體系解釋視角下農村違法占地建房執法權限爭議的解決

程雪陽

（蘇州大學王健法學院，江蘇蘇州 215006）

引言

自上個世紀末期以來，如何在快速城市化和工業化過程中有效保護耕地、維護糧食安全，一直是我國土地管理領域的核心問題。為了進一步加強耕地保護，全國人大常委會于2019 年8 月26 日第三次修正的《中華人民共和國土地管理法》（為了與修正前的《土地管理法》進行區別，以下簡稱：新《土地管理法》），建立了“永久性基本農田制度”“經國務院批準可異地開墾耕地”等許多先進的制度，但同時也帶來了“農村村民未經批準違法占用耕地建房時，究竟應當由哪個政府部門進行監管和負責執法”這一新問題。

產生這一新問題的原因主要有兩個。其一，新《土地管理法》一方面規定“國務院自然資源主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作”，另一方面又規定“國務院農業農村主管部門負責全國農村宅基地改革和管理有關工作”。〔1〕參見新《土地管理法》第5 條第1 款和第62 條第7 款。由此，1986 年《土地管理法》建立的“地政一個部門統一管理”體制轉變為“自然資源主管部門和農業農村主管部門按照分工同時負責地政管理”體制。其二，該法一方面規定“未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的”，由縣級以上人民政府自然資源主管部門負責執法；另一方面又規定“農村村民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的”，由縣級以上人民政府農業農村主管部門履行執法責任。〔2〕參見新《土地管理法》第77 條和第78 條之規定。另外，該法第75 條規定：“違反本法規定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房的，……由縣級以上人民政府自然資源主管部門、農業農村主管部門等按照職責責令限期改正或者治理，可以并處罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”該法第67 條第1 款和第2 款規定：“縣級以上人民政府自然資源主管部門對違反土地管理法律、法規的行為進行監督檢查。縣級以上人民政府農業農村主管部門對違反農村宅基地管理法律、法規的行為進行監督檢查的，適用本法關于自然資源主管部門監督檢查的規定。”

事實上，在本輪《土地管理法》修改過程中，就曾有意見指出上述規范存在緊張關系，并認為應明確農業農村主管部門和自然資源主管部門在宅基地管理中的職責分工，防止執法過程中出現推諉扯皮的現象。〔3〕參見王瑞賀、魏莉華：《中華人民共和國土地管理法釋義》，中國民主法制出版社2020 年版，第266 頁、第270 頁。遺憾的是，這種意見沒有引起足夠的重視。負責起草法律修正案的自然資源部在關于修正案（草案）的說明中提到“落實深化黨和國家機構改革精神，明確國務院農業農村主管部門負責全國農村宅基地改革和管理有關工作，賦予農業農村主管部門在宅基地監督管理和行政執法等方面相應職責”，〔4〕陸昊：《關于〈中華人民共和國土地管理法〉、〈中華人民共和國城市房地產管理法〉修正案（草案）的說明〉——2018 年12 月23 日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上》，載《全國人民代表大會常務委員會公報》2019 年第5 號。但沒有對“全國農村宅基地改革和管理有關工作”“農業農村主管部門在宅基地監督管理和行政執法等方面相應職責”等規定的具體含義及其涵攝范圍進行明確的說明。

新《土地管理法》通過后，關于自然資源主管部門和農業農村主管部門在宅基地管理領域的執法權限和監管職責劃分，農業農村部和自然資源部聯合下發的《關于規范農村宅基地審批管理的通知》中提出：“農業農村部門負責農村宅基地改革和管理工作，建立健全宅基地分配、使用、流轉、違法用地查處等管理制度，完善宅基地用地標準，指導宅基地合理布局、閑置宅基地和閑置農房利用；組織開展農村宅基地現狀和需求情況統計調查，及時將農民建房新增建設用地需求通報同級自然資源部門；參與編制國土空間規劃和村莊規劃。自然資源部門負責國土空間規劃、土地利用計劃和規劃許可等工作，在國土空間規劃中統籌安排宅基地用地規模和布局，滿足合理的宅基地需求，依法辦理農用地轉用審批和規劃許可等相關手續。”〔5〕農業農村部、自然資源部：《關于規范農村宅基地審批管理的通知》（農經發〔2019〕6 號）。另外，自然資源部、農業農村部2020 年9 月28 日發布的《關于農村亂占耕地建房“八不準”的通知》（自然資發〔2020〕127 號）指出：“各地要深刻認識耕地保護的極端重要性，向社會廣泛公告、宣傳‘八不準’相關規定。地方各級自然資源、農業農村主管部門要在黨委和政府的領導下，完善土地執法監管體制機制，加強與紀檢監察、法院、檢察院和公安機關的協作配合，采取多種措施合力強化日常監管，務必堅決遏制新增農村亂占耕地建房行為。”自然資源部對該通知的理解是，“農村村民建房，依法應當辦理審批手續。農村村民違法占地建住宅，依法屬于農業農村部門主管。衛星監測只是發現違法違規建房問題的一種技術手段”。〔6〕“關于農村違建的答復”（見自然資源部網站“政府信息公開”欄），http://gi.mnr.gov.cn/202107/t20210720_2663545.html，2022 年7月10 日訪問。農業農村部則認為：“因宅基地用地建房審批管理涉及農業農村、自然資源等多個部門，各地對土地管理法中有關執法條文存在不同理解。……爭取通過《土地管理法實施條例》修訂等工作，對執法有關問題予以明確。”〔7〕農業農村部：《對十三屆全國人大三次會議第9458 號建議的答復》（農辦議〔2020〕85 號）。

