于一般營利法人的特別性，即只能由集體經濟組織內部的人員擔任。〔53〕參見宋天騏：《論農村集體經濟組織法人內部治理中的“人”與“財”——以治理機構的人員構成與集體資產股權為觀察對象》，載《河北法學》2022 年第4 期。然而，農村集體經濟組織系以營利為目的之法人，互助共益性亦高度以營利性為依托，故只要可選任具有一定管理經驗的執行理事進行管理，并提供充分的激勵與懲戒措施，即可在最大程度上減少代理成本，因外部市場競爭機制的引入而實現經濟利益最大化，故選任人員的成員身份不應成為執行機關的充分條件?！?4〕主張應當引入市場機制進行改革的，可參見仇葉：《集體資產管理的市場化路徑與實踐悖論——兼論集體資產及其管理制度的基本性質》，載《農業經濟問題》2018 年第8 期。因此，參照公司法人的內部治理模式，即可在最大程度上減少代理成本，村民成員與執行機關的“委托—代理”關系并無特殊性。

2.組織成員內部的“委托—代理”關系

在集體經濟組織法人的內部組織結構中，最為復雜也最為特殊的莫過于如何處理新的資本投入與本戶籍成員之間的權益關系。《產權改革意見》強調，產權改革應當“防止內部少數人控制與外部資本侵占”。但是，集體經濟組織法人若意圖擴大規模，追求營利，并更充分地發揮共益功能，難免在個別情形下需要投入新的資本，取得足夠融資亦可能是其產生農業規?；闹匾疤帷！?5〕參見周昌發、飛傳鶴：《鄉村振興戰略下農村集體經濟組織融資職能的路徑重構》，載《經濟體制改革》2020 年第6 期。此種資本既可能是實物，也可能是現金；〔56〕如山東省東平縣允許個人以土地承包經營權追加入股。參見孔祥智：《產權制度改革與農村集體經濟發展——基于“產權清晰+制度激勵”理論框架的研究》，載《經濟縱橫》2020 年第7 期。有觀點稱其為追加股。參見許中緣、崔雪煒：《“三權分置“視域下的農村集體經濟組織法人》，載《當代法學》2018 年第1 期。既有可能是原組織成員所追加的新投資，也可能是來自外部組織成員所追加的新投資?！?7〕深圳更是以募集股指稱追加投資，對此可參見《深圳經濟特區股份合作公司條例》第29 條。雖獲取新的融資本屬經營自由，但此時該成員即有可能因獲取相應數量的投票權而構成所謂“少數人控制”與“外部資本侵占”，進而引發控制股東與非控制股東的“委托—代理”問題，對此亦不可不察。

為了防止集體經濟組織過于泛化、資本化，學界提出多種觀點來限制追加投資及其表決權。有觀點認為，農村集體與農村集體經濟組織法人系同一主體，不得由集體組織外的第三人加入，由此可徹底杜絕少數人控制與外來資本侵占的問題。〔58〕參見宋志紅：《論農民集體與農村集體經濟組織的關系》，載《中國法學》2021 年第3 期。也有觀點認為，應當剝奪此類成員的表決權，其應僅可享有利潤分配請求權，以防止個別成員因形成絕對（相對）多數決而操控決議?！?9〕參見房紹坤、宋天騏：《論農村集體經濟組織法人成員的特別性》，載《山東社會科學》2022 年第2 期。與此相同，堅持前述一人一票制亦可解決該問題。也有觀點認為，應當設置集體股，并賦予集體股一票否決權，以防止當資本不當擴張時，個別主體的投機行為過于偏離集體法人的設立目標?！?0〕參見吳昊：《農村集體經濟組織法人治理機制建構》，載《河南社會科學》2021 年第2 期。