不過，2021 年修訂通過的《土地管理法實施條例》只是規定自然資源主管部門和農業農村主管部門“按照職責分工進行監督檢查時，具有相同的監督檢查權限”，〔8〕參見國務院于2021 年7 月2 日第三次修訂的《土地管理法實施條例》第48 條。并沒有對“職責分工”作出明確的界定。由此觀之，厘定相關主管部門的職責和權限，是當前土地管理和法律適用領域亟待解決的一個難題。鑒于《土地管理法》在短期內不再具有重新修改的可能性，本文擬采用法釋義學研究方法，通過對相關規范進行體系化的解釋，為相關執法和監管責任的分配提供基于現行法的解決方案。

一、農村違法占地建房執法權限的分歧與爭論

從當前行政管理和執法層面的爭論來看，自然資源主管部門傾向于認為，根據新《土地管理法》第78 條的規定，“違法主體是農村村民，違法行為是非法占用土地（非特指占用宅基地）建住宅，無論是否取得宅基地審批，無論占用的是何種用途土地，均屬于農業農村部門的法定職責，由農業農村部門負責查處。按照‘依法行政’及‘法無授權不可為’的原則，自然資源主管部門在沒有法律授權的情況下，繼續對農村村民非法占地建住宅的行為（包括違建時間2020 年1 月以前的）進行查處于法無據，屬于越權行政”。〔9〕陜西省自然資源廳：《對省十三屆人大六次會議第160 號建議的答復函》（陜自然資函〔2022〕31 號）；還可以參見浙江省自然資源廳：《關于省十三屆人大六次會議溫108 號建議的會辦意見》（2022 年4 月20 日）。農業農村主管部門的主流觀點則認為，新《土地管理法》第78 條中規定的“土地”特指現有村莊范圍內已經依法審批的宅基地，只有“農村村民非法占用合法宅基地建設住宅”這種情形應由該部門進行查處，其他違法占地（特別是違法占用耕地）建房行為，均由自然資源主管部門根據新《土地管理法》第77 條的規定進行立案查處。另外，對于因為歷史上農村村民違法占地建房問題，也應由承接土地行政主管部門職責的自然資源主管部門繼續負責執法和查處。〔10〕參見蘇光華：《農村宅基地執法監管體系亟待理順》，載《人民政協報》2021 年5 月24 日，第6 版；李欣陽、潘高峰：《宅基地執法交叉問題怎么看？——基于遼寧省丹東市宅基地執法工作的思考》，載《農村經營管理》2021 年第3 期。

相關分歧和爭論不只是發生在自然資源主管部門和農業農村主管部門之間，人民檢察院、人民法院、監察委員會也參與其中。

根據我國《行政訴訟法》的規定，當人民檢察院在履行職責過程中發現自然資源遭到違法使用或破壞時，有權向負有監督管理職責的行政機關提出檢察建議、提起行政公益訴訟，督促后者依法履行職責。〔11〕參見全國人大常委會于2017 年6 月27 日第二次修正的《行政訴訟法》第25 條第4 款。但如何依法確定“負有監督管理職責的行政機關”是一個難題。2020 年9 月，湖北省潛江市人民檢察院向該市農業農村局發出《檢察建議書》，要求后者對王瓊未辦理用地審批手續違法占地行為履行執法責任。潛江市農業農村局回復稱，收到《檢察建議書》后“立即對相關情況進行了調查，積極履行了部分監管職責，并迅速向湖北省農業農村廳匯報，只是因對《土地管理法》相關條文的理解存在分歧而暫未立案”。〔12〕參見湖北省潛江市人民法院（2020）鄂9005 行初63 號行政判決書。潛江市人民檢察院并不認同這種辯解，對潛江市農業農村局提起了行政公益訴訟。湖北省黃石市鐵山區人民檢察院在發現一戶農民違法建設房屋后，則向當地太子廟鎮政府發出“依法處置占用耕地和違法建設行為”的檢察建議。在太子廟鎮政府表示“將根據相關法律規定進行相應處理，并責成國土、城管等相關部門繼續管控，對照相關問題進行整改”后，鐵山區人民檢察院認為該鎮政府未履行查處違法用地行為的法定職責，故而對其提起行政公益訴訟。〔13〕參見《湖北法院環境公益訴訟典型案例：黃石市鐵山區人民檢察院訴陽新縣太子廟鎮人民政府不履行查處違法用地法定職責行政公益訴訟案》，載“湖北省高級人民法院”微信公眾號2022 年6 月20 日。

云南省玉溪市云溪區監察委員會在2022 年督察農村村民違法占用耕地違規建房案件后認為，該區自然資源局、區農業農村局“存在職責職權界定不清，工作相互推諉扯皮，日常巡查、監管不力等問題”，因此，同時對區自然資源局、區農業農村局提出通報批評。〔14〕《云溪區紀委監委通報3 起農村亂占耕地建房違紀違法問題案例》，http://k.sina.com.cn/article_2721558170_a237ae9a02001eths.html，2022 年7 月10 日訪問。

從目前的審判實踐來看，審判機關對于如何認定違法占用農用地建設住房的執法機關，存在三種不同的法律適用意見。

第一種意見認為，農村村民違法占地建房應由自然資源主管部門查處。理由主要包括：（1）查處非法占用農用地建房屬于自然資源主管部門的職責，騙取批準且違反規劃非法在林地上建房，此行為當然屬于自然資源主管部門查處。〔15〕參見湖南省石門縣人民法院（2020）湘0726 行審38 號行政裁定書。在該案中，覃桂芳、王恩飛、王得江（均系石門縣所街鄉窯坡山村村民，關系為祖孫三代）存在未經批準，在拆除原住房并在原宅基地及其范圍外，占用農用地修建住宅的行為，石門縣自然資源局于2020 年依據新《土地管理法》第77 條對上述三人作出石自然資監決字［2020］第013 號行政處罰決定，被處罰人不服提起行政訴訟。石門縣人民法院裁定該處罰決定事實清楚，程序合法，適用法律正確，符合我國法律規定的強制執行條件。相似的裁判結果還可參見湖南省懷化鐵路運輸法院在2020 年11 月18 日作出的（2020）湘8603 行初405 號行政裁定書。（2）新《土地管理法》沒有明確查處非法占用基本農田系農業農村局的法定職責，該職責明顯不屬于農業農村局權限范圍。〔16〕參見湖南省懷化鐵路運輸法院（2020）湘8603 行初405 號行政裁定書。

第二種意見認為，農村村民違法占地建房應由農業農村主管部門查處，如果自然資源主管部門進行查處，則屬于越權行為。〔17〕參見遼寧省蓋州市人民法院（2020）遼0881 行審58 號行政裁定書。該裁定書認為，按照2020 年1 月1 日起實施的新《土地管理法》第78 條之規定，被執行人于2017 年未經蓋州市自然資源局批準，擅自在九壟地街道辦事處廂紅旗村非法占用土地400 平方米（果園）建房的行為，應當由縣級以上人民政府農業農村主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。蓋州市自然資源局無處罰的職權依據，該行政處罰屬無效，不予支持。理由主要包括：（1）新《土地管理法》的第77 條與第78 條是一般條款與特別條款的關系。依據“特別法優先于一般法”的原則，當發生農村村民占用非法占地建住宅案件時，第78 條具有優先適用性。〔18〕參見河北省隆化縣人民法院（2020）冀0825 行審13 號行政裁定書。該裁定書認為，隆化縣自然資源和規劃局于2020 年2 月17 日作出行政處罰決定時，應適用新《土地管理法》第78 條之規定。申請執行人仍適用修改前的《土地管理法》第77 條之規定作出行政處罰，屬適用法律錯誤，故應裁定本案不準予執行。（2）新《土地管理法》第78 條中“土地”一詞并不特指“宅基地”，因此在針對違法占地的執法過程中，執法機關應關注的是違法建設是否為住宅，至于被占用土地的性質及其類別不是需要考慮的因素。〔19〕參見江蘇省南通市經濟技術開發區人民法院（2021）蘇初0691 行初542 號行政判決書。（3）新《土地管理法》第62 條第7 款規定，“國務院農業農村主管部門負責全國農村宅基地改革和管理有關工作”，因此所有“與宅基地改革和管理有關工作”都由農業農村主管部門負責并查處。〔20〕參見湖北省潛江市人民法院（2020）鄂9005 行初63 號行政判決書。（4）農業農村主管部門作為與農業生產和農民生活更為貼近的部門，可以全面、及時地掌握農村村民的居住狀況及客觀需求，便于有的放矢地統籌和安排農村宅基地用地，是有效履行農村宅基地管理職責的應有之義。〔21〕參見江蘇省南通經濟技術開發區人民法院（2021）蘇初0691 行初542 號行政判決書。

第三種意見則認為，根據《城鄉規劃法》第65 條以及新《土地管理法》第75 條、第78 條的規定，鄉鎮人民政府以及縣級自然資源主管部門、農業農村主管部門，對農村違法占地建房行為均具有查處的法定職責。當行政管理職能出現重疊時，上述公權力機關都不能以職責不清而免除自身的行政職責。因此，鄉鎮人民政府作為此類案件行政公益訴訟的被告是適格的。〔22〕參見《湖北法院環境公益訴訟典型案例：黃石市鐵山區人民檢察院訴陽新縣太子廟鎮人民政府不履行查處違法用地法定職責行政公益訴訟案》，載“湖北省高級人民法院”微信公眾號2022 年6 月20 日。

二、農村違法占地建房執法權限的規范分析

通過上述梳理可以發現，在當前農村違法占地建房執法責任分配領域，法律適用爭議雖然涉及新《土地管理法》第62 條、第67 條、第75 條、第77 條和第78 條等多個條款，但爭議的核心在于其中的第77 條和第78 條是否屬于“一般規范/特別規范”的關系。從外觀上看，這兩個條文中不但同時使用了“未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地”的表達，而且第78 條設定的“農村村民”“非法占用土地建住宅”等條件，似乎是對第77 條的進一步細化，因此有理由假定這兩個法律條文存在法條競合情形，甚至屬于“一般規范/特別規范”的關系。

不過，語言往往具有彈性和多義性，初步的法律推定能否成立，尚需結合條文自身所涉事物的關聯結構、規范的脈絡以及個別法律條文與其所屬規范體、其他規范體的關系才能最終確定。〔23〕參見［德］卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，黃家鎮譯，商務印書館2020 年版，第339-340 頁。因此，解釋者不宜僅從不同法律條文使用了若干相同的法律表達，就輕率地得出終局性的法律解釋或解決方案。從法解釋的基本規則來看，判斷存有競合嫌疑的法條是否屬于“一般規范/特別規范”，關鍵在于判斷其中一個法條的構成要件是否完全被另外一個法條所涵攝。而要做出這一判斷，就需要對相關法條的核心構成要件進行仔細甄別。對于新《土地管理法》第77 條和第78 條來說，它們所包含的“批準”“土地”等核心術語和相關法律責任設定是否存在“包含/被包含”的關系，是解決上述分歧和爭論的關鍵。

（一）新《土地管理法》中“批準”的多元內涵

在新《土地管理法》中，“批準”這一術語在該法中共計出現了77 次。將這77 個“批準”的適用領域進行類型化區分，可以發現它們在我國現行的土地管理制度中分布在四個不同的領域，且各自所指代的對象并不相同。