上述三種觀點實質上都是以“規則”為基礎，為防止代理成本過高而采取的事前控制手段，然而此類規則皆因過于僵化而在實質上會使外部融資以及內部人士追加投資“望而卻步”。第一種觀點直接否認外部人士可加入集體經濟組織法人，將會阻斷法人的股權融資渠道。在法人財產（集體財產）數額相當少的情形下，因其不具有形成農業規模化的資金，不允許外來資本加入會使其合法的融資渠道被阻斷。若允許農村集體經濟組織法人通過投資入股的方式，與外部資本聯合并共同興建合作社似乎可在不改變集體法人內部結構的情況下解決融資難的問題，不過，這事實上也只是一種理論上的想象。除非政策支持，否則當集體財產本身數額較少的情形下，如何吸引外來資本與集體法人一起興辦企業？況且，即便二者確實一并組建成為新的企業，因集體法人本身資產較少，其在合作企業中所占據的股份數額亦可能較少，此時其亦難以獲得合作企業的控制權，以此微薄利潤向集體經濟組織法人內部的成員再分紅又有多大意義？第二種觀點則實質上剝奪了追加資本方對法人的控制權。剩余索取權與控制權此時發生了錯配，財產投入方完全無法控制財產的可能利用方式，此已與當事人追加投資的本意不符。況且，其不具有與投資等同數額的表決權，其亦可能對產生的經營風險無能為力，故出于避免財產損失的考量而拒絕追加投資。第三種方案與第二種方案會產生相同的效果，此類一票否決的表決模式會導致追加投資者在實質投入額外資本的情況下，因不具有相應比例的控制權而不得不承擔較大的失敗成本。與之相對，集體股卻可擅自以“集體利益”之名行使一票否決表決權，且其沒有投入額外資本，故實質上不需要承擔因決策失誤而招致的經濟風險，進而產生濫用表決權的可能?！?1〕一般而言，控制權與利潤索取權的錯配都是缺乏效率的。對此可參見張保紅：《論農村集體經濟組織內部治理的模式選擇》，載《中國社會科學院研究生院學報》2021 年第3 期。

事實上，為了防止代理成本過高，完全可以通過設定“標準”的方式，以事后控制為手段，僅令濫用表決權、違反信義義務的成員承擔損害賠償責任?！皹藴省迸c“規則”最大的不同之處在于，其并不會為行為人設定具體的行為規則，故其對行為人的事前行為并不會加以限制，僅在行為人事后違反抽象標準時，才應責令其承擔損害賠償責任?！?2〕參見許德風：《道德與合同之間的信義義務——基于法教義學與社科法學的觀察》，載《中國法律評論》2021 年第5 期。以信義義務作為判斷追加投資者是否構成權利濫用的標準，既可充分保障其投資自由，在集體資產不足的情況下為集體經濟組織法人注入生產經營所必要的資金；也能夠防止其濫用權利，避免（減少）因“少數人控制”而侵害其他成員利益，以損害賠償遏制侵權動機，進而使其重新歸入“過錯歸責”的體系。況且，因追加投資者已經與集體經濟組織法人及其他成員實現了經濟聯結，自然會減少其濫用表決權的可能，遑論地方性法規中已有在成員大會表決通過后允許第三方加入集體組織的例證?！?3〕參見《浙江省村經濟合作社條例》第19 條。從此意義出發，機械地堅持一人一票規則因會發生控制權與索取權的錯配而抑制他人追加投資的動力，并非合理的表決機制。當然，若堅持資本多數決，固然會鼓勵他人積極追加投資，但是該方案在實質上使得“委托—代理”在組織成員內部關系上亦無特殊性。在特別法人內部徑行采用資本多數決的表決方案，是否因“步子邁得過大”而導致在“政策”意義上難以被接受，又是否可與其他配套制度相結合而存在盡可能折中的方案，仍需結合該類法人的特別構造展開進一步探討。

三、農村集體經濟組織法人的特殊構造

通過厘清農村集體經濟組織法人的制度目的及構造的基本邏輯，可以發現該類法人實際仍系營利法人，其與合作社法人相同，只因在構造機理上具有不同于一般營利法人的特性，可被納入特別法人項下。公司法人作為營利法人，其制度構造已“通過”市場檢驗，且又歷經多次改革而較為成熟，故對集體法人的具體制度設計可參照公司法人展開。從各地頒行的地方性法規來看，其組織結構也多采取權力機關、執行機關、監督機關并立的樣式，與公司法人相仿，〔64〕參見《廣東省農村集體資產管理條例》第13 條至第17 條；《江蘇省農村集體資產管理條例》第10 條；《上海市農村集體資產監督管理條例》第13 條。在具體表決權的行使范圍上，亦多照搬、移植公司法人的規定。〔65〕參見《浙江省村經濟合作社組織條例》第27 條至第29 條；《上海市農村集體資產監督管理條例》第15 條至第18 條。然而，如前所述，集體經濟組織法人在成員身份取得、財產用途等方面皆有不同于一般營利法人的特殊構造機理，在法人內部治理上，直接采用資本多數決亦有“步子邁得過大”的危險。因任一法人的制度構造都關涉到基本的組織結構、表決機制乃至基本的破產規則，以上特殊構造機理實質上可通過“組合”的方式令具體制度規則發生異化，進而使農村集體經濟組織法人偏離公司法人的具體制度設計，對此需展開詳細探討。