1.在特定土地資源用途設定領域，新《土地管理法》設定的批準制度主要包括：（1）糧、棉、油、糖等重要農產品生產基地由國務院農業農村主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定。〔24〕參見新《土地管理法》第33 條第1 款第1 項。（2）在未確定使用權的國有荒山、荒地、荒灘上從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產的，經縣級以上人民政府依法批準，可以確定給開發單位或者個人長期使用。〔25〕參見新《土地管理法》第40 條、第41 條。

2.在特定土地權利設定、行使或滅失領域，新《土地管理法》設定的批準制度包括：（1）有償出讓或劃撥國有土地使用權由縣級以上人民政府依法批準。收回國有土地使用權、國有土地使用權續期，需報原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準。〔26〕參見新《土地管理法》第38 條第1 款、第54 條、第58 條。（2）征收集體土地所有權由省級政府或國務院批準。〔27〕參見新《土地管理法》第46 條、第47 條第1 款。

3.在宅基地分配、使用和流轉領域，新《土地管理法》規定，宅基地的分配和取得需要獲得鄉級人民政府的審核批準，農村村民則需要遵守“一戶只能擁有一處宅基地，農村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準”等規則。〔28〕參見新《土地管理法》第62 條第1 款、第4 款、第5 款。另外，該法規定“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地”，但并沒有對這一原則性規定具體如何落實作出進一步規定。

4.在國土空間用途管制領域，新《土地管理法》設定的批準制度主要包括，凡是建設涉及農用地轉為建設用地的，無論是農民集體經濟組織、各類建設單位開辦企業或進行公益性建設，還是農民申請宅基地進行住房建設，都需要向縣級自然資源主管部門提出申請，然后由縣級以上地方人民政府批準。〔29〕參見新《土地管理法》第53 條、第60 條、第61 條。另外，該法第44 條集中規定了國務院、省級政府和市縣級政府各自的批準權限。同時，《城鄉規劃法》第41 條第3 款規定，在鄉、村莊規劃區內進行農村村民住宅建設，不得占用農用地；確需占用農用地的，應當依照《土地管理法》有關規定辦理農用地轉用審批手續后，由城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門核發鄉村建設規劃許可證。2018 年政府機構改革之后，城鄉規劃管理工作劃歸自然資源部負責。

在上述四個領域中，“特定土地資源用途的設定”和“特定土地權利的設定、行使或滅失”兩個領域，與農村違法占地建房執法權限爭議并不直接相關。“國土空間用途管制”和“宅基地分配、使用和流轉”兩個領域則分屬新《土地管理法》第77 條和第78 條的規范涵攝范圍。其中，第77 條中規定的“批準”適用于國土空間用途管制領域，指涉對象主要包括土地利用總體規劃、城鄉規劃的審批、鄉村建設建設規劃許可、農用地轉用審批、違法審批或逃避審批的責任追究和查處等內容。第78 條規定的“批準”適用于宅基地分配、使用和流轉領域，主要包括一戶一宅的審批、宅基地標準面積的確定、宅基地分配資格的認定以及違法審批或逃避審批的責任追究和查處等內容。由此觀之，雖然新《土地管理法》第77 條和第78 條同樣使用了“未經批準或者采取欺騙手段騙取批準”的表述，但這兩個條文中的“批準”一詞，具體適用領域和指涉對象并不相同，因此不宜望文生義式地認為它們的法律含義必然相同。

事實上，這種論證結果還可以在法律條文的具體設置方式層面得到支持。自《土地管理法》1998年修訂以來，其法律責任章一直設置了兩個獨立的條文而非一個條文，分別規定行政相對人違反“國土空間用途管制秩序”與“宅基地分配流轉管制秩序”行為的法律責任。〔30〕比如，主持1998 年《土地管理法》修改工作的立法專家就曾指出，1998 年《土地管理法》第76 條的規范功能在于“通過國家土地用途管制、土地利用總體規劃的要求，管理好、使用好土地資源”，而第77 條是“針對第62 條中的違法行為規定的處罰措施，旨在維護宅基地的管理、使用秩序，解決違法濫占土地建住宅的問題。”參見吳高盛：《土地管理法條文釋解》，最高人民法院出版社1998年版，第134 頁；卞耀武等編：《中華人民共和國土地管理法釋義》，法律出版社1998 年版，第211 頁。新《土地管理法》第77 條與第78 條正是從1998 年《土地管理法》第76 條和第77 條繼承而來，新法與舊法的區別在于，新法第77 條將舊法第76 條中的執法主體從“縣級以上人民政府土地行政主管部門”替換為“縣級以上人民政府自然資源主管部門”，第78 條將舊法第77 條中的執法主體從“縣級以上人民政府土地行政主管部門”替換為“縣級以上人民政府農業農村主管部門”。不過，在舊《土地管理法》的框架下，土地管理領域的所有違法行為均由土地行政主管部門統一負責監管，因此“國土空間用途管制秩序”與“宅基地分配流轉管制秩序”以及相關條文的差異，既不會在理論上引起注意，也不會在法律適用過程中引發爭議。然而，當全國人大2018 年作出《關于國務院機構改革方案的決定》以及全國人大常委會2019 年修正《土地管理法》之后，“地政統一管理”體制被打破，新組建的農業農村主管部門被授予了探索建立健全適應新時代要求的宅基地分配、流轉或有償退出制度的管理職責。自然資源主管部門則負責確保國土空間用途管制制度得到有效落實和執行。〔31〕在2018 年3 月13 日的第十三屆全國人大一次會議上，國務委員王勇所作的《關于國務院機構改革方案的說明》指出，“為統一行使所有國土空間用途管制”等職責，國務院準備組建新的自然資源部。在這種新的“地政分頭管理”體制之下，“國土空間用途管制秩序”與“宅基地分配流轉管制秩序”的差異性開始凸顯，相應法律條文的規范功能和規范領域的區別，也需要得到重視。

具體來說，負責維護“空間用途管制秩序”的自然資源主管部門，主要“管地”，其執法權限和監管職責在于確保“宅基地的規劃和開發不能突破土地利用總體規劃或國土空間規劃”。負責維護“宅基地分配流轉管制秩序”的農業農村主管部門主要“管人”，其執法權限和監管職責在于探索“宅基地如何在農民內部進行分配、流轉或退出，以適應時代和社會發展要求”。換句話說，如果農村村民違反新《土地管理法》第62 條第1 款、第4 款至第6 款建立的“宅基地分配流轉管制秩序”占用宅基地建房，由農業農村主管部門負責執法。如果農村村民違反新《土地管理法》第44 條以及《城鄉規劃法》的相關規定，未獲得或騙取批準獲得農用地轉用審批、鄉村規劃許可證等審批或許可違法占用土地建房，則由自然資源主管部門負責執法。〔32〕在“潛江市農業農村局不履行法定職責案”中，潛江市人民檢察院和潛江市人民法院認為，案外人王瓊的違法行為因為不符合土地利用總規劃，系違法使用土地行為，所以市農業農村局應責令其停止違反土地管理法律、法規的行為，依法履行監督檢查職責。參見湖北省潛江市人民法院（2020）鄂9005 行初63 號行政判決書。從本文的分析來看，其一，這種行政公益訴訟和判決結果并不符合《土地管理法》的要求；其二，在相關執法責任分配爭議沒有厘清之前，人民檢察院不宜對該領域開展行政公益訴訟。就像有學者指出的那樣，針對有些案件中行政主管機關對自己的職責認識不清以及劃分不清而相互推諉的現象，建議在立法和管理實踐中進一步明確行政主管機關的職責范圍，而不應通過行政公益訴訟來實現這一目標。參見劉衛先、張帆：《環境行政公益訴訟中行政主管機關不作為違法及其裁判的實證研究》，載《蘇州大學學報（法學版）》2020 年第2 期。

（二）新《土地管理法》第77 條和第78 條的“土地”內涵存在差異

就規范適用的對象而言，新《土地管理法》第77 條可同時適用于我國領土范圍之內所有的集體土地和國有土地，這是由該法第5 條所規定的“國務院自然資源主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作”以及國務院機構改革方案中要求自然資源部“統一行使所有國土空間用途管制職責”所決定的。不過，該法第78 條顯然不適用于我國城市區域的土地，因為這既與該條所規范的“農村宅基地分配流轉管制秩序”不一致，也已經超出了農業農村部門的職責范圍。由此觀之，該法第77 條和第78 條所規定的“土地”并不具有相同的規范含義。對于上述結論，人們不會產生爭議。有爭議的問題在于：在“農村地區”這一空間范圍內，第78 條規定的“土地”是包括所有的土地類型（即農用地、建設用地、未利用地、宅基地），還是只適用于某些特定類型（比如宅基地）？這一問題需要結合《土地管理法》的立法背景做進一步討論。

眾所周知，宅基地制度改革是我國當前土地制度全面深化改革的重要組成部分，關涉到公民財產權的保護、鄉村振興、耕地保護、土地資源的合理利用等諸多復雜的社會問題。正因如此，該項制度究竟應當如何改革，社會各界依然存在很多不同的看法乃至爭論。全國人大常委會2015 年曾授權國務院在北京大興等33 個市縣進行宅基地改革試點，2018 年的“中央一號文件”也提出了“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權三權分置”改革目標。〔33〕《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》（2018 年1 月12 日）。不過，由于“試點范圍比較窄，試點時間比較短，尚未形成可復制、可推廣的制度經驗”，〔34〕《國務院關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結報告——2018 年12 月23 日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上》，載《全國人民代表大會常務委員會公報》2019 年第1 號。因此新《土地管理法》只是在第62 條中增加了“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地”這一原則性規定，至于宅基地分配、使用和流轉等具體制度的改革路徑、方式和節奏，則授權國務院農業農村主管部門繼續進行探索，待條件成熟時再進行立法。為此，根據中央全面深化改革委員會2020 年6 月30 日審議通過的《深化農村宅基地制度改革試點方案》，農業農村部于2021 年又遴選了一批地區重點圍繞宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”開展新一輪宅基地制度改革試點。〔35〕農業農村部：《關于政協第十三屆全國委員會第四次會議第0893 號（農業水利類081 號）提案答復摘要》（2021 年8 月31 日）。

從上述立法和改革背景來看，新《土地管理法》第62 條第7 款關于“國務院農業農村主管部門負責全國農村宅基地改革和管理有關工作”的規定，不宜解釋為“涉及宅基地管理的所有工作都由各級農業農村主管部門負責”，而應理解為“農業農村主管部門負責建立健全符合時代和社會發展要求的宅基地分配、使用和流轉制度”。另外，第78 條第2 款關于“超過省、自治區、直轄市規定的標準，多占的土地以非法占用土地論處”的規定，也是指第62 條第1 款中規定的“宅基地面積標準”，而非其他建設用地面積標準，因為現行法并沒有為其他建設用地設定具體的用地標準。

綜上所述，無論是從新《土地管理法》的整體性體系解釋角度看，還是從該法第78 條內部的規范結構來看，第78 條第1 款中的“土地”一詞的規范含義應當限定為“符合土地利用總體規劃或國土空間規劃，且已經依法辦理農用地轉用審批的宅基地”，而整個第78 條的規定則適用于“農村村民違反宅基地分配流轉管制秩序”卻自行占用宅基地建設住宅等情形。唯有做如此法律解釋，新《土地管理法》的相關規定才能成為一個統一、有序且融貫的規范體系。