（一）組織結構

農村集體經濟組織法人系營利法人，故若令其簡單照搬營利法人的組織結構，其內部亦可再劃分為權力機關（成員大會）、執行機關（理事會）、監督機關（監事會）。因中國法上的理事會并不由監事會產生，故理事會事實上并不對監事會負責，監事會僅有罷免建議權而不享有罷免權，故監事會實質上可起到的監督職能已多受學者詬病?！?6〕參見龍衛球、李清池：《公司內部治理機制的改進：“董事會 監事會”二元結構模式的調整》，載《比較法研究》2005 年第6 期。對監事會職能的改革問題，農村集體經濟組織法人與公司法人實質上并無不同，均以充分發揮監督機關的監管職能為要義。在此意義上，監督機關的職能安排和一般公司法人相比，并無特殊性。至于理事會成員的構成，前亦述及，應當引入充分競爭的市場機制進行選任，故其亦無特別性可言，問題的關鍵點由此落入到組織成員的結構上。

1.設置“集體股”合理性之證偽

就成員大會而言，出于維系集體經濟組織法人共益性的目的，并限制集體組織成員的牟利與冒進沖動，有對組織成員作特別處理的可能，集體股的設置即為典型例證。所謂集體股，是指由集體財產折股量化后由“集體”享有的財產，其設定目的是為了滿足集體公共利益的需要?！?7〕參見方志權：《農村集體資產管理若干問題研究》，載《科學發展》2011 年第8 期。《深圳經濟特區股份合作公司條例》第39 條至第44 條亦規定了集體股，并設立專門的集體資產管理委員會作為集體股的代表，并代為行使表決權。然而，有觀點卻指出，集體股的配置將會再次導致主體虛化，容易滋生權力尋租的現象，并會陷入法人自身不得持有法人股權的邏輯困境，故應當徹底廢除集體股制度，以公益金替代集體股，此亦可使集體經濟組織法人的共益性得到發揮。〔68〕參見房紹坤、任怡多：《論農村集體產權制度改革中的集體股：存廢之爭與現實路徑》，載《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》2021 年第2 期。

和事后提取的公益金相比，集體股股東可通過行使表決權的方式進行事前控制，防止成員因片面追求利益最大化而置村落公益于不顧，但問題恰在于，集體股本身的表決權數額是不確定的，根據《深圳經濟特區股份合作條例》第29 條第2 款的規定，集體股所占的股權比例由市人民政府決定，故其對應表決比例的設置亦具有極大的不確定性；又根據《產權改革意見》的規定，只有經營性資產才可以折股量化，故非經營性資產又無法通過折股的方式與具有“共益”功能的集體股相匹配。因此，集體股的持股比例以及相應的表決權重具有相當大的不確定性。況且，因集體股的行使主體并不能從集體股中獲得經濟利益，故其自然也不具有促進法人資產最大化的動力，遑論該類股權的設置具有濃厚的行政管理色彩，因代表行使主體不承擔決策錯誤的經濟損失而具備肆意決策的更大可能，進而會再度提高決策成本，使得集體成員錯失獲取經濟利益的機會。正是由于集體股比例設置的隨意性以及代表行使主體與經濟利益的脫節，集體股的存在可能會帶來極高的決策成本。此時，法人無法通過將“利潤分配”與“貢獻”相聯結的方式，將決策成本限定在一定范圍內，進而要求組織成員審慎決策?！?9〕參見［美］亨利·漢斯曼：《企業所有權論》，于靜譯，中國政法大學出版社2001 年版，第60 頁。因此，集體股作為一項“不穩定因素”，將其廢除應系降低決策與組織成本的最優選擇，集體法人的共益功能亦不應體現在組織結構中。

2.設置“成員代表大會”正當性之證成

前已述及，對于通過折股量化而獲得股權的組織成員而言，制度供給的“激勵不足”仍是最大的問題。因財產的取得與投資無關，且成員之間并非因相互信賴而成立組織體，人數眾多的組織成員與一人一票制相結合，將會帶來高額的組織成本。如此一來，追求“形式公平“的美好希望最終可能反倒會帶來“不效率”的結果，進而直接影響農村產權改革的成效。法人化構造與產權改革的邏輯既已成型，且其可能是激活沉睡集體資產的唯一方案，故固有組織成員身份取得的被動性已難以改變。因此，在保證集體成員能夠獲取更高收益的情形下，降低組織成本的可能方案只存在于外部，即盡可能將表決權交由其他機構行使，從而使集體成員僅作為利潤分配請求主體“事實上”接近“信托受益人”的地位。成員代表大會制度隨之應運而生。