（三）新《土地管理法》第77 條與第78 條對法律責任的設定存在差異

違反“國土空間用途管制秩序”和“宅基地分配流轉管制秩序”給社會帶來的危害并不相同，因此新《土地管理法》第77 條和第78 條也設置了差異化的法律責任。具體來說，違反“國土空間用途管制秩序”的違法建設行為，因為會帶來耕地的流失、糧食安全受損等嚴重侵犯社會公共利益的后果，所以其第77 條根據不同的情況為相關行為人或責任人設定了行政責任和刑事責任。具體責任如下：（1）對于違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除并恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的，沒收建筑物和其他設施并可以并處罰款。（2）對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。違反“宅基地分配流轉管制秩序”的農村違法建設住房行為，主要侵犯的是某一集體或個人的合法權益，擾亂的是該區域宅基地分配、使用和流轉的基本秩序，而不是土地用途管制制度，因此第78 條只設定了“責令違法行為人限期拆除房屋，并將非法占用的土地退還給集體或其他權利人”這種行政責任，并沒有規定刑事責任，也沒有提及“是否違反土地利用總體規劃”這一要件。

由此觀之，新《土地管理法》第77 條和第78 條的差別，不僅在于它們所規定的“批準”和“土地”兩個術語規范內涵和外延不同，而且基于它們各自所要保護的法益不同，所以設置的法律責任也并不相同。在這種情況下，基于規范適用對象、規范內容和法律責任所存在的差異，我們最終只能推翻“第77 條和第78 條屬于一般規范/特別規范關系”這種初步的法律推定，而必須尊重這兩個法律條文作為相互獨立且互不隸屬法律規范的本質。

如果上述論證可以成立，那么當農村村民違反“宅基地分配流轉管制秩序”時，比如沒有獲得農業農村主管部門認定的宅基地申請資格卻自行占用宅基地建設住宅，由農業農村主管部門根據第78條之規定依法行使執法權并履行相應監管職責。與之對應，當農村村民違反“國土空間用途管制秩序”時，比如沒有依法辦理農用地轉用審批，沒有獲得鄉村建設規劃許可，或者采取欺騙手段獲得上述審批或許可非法占用農用地建設住宅，則落入第77 條的涵攝范圍，由自然資源主管部門依法行使執法權并履行相應監管職責，因為后者正是“統一行使所有國土空間用途管制職責”的法定機構。另外，從法益保護的優先次序來看，國土空間用途管制秩序更具有優先性。

三、農村違法占地建房執法權限分配難題的實施路徑

在農村違法占地建房領域的執法責任分配領域，上述分析雖然可以提供基于法律規則的法律解釋方案，但不得不承認，這種法律解釋方案并不能全面徹底地解決實踐中存在的問題，因為當某個沒有獲得宅基地申請和分配資格的農村農民自行在耕地上建房時，可能會同時違反“宅基地分配流轉管制秩序”和“國土空間用途管制秩序”。此時相關監管部門如何進行執法，依然是一個難題。對此，有必要在基層治理體系和治理能力現代化框架下，進一步討論農村違法占地建房領域執法責任分配具體實施路徑。

（一）鄉級政府承擔農村違法占地建房執法責任的必要性

現代社會需要反應迅速、運轉高效的政府，而這又以行政組織設置簡潔、結構合理、職責分明為基礎。為此，應當依照“功能適當性”原則，將國家職權配置給最有可能做出最優決定的機關，從而解決職權配置的問題。〔36〕參見張翔：《國家權力配置的功能適當原則——以德國法為中心》，載《比較法研究》2018 年第3 期。

就筆者于本文中研究的農村違法占地建房的執法問題而言，新《土地管理法》第77 條和第78條主要是根據違法主體、土地類型以及建筑物類型等三種要素，區分自然資源主管部門和農業農村主管部門執法責任。如果僅從土地類型和建設物類型的角度看，實踐中可能會出現以下六種違法情形：（1）非法占用宅基地建設住宅；（2）非法占用集體經營性建設用地建設住宅；（3）非法占用村內公益用地或公共設施用地建設住宅；（4）非法占用農業用地建設住宅；（5）非法占用未利用地建設住宅；（6）非法占用未利用地建設住宅以外的其他建筑物。這六種違法情形的主體可能是農村村民、集體以外的人或者是他們的聯合（比如合作建房），建筑物的類型則可能是商住兩用、前廠后屋等多種類型。如果將違法主體、土地類型以及建筑物類型三種要素結合，那么至少可以演繹出18 種不同的違法情形。

對于這些違法情形，無論是將其交由自然資源主管部門還是農業農村主管部門單獨或聯合執法，都會出現信息搜集、溝通協調、人員設備配置以及執法積極性等方面的困難。特別需要注意的是，查處違法建設的最佳時期是其建設初期，如果違法建筑已經基本建成再進行查處，無論是對何種執法主體而言，都會面臨來自當事人乃至整個家族、社區的巨大壓力。然而，就法律適用和證據確定而言，未經批準或騙取批準違法占地進行建設的行為，很難在其建設初期及時判斷究竟屬于住宅抑或其他建筑物。如果此時依然采用部門分散的執法體制，難以有效遏制和處理該領域的違法行為。

雖然從理論和法律規范層面可將行政管理區分為經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、計劃生育等不同領域，但因為社會的復雜性和社會事務的彼此關聯性，許多行政管理常常交織在一起，執法邊界并非涇渭分明。因此部門分散執法體制的弊端不僅存在于農村違法占地建房領域，而且存在于食品安全、預付卡管理等諸多行政監管領域。