成員代表大會的規定散見于法律及地方性法規中，被賦予替代成員大會表決的功能。譬如，根據《中華人民共和國土地管理法》第63 條第2 款的規定，集體經營性建設用地的出讓，可由三分之二以上村民會議成員或者村民代表表決通過；再如，根據《中華人民共和國農村土地承包法》第19 條的規定，土地承包方案可經三分之二以上村民會議成員或者村民代表通過。在地方性法規中，《江蘇省農村集體資產管理條例》第11 條直接允許成員代表大會全權行使成員大會的全部職權；〔70〕采取相似規定的，可參見《上海市農村集體資產監督管理條例》第15 條、《深圳經濟特區股份合作公司條例》第48 條?！稄V東省農村集體資產管理條例》第13 條、第14 條則特別將成員大會、成員代表大會的職權相區分，規定關于“修改章程”“集體經濟組織合并、分立、解散”的事項僅能交由成員大會表決，其他事項則可由成員代表大會代為表決。該類法規實乃充分基于地方實踐的理性選擇，畢竟，在成員間利益存在“高度異質化”的傾向時，就會催生各自利益的代表。〔71〕代表不同群體利益的代表董事之產生即為典型例證。參見林少偉：《董事異質化對傳統董事義務規則的沖擊及其法律應對——以代表董事為研究視角》，載《中外法學》2015 年第3 期。和成員大會相比，成員代表大會最大的優勢為人數較少，可充分降低調動全體成員參會的組織成本。況且，因代表系由成員選出，故代表的產生本身即已表明被代表成員內部的利益在“會前”已達成一致性（或者至少已妥協），此亦可充分克服前述成員大會表決“利益高度不統一”的弊端。此外，代表成員亦為集體組織一員，其可獲得的收益亦與法人的經濟利益相掛鉤，內在實質利益具有高度一致性，故濫用權利的可能性較低。最為關鍵的是，只要成員代表的選任并非遵循行政邏輯而是按照市場邏輯，因成員代表與被代表的成員之間形成了前述“委托—代理”關系，其亦需負擔盡最大努力為被代表者利益服務的信義義務，即應做到作為理性人的“勤勉”與“忠誠”，審慎行使表決權?！?2〕信義義務的核心范疇即為勤勉及忠實義務。參見許德風：《道德與合同之間的信義義務——基于法教義學與社科法學的觀察》，載《中國法律評論》2021 年第5 期。否則，代表成員即應承擔損害賠償責任或被免去代表職務，法人內部治理的成本亦可因此種事后的懲戒機制而隨之降低。

目前，在全國性的法律層面只有《中華人民共和國村民委員會組織法》對村民代表的選任有所規定。根據該法第25 條的規定，村民代表產生于人數較多或分散的村落，由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人。由是觀之，法律制定者已充分認識到組織成員眾多所可能導致的高額決策成本，故其通過設定村民代表的方式將部分成員進行“捆綁”，力求實現表決事項通過的高效，并將可能產生的分歧“提前”至代表選任時加以解決。但是，該條款并非強制性規定，實質上不具有強制效力，故在地方實踐中，成員代表大會替代決策的功能可能無法得到發揮。此外，從規范表達可知，法律對成員代表大會的選舉產生貫徹的仍然是一種“民主管理”思路，而非“委托—代理”思路，即并未設置相應的獎懲及罷免機制，從而為代表實施權力尋租行為提供了空間。因此，充分認識成員代表大會對成員大會的替代作用，在組織成本過高時由法律對其作強制安排，并以“委托—代理”思路對其具體制度安排作特殊改造，使其他集體成員實質上僅作為“信托受益者”分享經營收益，應系堅持既存農村產權改革思路的最優解。

（二）表決制度

前已論及，以公平原則為構造基礎的“人頭多數決”無法契合集體經濟組織法人的營利特性，反而會招致“低效”的結果，故不足采。然而，簡單采納資本多數決的表決方案，亦有可能會被批評者以資本泛化為由加以反對，故尚需探尋其他表決通過機制。