為了解決法律實施機關“縱隊化”、權力部門化造成的條塊分割、部門林立和職權交叉等問題，〔37〕參見葉必豐：《執法權下沉到底的法律回應》，載《法學評論》2021 年第3 期。并基于城市綜合執法體制改革所取得的經驗，近年來我國開始大力推進“行政執法權限和力量向基層延伸和下沉，強化鄉鎮和街道的統一指揮和統籌協調職責”改革，即“整合現有站所、分局執法力量和資源，組建統一的綜合行政執法機構，按照有關法律規定相對集中行使行政處罰權，以鄉鎮和街道名義開展執法工作，并接受有關縣級主管部門的業務指導和監督，逐步實現基層一支隊伍管執法”。〔38〕中共中央辦公廳、國務院辦公廳：《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》（2019 年1 月31 日）。另外，中共中央和國務院在2021 年4 月28 日發布的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》中進一步要求，各地“根據本地實際情況，依法賦予鄉鎮（街道）行政執法權，整合現有執法力量和資源”。農村違法占地建房執法問題顯然屬于上述改革意見所適用的范圍，因此有必要結合行政綜合執法制度尋求解決該領域執法權限分配所存在的實踐難題。

（二）鄉級政府承擔農村違法占地建房執法責任的可行性

運用行政綜合執法制度解決農村違法占地建房領域的職責分配難題，不僅是必要的，而且可以獲得現行法和當前改革實踐的支持。

首先，雖然新《土地管理法》規定，國務院農業農村主管部門負責全國農村宅基地改革和管理有關工作，但是根據該法第62 條第4 款的規定，農村村民住宅用地，由鄉（鎮）人民政府審核批準，縣級農業農村主管部門并非宅基地的審批主體。按照“誰審批，誰監管”的原則，由鄉級人民政府負責農村違法占地建房行為的綜合執法，不但可以解決縣級政府職能部門分頭執法帶來溝通成本高、執法效果不佳等諸多弊端，而且可以實現權責的統一，并有效化解鄉村執法領域長期存在的“看得著的管不著，管得著的看不見”，鄉鎮政府“權小責大”等體制和機制問題。

其次，由鄉級政府對農村違法占地建房問題統一承擔執法責任，符合《行政處罰法》的要求。就規范功能而言，新《土地管理法》第77 條和第78 條的本質是對違法占地行為設定行政處罰，而現行《行政處罰法》規定，國家在生態環境、應急管理、農業等領域推行建立綜合行政執法制度，相對集中行政處罰權。為此，國務院或者省級政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，同時省級政府還可以根據當地實際情況，將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使。〔39〕參見全國人大常委會于2021 年1 月22 日修訂的《行政處罰法》第18 條、第24 條第1 款。同時，對于鄉級政府而言，由于其同樣承擔著維護“國土空間用途管制秩序”和“宅基地分配流轉管制秩序”的職責，因此將農村違法占地建設領域的行政處罰權授予鄉級政府集中統一行使，符合《行政處罰法》的規定。〔40〕有研究者認為，現行《行政處罰法》第24 條應當在特別授權的意義上來理解，在具體適用時至少要遵守“禁止一攬子授權”和“禁止籠統授權”兩個原則。參見盧護鋒：《行政執法權全面下移的組織法回應》，載《政治與法律》2022 年第1 期。這種法律解釋意見是合理的，不過，通過鄉鎮行政綜合執法落實農村違法占地建房領域的執法責任，可以通過上述兩項原則的檢驗。還有研究者指出，鄉鎮政府在實踐中承擔的很多職權是通過政策性規范性文件的形式賦予的，這不利于法治政府的建設。參見夏正林：《論鄉鎮法治政府建設路徑的法治化》，載《蘇州大學學報（法學版）》2021 年第2 期。這種意見也值得重視，不過，從以上的分析來看，農村違法占地建房領域并不存在這種情況。

再次，對于那些案情復雜隱蔽，專業性、技術性較強的執法問題，應由專業執法部門繼續保留處罰權。〔41〕參見王敬波：《相對集中行政處罰權改革研究》，載《中國法學》2015 年第4 期。不過，農村違法占地建房領域的行政執法和行政處罰，并不具有“專業性、技術性和復雜性”的特點，執法和行政處罰所需的事實證據，通常可以通過現場拍照、錄像等方式取得，因此鄉級政府在執法技術層面承接相關執法權并不存在障礙。另外，農村違法占地建房執法具有地域分布廣泛、需要及時跟蹤和查處的特點，鄉級政府及其所屬綜合執法部門處于發現鄉村各種違法行為的最前線，作為該領域的執法主體是適合的。也正因為如此，自2020 年以來，廣東省和江蘇省先后規定，新《土地管理法》第78 條規定的行政處罰權以及與該行政處罰相關的行政檢查、行政強制措施權，調整為鄉鎮人民政府（街道辦事處）行使。〔42〕參見廣東省人民政府：《關于農村村民非法占用土地建住宅行政執法權的公告》（粵府函〔2020〕84 號）。2021 年12 月20 日，經過江蘇省政府同意，江蘇省司法廳印發的《關于在部分縣（市、區）開展鄉鎮、街道實施農村村民非法占用土地建住宅行政處罰權試點工作的復函》（蘇司函〔2021〕37 號）規定：“原則同意常州市武進區、溧陽市、昆山市、盱眙縣、泗陽縣、沛縣鄉鎮人民政府、街道辦事處集中行使《土地管理法》第78 條規定的行政處罰權以及與之相關的行政強制措施權。”不過，這兩個省的此種改革方案并沒有解決新《土地管理法》第77 條的執法問題，容易導致“自然資源管理部門與農業農村部門的執法責任分配爭議”轉變為“自然資源管理部門與鄉鎮/街道的執法責任分配爭議”，因此相關改革方案依然需要進一步完善。當然，由鄉級政府對農村違法占地建房問題統一承擔執法責任，并不意味著由鄉級政府直接行使執法權。在具體的實踐過程中，該級政府可在上級政府及其職能部門的支持下，通過組建鄉鎮綜合執法局等方式承接縣級政府職能部門移轉的執法權或處罰權。