《深圳經濟特區股份合作公司條例》對法人表決權的行使采取的是折中方案，即要求表決事項只有同時滿足“資本多數決”與“人頭多數決”時，方可通過。〔73〕參見《深圳經濟特區股份合作公司條例》第54 條。事實上，此種“雙重多數決”的表決方式與“成員代表大會”制度相結合，可實現公平與效率的最佳平衡。首先，雙重多數決吸收了資本多數決的合理一面，重視資本的作用，賦予了追加資本方與其投資額相對應的表決權，有利于調動他人的投資熱情，為集體經濟組織爭取更多的股權融資機會。其次，正是因為成員代表大會的常設以及對成員大會表決權的替代行使，也可在最大程度上降低一一征求每位成員意見的成本。否則，該類巨大的決策成本即可能令追加投資方望而卻步。此外，通過“委托—代理”路徑選任出的成員代表，與龐大的成員群體相比，可能會更加明晰合適的村落經濟發展路徑，從而對資本多數方贊同的事項做出相對比較合理的決策，并形成支持或者反對資本多數方的有利力量，此亦有助于減少“決策結果”所帶來的成本。最后，若決策結果實質上不利于集體經濟組織法人，成員代表與資本多數方都可能因構成對信義義務的違反而承擔損害賠償責任；若決策結果有利于集體經濟組織法人，成員代表與資本多數方亦可分享利潤收益。因此，只要獎勵與懲戒機制得到真正落實，表決后果與決策主體的經濟聯結即可有效推動理性決策的形成，最終惠及法人及全體成員。

明確表決大會的通過標準后，尚需探討的是，成員代表大會究竟可在多大程度上替代成員大會行使表決權？對此各地地方性法規態度不一。譬如，《江蘇省農村集體資產管理條例》第11 條直接允許成員代表大會全權行使成員大會的全部職權；與之相對，《廣東省農村集體資產管理條例》第13 條、第14 條則將“修改章程”“集體經濟組織合并、分立、解散”等事項認定為成員大會的專屬特權，不得交由成員代表大會行使。誠然，在將成員大會的職權多數交托給成員代表大會之后，非代表成員不再具有任何批準業務的“經營者權”，但其作為實質上的信托受益主體，仍然享有利潤分配請求權，集體成員作為剩余利益分享者仍然享有“所有者權”。此外，與公司法人不同，集體成員之所以可通過折股量化成為股東成員，全然是因為戶籍因素，具有濃厚的“屬地”與“習慣”色彩。然而，法人章程的修改、組織體的變更實質上關涉組織體的重大變更，具有動搖原有組織體根基的高度蓋然性，已然超出了傳統“經營者權”的范疇，故有觀點將之稱為“結構性戰略決策”。〔74〕參見許可：《股東會與董事會分權制度研究》，載《中國法學》2017 年第2 期。因此類戰略決策的作出可能會改變組織本身，使得組織成員實質上不再處于原有組織體之內，直接動搖集體成員基于戶籍及既往生活習慣立足于集體經濟組織的根基，故應僅可由成員大會決策?！?5〕當然，組織結構變革實質上亦可認為是經營戰略的一種。若隨著農村集體產權改革的深入，戶籍與屬地因素的影響愈發淡化，分立、合并、變更法人章程等結構性戰略決策事項亦可能作為一項常規經營戰略被交由成員代表大會調整。類似觀點可參見潘林：《論公司機關決策權力的配置》，載《中國法學》2022 年第1 期。

（三）破產能力

農村集體經濟組織法人作為營利法人，亦可能因經營不善而發生財務危機，在其不能清償到期債務的情形下，是否應承認此類法人具備破產能力？有學者對此持否定觀點，認為承認此類法人具有破產能力在立法上不具有可接受性。此外，具有公益屬性的醫院、學校等是否可納入破產財產的范圍，仍具備討論的空間，此亦是承認農村集體經濟組織法人具備破產能力的一大阻礙?！?6〕參見屈茂輝：《農村集體經濟組織法人制度研究》，載《政法論壇》2018 年第2 期。事實上，農村集體經濟組織法人作為營利法人的亞類型，當然應可申請破產，只不過出于維系集體經濟組織法人的共益功能，應當只可為其設置破產重整程序。