最后，即使暫且拋開自然資源主管部門和農業農村主管部門執法權限劃分難題，僅從新《土地管理法》的規定來看，其第77 條和第78 條的規定雖然同時為上述兩個部門設定了“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀”的執法權限，但其第83 條又規定：“建設單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起十五日內，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執行，費用由違法者承擔。”如前所述，查處違法建設的最佳時期是建設初期，如果相關違法建設在行政訴訟完結之后再依法申請人民法院強制執行，執法成本和社會成本必然會異常高昂。相比而言，《城鄉規劃法》第65 條關于“在鄉、村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的，由鄉、鎮人民政府責令停止建設、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”的規定，則意味著在“責令停止建設”決定沒有得到落實時，鄉級人民政府有權直接做出拆除決定，無須申請人民法院強制執行。在這種情況下，由鄉級政府根據《城鄉規劃法》和《行政處罰法》等法律的規定，對農村違法占地建房問題統一行使執法權限并履行監管職責，更有利于相關監管制度的有效落實。

（三）縣級人民政府職能部門應履行對應指導監督責任

現行《行政處罰法》第24 條第3 款規定，省級政府將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使后，有關地方人民政府及其部門應當加強組織協調、業務指導、執法監督，建立健全行政處罰協調配合機制，完善評議、考核制度。因此，當鄉級政府承接了新《土地管理法》第77 條和第78 條設定的執法權限后，縣級自然資源主管部門和農業農村主管部門應當承擔業務指導和執法監督的法律責任。不過，相關“業務指導和執法監督法律責任”的分配，依然應當按照“國土空間用途管制秩序”和“宅基地的分配流轉管制秩序”進行界定，因為這兩個法律條文的規范內容正是對上述兩種行政管理秩序的制度保障。對于同時違反上述兩種管制秩序的違法情形，農業農村主管部門和自然資源主管部門應當通過部門協調、聯動等方式，對鄉鎮政府及其綜合執法部門進行指導和監督。

另外，由于執法權下沉和鄉級政府相對集中行使行政處罰權改革，目前在各省推進情況不盡一致。為此，各省應根據本省的具體情況來決定如何落實“未經批準或騙取批準違法占用土地進行建設”的執法權限分配問題。在鄉鎮、街道綜合執法局相對集中行使行政處罰權條件已經成熟的區域，可將相關執法權限和監管職責下放至鄉級人民政府或其綜合執法局。條件尚不成熟的區域，省級政府應按照“三定方案”以及“宅基地的分配流轉管制秩序”和“國土空間用途管制秩序”的要求，明確自然資源主管部門和農業農村主管部門各自的執法權限和監管職責，并要求這兩個部門在執法交叉領域進行聯合執法。

四、結語

隨著承包地、宅基地“三權分置”改革的不斷推進，集體經營性建設用地入市制度的建立，農村違法占地建房領域在建設主體、建筑類型、占地規模等各方面呈現越來越復雜且嚴峻的形勢。〔43〕參見陳琛：《自然資源部通報29 宗農村亂占耕地建房典型案例》，載《中國自然資源報》2021 年11 月8 日，第2 版。在這種情況下，如果相關違法行為缺乏有效監管，不但會導致法律適用的混亂和無序，而且會危害到耕地保護、糧食安全和鄉村振興戰略的實施。自新《土地管理法》實施以來，相關法律條文的規范含義模糊不清，導致社會各界對于農村違法占地建房領域的執法權限分配產生了許多分歧和爭議。在全面依法治國的背景下，上述分歧和爭議當然需要依照法律的規定進行解決，但所謂“依法解決”并不是“翻字典、查文義”或簡單的法條注釋即可完成，而需要將有爭議的法律規范放置于整個法秩序中進行體系化的思考，從而“將法條或更廣泛的規則體的內容整合為邏輯上和評價上都無矛盾的體系或部分體系。”〔44〕［德］卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，黃家鎮譯，商務印書館2020 年版，第565 頁。也正因為如此，我們需要一方面通過體系解釋方法明確爭議規范的內部規范結構和外部規范結構，從而理清其自身的規范內涵和規范意義，另一方面將體系融貫性和一致性作為檢驗各種法律解釋方案的標準，從而避免對于法律的理解和解釋陷入解釋者的偏好、立場或解釋方法爭論。〔45〕參見程雪陽：《體系解釋視角下憲法土地制度條款的規范結構》，載《法制與社會發展》2021 年第4 期。

本文的研究表明，通過區分“國土空間用途管制秩序”和“宅基地分配流轉管制秩序”，合理分配縣級自然資源主管部門和農業用地主管部門的執法權限和監管職責，符合新《土地管理法》和2018年國家機構改革的要求。從現行法體系的總體框架來看，在條件成熟地區將農村違法占地建設領域的執法權統一授予鄉級政府，由自然資源主管部門和農業用地主管部門分別進行指導和監督，可有效地解決農村違法占地建房領域的執法交叉、執法真空和效率低下等問題。當然，未來對《土地管理法》作進一步修改時，立法機關應當按照黨的十八屆三中全會以來中央所確定的“一件事情由一個部門管理”原則重建“地政統一管理”體制，從而徹底解決農村違法占地建房領域的執法權限和監管職責劃分難題。