首先，不能因為農村集體經濟組織法人具有共益性，便否認其破產能力。即使對于公司法人而言，破產法的理念也并非單一以效率最大化為目標，因為債務人破產通常會帶來系列連鎖反應，政府、勞動者、金融機構、消費者、當地經濟形勢均會在不同程度上受到消極負面的影響，破產法的立法目標亦必須考慮利益相關者的權益，從而承載著一定社會職能?！?7〕參見許德風：《破產法論：解釋與功能比較的視角》，北京大學出版社2015 年版，第30 頁。集體經濟組織法人與公司等營利法人同樣具備營利屬性，且額外具有建設鄉村經濟的共益屬性，法人運營狀態亦會對基層治理、村民日常生活及其他利益相關者產生重大影響，故更無法脫離于現代破產法的規范目標之外。

其次，若承認農村集體經濟組織法人的破產能力，因所有執行措施都會被暫時中止，反倒能給予處于困境的集體經濟組織以喘息的機會，使其具有與債權人進行協商談判、從而開展破產重整的機會。若不承認此類法人的破產能力，既會使已經資不抵債的法人因缺乏信用而無法獲取新的融資，從而失去償還舊債以及恢復生產經營的能力，也會令其無法以破產重整計劃減免債務的手段獲得新生，被迫陷入不斷被強制執行的“死循環”中。此時的農村集體經濟組織法人，既無法發揮營利功能，亦無法發揮共益功能，不具有充分運營資產維系基本運作能力的法人，強令其在形式上維持是毫無意義的。當然，若認為可適用企業法人的破產清算程序，將會導致農村集體經濟組織法人因清算而被消滅主體資格，從而使村落的經濟建設無人問津。對此，美國法上針對同樣具有公益性質的政府破產，普遍僅進行債務調整，而不直接適用破產清算規則，因公共產品及公共服務的持續提供即表明政府主體資格的存續具有較高運營價值，〔78〕參見魏冉：《農村集體經濟組織破產與法人特殊性：互動基礎與路徑選擇》，載《大連海事大學學報（社會科學版）》2020 年第3 期。此即所謂“因公益而不倒”規則。〔79〕參見張力毅：《通過破產法解決地方政府債務危機——美國的經驗與啟示》，載《行政法學研究》2016 年第3 期。因此，為了充分發揮農村集體經濟組織法人村落經濟建設的職能，應當僅肯認其具有破產重整能力。在與債權人充分協商的基礎上，由其讓渡部分權利，或者通過分享法人在重整計劃執行過程中產生運營價值的方法，在實現債權人權利的同時，使法人獲得再生。

最后，個別財產的限制流通屬性并非否認農村集體經濟組織法人破產能力的充分理由。畢竟，財產若不得充當破產財產，則亦不可作為強制執行標的，倘依此邏輯推論，是否農村集體經濟組織法人甚至并不具備償債能力？答案顯然應該是否定的。某類主體是否具有破產能力，應首先從其制度功能與立法目的出發，而非財產屬性。任何民事主體都可能具有被禁止（限制）流通的財產，農村集體經濟組織法人并非例外。因此，可被作為破產財產的規則邏輯應與前述可作為責任財產的財產范圍相同，若一項財產不可作為償還債權人債權的責任財產，當然也不可充當破產財產。

四、結語

農村集體經濟組織法人雖被《民法典》總則編列入“特別法人”項下，依據農村集體產權改革的目標方向以及集體組織法人化構造的底層邏輯，仍可得出其實質上仍屬于“營利法人”的結論?！睹穹ǖ洹房倓t編之所以選擇將集體經濟組織法人定性為特別法人，正是因為其在編纂技術上采取了刻印公司法規則的“法律復印模式”，而簡單照搬公司構造的規定并不能為具有特殊構造的營利法人提供有效的制度供給。農村集體經濟組織法人的特殊性體現在其具體制度構造上。戶籍成員身份取得的被動性，使得集體組織成員之間并非以相互信賴為基礎而自愿聯結，若集體成員人數眾多，其將會招致高額的組織成本，故需要成員代表大會代行職權，使集體成員實質上接近“信托受益人”的法律構造。在對成員代表進行“委托—代理”改造的基礎上，將其與 “雙重多數決”的表決模式相結合，也可在充分降低代理成本的基礎上，實現公平與效率的最佳平衡。此外，集體經濟組織法人需要以經營性財產為依托為村莊提供經濟服務，故為了避免其在決策失誤的情形下因陷入可能的經濟危機而導致主體資格消滅，亦應僅承認集體經濟組織法人具有破產重整能力。